林華婧

【摘要】公益性國有企業(yè)改革直接關(guān)系到公益性國有企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。但是，當(dāng)前公益性國有企業(yè)在改革的過程之中還存在諸多難題。文中，分析了當(dāng)前公益性國有企業(yè)在改革所存在的問題，并提出了進(jìn)一步推進(jìn)改革的建議。

【關(guān)鍵詞】公益性國有企業(yè)? 改革? 建議

一、公益性國有企業(yè)是“以人民為中心”發(fā)展思想的重要具體載體之一

隨著國有企業(yè)改革從整體推進(jìn)階段進(jìn)入分類改革階段，公益類國有企業(yè)由于其提供的產(chǎn)品和服務(wù)與社會公眾聯(lián)系緊密，從而成為"以人民為中心"發(fā)展思想的重要具體載體之一，公益性國有企業(yè)改革也自然成為社會各方關(guān)注的焦點(diǎn)。按照公益類國有企業(yè)的定位，其以業(yè)以保障民生、服務(wù)社會、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主要目標(biāo)。對于公益類國有企業(yè)而言，或者是對于國有企業(yè)中承擔(dān)公益性任務(wù)的企業(yè)經(jīng)營內(nèi)容而言，提供的是服務(wù)政府和市民的公共產(chǎn)品和服務(wù)，他們更多地是在履行社會責(zé)任，其投入產(chǎn)出不能簡單以經(jīng)營效益來衡量，這就給企業(yè)的市場化改革提出了新的課題，即作為公益性國有企業(yè)，如何更好的以市場化來不斷提升供給公共產(chǎn)品和服務(wù)水平。

二、目前公益性國企改革存在的問題

（一）對于公益性企業(yè)還存在認(rèn)識上的誤區(qū)

一是對公益性國有企業(yè)改革重視程度不夠。從資產(chǎn)總量、稅收等方面來衡量的話，可能公益類國有企業(yè)發(fā)揮的作用不及商業(yè)類國有企業(yè)，因此對改革重視程度不夠，沒有從"以人民為中心"的高度來認(rèn)識公益性國有企業(yè)與人民群眾福祉的緊密聯(lián)系。二是對公益性國企公益性這個(gè)屬性還有一些認(rèn)識上的誤區(qū)，如將公益性和競爭性對立起來，認(rèn)為公益性沒有競爭等。

（二）市場化改革力度有待加強(qiáng)

一是存在一定程度的壟斷。由于歷史的原因，公益性國有企業(yè)所在的行業(yè)很多存在著自然壟斷的現(xiàn)象。暫時(shí)的壟斷雖然在短期內(nèi)可以讓企業(yè)獲得利益，但從長遠(yuǎn)看并不利于企業(yè)發(fā)展。二是資源配置方式的非市場化。由于公益性國有企業(yè)往往有一些工作內(nèi)容是由政府指定的，而在支付費(fèi)用時(shí)，往往以成本規(guī)制為主。這有可能助長了企業(yè)的"等靠要"思想，不利于企業(yè)的市場化改革。

（三）公益性國有企業(yè)改革考核評價(jià)體系不健全

一是現(xiàn)有考核體系不能科學(xué)衡量企業(yè)的社會效益。在管理考核時(shí)無法采取與一般市場性企業(yè)同等的考核方法，準(zhǔn)確衡量支出與收入，影響了企業(yè)創(chuàng)造社會效益的積極性。二是政府監(jiān)管和約束機(jī)制不完善。目前公益性國有企業(yè)的管理，主要是委托代理，從政府到國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)，再到股東會、董事會、職業(yè)經(jīng)理人形成了委托代理鏈。在這個(gè)委托代理鏈中，各個(gè)層級的目標(biāo)可能不一致。

（四）法人治理結(jié)構(gòu)的規(guī)范化程度不夠

一是董事會配置的科學(xué)性有待提高。一些公益性國有企業(yè)不同程度的存在外部董事沒有完全到位，監(jiān)事會主席缺位。二是黨管干部與董事會選人用人的邊界不明晰。三是董事會履職程序不夠。有的企業(yè)董事會并沒有按照規(guī)定的要求正常開展換屆。

三、進(jìn)一步推進(jìn)公益性國企改革的建議

（一）以創(chuàng)新性思維認(rèn)識公益性國有企業(yè)

當(dāng)前，人民群眾對享有公正的社會福利、完善的社會保障、高水平的公共服務(wù)的愿望越來越強(qiáng)烈。公益類國有企業(yè)是"以人民為中心"發(fā)展思想的重要具體載體之一，其產(chǎn)品供給效率事關(guān)民生實(shí)事，要從增進(jìn)人民福祉的角度來看待其重要性。要正確認(rèn)識公益性的屬性特征，公益性是就提供的產(chǎn)品和服務(wù)性質(zhì)而言，而不能簡單的把公益性等同于高成本、高補(bǔ)貼甚至是壟斷，和營利性、競爭性對立起來。

（二）以政府購買服務(wù)深入持續(xù)推進(jìn)市場化改革

通過完善政府購買服務(wù)機(jī)制，可以充分發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用，使公共服務(wù)的供給模式呈現(xiàn)多元化，可以有效促進(jìn)政府、社會和市場這三大主體的有機(jī)結(jié)合。從宏觀層面這有利于政府機(jī)構(gòu)的精簡，使得政府有所為和有所不為，提高行政管理效率;對國企改革而言，可以充分實(shí)現(xiàn)公益性國企的市場化改革，通過市場機(jī)制的激勵(lì)和約束作用，激發(fā)生產(chǎn)者的積極性，有利于公共服務(wù)的質(zhì)量和效率的大幅度提高，達(dá)到公共資源配置最優(yōu)化的效果。具體可以從以下方面著手：一是開展公益性和市場性企業(yè)認(rèn)定：由相應(yīng)層級國資委牽頭按照現(xiàn)有業(yè)務(wù)性質(zhì)進(jìn)行公益性和市場性的認(rèn)定并公示。對業(yè)務(wù)既有公益性又有市場性的進(jìn)行公益服務(wù)內(nèi)容項(xiàng)目化剝離，開展單獨(dú)核算。二是對公益性國企所提供的產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)行服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的界定，以是否達(dá)成預(yù)先設(shè)計(jì)的政府購買服務(wù)的評定結(jié)果來確定公共服務(wù)的價(jià)格。在此過程中可以引入第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)來對公益性服務(wù)是否達(dá)成、是否符合需要進(jìn)行評價(jià)，該評價(jià)應(yīng)該把市民的滿意度納為主要衡量標(biāo)準(zhǔn)。三是引入社會化的服務(wù)提供者競爭，即由政府作為購買者來確定服務(wù)需求、由包括現(xiàn)有公益國企在內(nèi)的公共產(chǎn)品提供者來通過公開市場進(jìn)行競爭性比選或招標(biāo)進(jìn)行契約化管理，按照公開的績效評估結(jié)果來進(jìn)行資金兌付。

（三）實(shí)施更有效的績效考評制度

可以在現(xiàn)在績效考評的基礎(chǔ)上，構(gòu)建一個(gè)除經(jīng)濟(jì)效益之外，還涵蓋社會責(zé)任和環(huán)境責(zé)任的績效考評制度。雖然社會責(zé)任和環(huán)境責(zé)任無法用具體的數(shù)據(jù)衡量，但可以從利益相關(guān)者的角度來進(jìn)行考核，特別是社會公眾的角度看，來衡量公共產(chǎn)品和服務(wù)所產(chǎn)生的社會效益。在衡量社會責(zé)任時(shí)，可以衡量企業(yè)提供公共產(chǎn)品的數(shù)量、質(zhì)量，社會大眾的滿意度等。在衡量環(huán)境責(zé)任是，可以衡量環(huán)境保護(hù)、可持續(xù)發(fā)展等。從政府監(jiān)管的角度來看，在制度設(shè)計(jì)時(shí)可以設(shè)立激勵(lì)機(jī)制，設(shè)定一定的經(jīng)營成本目標(biāo)，在企業(yè)經(jīng)營者能夠保證公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量、及公眾滿意度的前提下，達(dá)到或者低于目標(biāo)給予一定獎(jiǎng)勵(lì)。

（四）不斷完善法人治理結(jié)構(gòu)

一是不斷鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，進(jìn)一步將黨委的領(lǐng)導(dǎo)地位細(xì)則化、制度化，明晰黨委會和董事會的職責(zé)邊界，發(fā)揮黨委會政治核心作用。二是全面規(guī)范董事會建設(shè)，加強(qiáng)和改進(jìn)外部董事管理監(jiān)督工作，形成合理的董事會結(jié)構(gòu)。三是加強(qiáng)監(jiān)事會功能，建立符合國資監(jiān)管需要的監(jiān)事會業(yè)務(wù)管理體系，形成符合現(xiàn)代公司要求、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的法人治理結(jié)構(gòu)。

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