盧潔

結(jié)構(gòu)性改革是自上世紀八十年代債務危機以來整個拉丁美洲以及加勒比地區(qū)各國面臨的共同挑戰(zhàn)。事實上，拉美國家先后進行了兩代結(jié)構(gòu)性改革。第一代改革助力拉美各國擺脫了債務危機，但同時也產(chǎn)生了諸多新問題，也由此為拉九十年代末以來的第二代結(jié)構(gòu)性改革拉開了序幕。目前，拉美國家正處于第二代改革的關(guān)鍵階段，仍面臨供給側(cè)與需求側(cè)極度不平衡的巨大困境。

拉美第一代結(jié)構(gòu)性改革（八十年代初到九十年代中期）

二十世紀四十年代，拉美各國的工業(yè)化進程步入第二階段，大刀闊斧推行國有化政策保護主義政策與財政補貼政策。在國家財政支出的不斷增加和企業(yè)經(jīng)濟效益漲勢甚微、無力償還外債的雙重壓力下，最終導致國家干預主義的功能失調(diào)和債務危機的爆發(fā)。為解決規(guī)模巨大的債務危機以及宏觀經(jīng)濟極度失衡的局面，結(jié)構(gòu)性改革勢在必行。

拉美第一代結(jié)構(gòu)性改革基本目標是通過“削除政府職能、削減其資金流動和投資支出、裁員、國企私有化、放松政府管制和權(quán)力下放”來合理化國家的財政資源，以期建立外向型經(jīng)濟發(fā)展模式。因此，各國采取的改革措施主要包括以下幾大方面：

國企私有化。國有財產(chǎn)關(guān)系向私有轉(zhuǎn)移是第一代結(jié)構(gòu)性改革中最活躍的改革領域之一。受凱恩斯主義和蘇聯(lián)計劃經(jīng)濟等意識形態(tài)因素的影響，拉美各國在工業(yè)化進程中為了創(chuàng)造大量就業(yè)崗位以及實現(xiàn)非耐用消耗品及其他資本貨物的自主生產(chǎn)，大規(guī)模推行了國有化政策，并對某些行業(yè)的企業(yè)進行大量財政補貼。但同時，過度的貿(mào)易保護主義政策導致這些企業(yè)競爭力極其薄弱、生產(chǎn)率極其低下，最終國家投資入不敷出。對國企私有化，是緩解財政危機、解決企業(yè)效率低下的一劑良藥。截止到1999年，拉美有三個國家（玻利維亞、秘魯、巴西）的累計國企私有化資產(chǎn)已經(jīng)占其國內(nèi)生產(chǎn)總值的10%以上，巴西與阿根廷私有化資產(chǎn)總額分別累計高達610億美元與250億美元。

貿(mào)易自由化。為保障本國產(chǎn)品的市場占比，各國在進口替代工業(yè)化期間曾采取保護主義政策，包括但不限于提高進口關(guān)稅、設置進口產(chǎn)品數(shù)量上限等措施。凡此種種貿(mào)易壁壘的設置，確實有利于保護羽翼未豐的本國企業(yè)，但也造就了長時間不良競爭環(huán)境下各類企業(yè)效率低微、技術(shù)停滯不前的問題。為解決以上問題，貿(mào)易自由化勢在必行，且集中在開放進口這一方向。從表1 中1985年到1992年各國的平均關(guān)稅率可以看出，短短幾年內(nèi)拉美關(guān)稅大幅降低。

經(jīng)濟市場化。新自由主義的出現(xiàn)為拉美國家市場經(jīng)濟體制的建立奠定了基礎。為減少政府干預、恢復市場的調(diào)控作用，各國采取了一系列措施，包括進行稅制改革、勞動力市場改革、調(diào)整政府財政支出到教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、基礎設施建設等社會發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)中等等。就拿稅制改革來講，上世紀八、九十年代拉美和加勒比地區(qū)23個國家實行了增值稅制度，擴大稅基、降低稅率、簡化稅制，為經(jīng)濟的發(fā)展 創(chuàng)造了良好的投資環(huán)境，并由此吸引了大量本土、外國投資。

第一代結(jié)構(gòu)性改革在國際貨幣基金組織和世界銀行的財政調(diào)整政策支援下取得了顯著成效。拉美各國在第一代結(jié)構(gòu)性改革中成功走出了債務困境，市場全面開放，初步建立了外向型經(jīng)濟模式，有效改善了政府過度干預下宏觀經(jīng)濟極度失衡的局面，國家財政結(jié)構(gòu)也更為合理化。

但同時，也不可避免地帶來了發(fā)展的新難題。一方面，導致拉美地區(qū)失業(yè)率升高，貧富差距加大。企業(yè)私有化過程中，為控制生產(chǎn)成本，私營企業(yè)雇主裁員現(xiàn)象時有發(fā)生，導致該地區(qū)失業(yè)率大幅升高。另一方面，拉美國家從政府過度干預的極端走向了監(jiān)管不力、職能缺失的另一個極端，導致了市場的持續(xù)不穩(wěn)定。

拉美第二代結(jié)構(gòu)性改革（九十年代中期至今）

“第二代結(jié)構(gòu)性改革的目標是鞏固第一代結(jié)構(gòu)性改革的成果和修正第一代改革的偏差，因而也是對第一代改革的揚棄”從根本上來說，其實是對結(jié)構(gòu)性改革的過程進行了理論與意識形態(tài)上的重新思考，結(jié)合了對“華盛頓共識”與新自由主義的揚棄與對理性預期假說以及新制度主義的選擇性接納。在第一代改革中政府職能發(fā)生改變，隨之而來的除了產(chǎn)權(quán)關(guān)系從國有到私有的轉(zhuǎn)變，還要從行政管理體制的角度對政府職能進行修正，體制和制度建設就是第二代結(jié)構(gòu)性改革的一大部分。

九十年代末，針對各國出現(xiàn)的官員貪污受賄以及國家司法制度薄弱兩大問題，為防止第一次結(jié)構(gòu)性改革的成果被腐蝕一空，國際貨幣基金組織和世界銀行號召各國進行“第二代結(jié)構(gòu)性改革”，打擊腐敗，建立透明、可信的監(jiān)管制度，強調(diào)政府公信力與強有力的制度基礎對于市場有效運作的作用，修正第一代改革中在缺乏適當制度的情況下，高度貿(mào)易與金融自由化招致的不良后果。

一方面，政府著手將部分已私有化產(chǎn)業(yè)重新收歸國有。八、九十年代，半數(shù)以上私有化部門集中在能源、通訊、水利、交通等基礎設施領域，也是最有潛力創(chuàng)收的領域，另有11%存在于金融領域。二十一世紀以來，繼委內(nèi)瑞拉之后，阿根廷、巴西、智利等國紛紛出現(xiàn)左翼執(zhí)政黨上臺的局面，多數(shù)國家（如巴西、阿根廷、智利等）左翼黨派上臺后對新自由主義經(jīng)濟政策進行了揚棄甚至推翻，加大了政府的宏觀控制力度，對基礎設施建設領域部分企業(yè)實行再次國有化，以期通過欠發(fā)達地區(qū)與發(fā)達地區(qū)的互聯(lián)互通來推動國家經(jīng)濟的發(fā)展。另一方面，發(fā)揮政府的金融監(jiān)管職能，建立金融監(jiān)管機構(gòu)與體系，彌補官員可通過貸款受賄的漏洞，嚴格放貸手續(xù)，防范銀行危機。目前，該地區(qū)22個國家已采納《巴塞爾協(xié)議》規(guī)定的資本監(jiān)管方法（Eduardo Lora， 2012， 9）。

作為拉美地區(qū)經(jīng)濟生產(chǎn)落后的主要原因之一，該地區(qū)單一初級產(chǎn)品制的生產(chǎn)與出口模式始于殖民統(tǒng)治時期，宗主國為最大限度地壓榨殖民地利益，對屬地農(nóng)業(yè)、礦物資源的生產(chǎn)與開發(fā)進行了嚴格限制，并禁止各地生產(chǎn)與宗主國利益不相關(guān)的作物或產(chǎn)品，這種過分單一的畸形產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在某些拉美國家一直延續(xù)到今天。為減緩支柱產(chǎn)業(yè)在受到?jīng)_擊時對整個國家經(jīng)濟的負面影響，在第二代結(jié)構(gòu)性改革中，拉美各國紛紛尋求新的經(jīng)濟增長點，以期建立多元經(jīng)濟格局。

拉美目前的結(jié)構(gòu)性改革困境主要從兩個視角進行分析：

外部環(huán)境影響。近年來新興經(jīng)濟體與發(fā)展中國家在金融貿(mào)易領域的地位逐日上升，互聯(lián)網(wǎng)、新能源等科技依賴性產(chǎn)業(yè)快速崛起，但拉美各國顯然沒有做好適應全新外部環(huán)境的準備。與包括中國在內(nèi)的許多發(fā)展中國家相比，其相對勞動生產(chǎn)率、中高技術(shù)制成品占制造業(yè)出口比例以及研發(fā)投資占GDP比例相對較低。而且其經(jīng)濟增長速度也遠低于新興市場與發(fā)展中經(jīng)濟體的平均增速。2018年以來全球經(jīng)濟呈下行趨勢，原油與金屬價格回落，但大多數(shù)拉美國家仍舊未能擺脫依靠農(nóng)產(chǎn)品和礦業(yè)出口的單一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)沉疴未解，因此本國經(jīng)濟所受波動較大。2020年，受新冠疫情影響，全球經(jīng)濟或?qū)⒚媾R大衰退，企業(yè)破產(chǎn)、工廠停工、失業(yè)率升高等問題是世界各國面臨的共同挑戰(zhàn)，拉美各國經(jīng)濟也將受到嚴重沖擊。

內(nèi)部因素牽制。拉美大多數(shù)國家的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)都趨于單一、薄弱，對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)石油、礦產(chǎn)品以及農(nóng)產(chǎn)品出口的依賴性過高，而在高新技術(shù)研發(fā)與生產(chǎn)方面無法緊跟國際步伐，在尋找新的經(jīng)濟增長發(fā)力點時困難較大，而且其高額的。拉美國家普遍面臨國家治理能力薄弱的問題，高額的社會福利支出體現(xiàn)出“民粹主義”傾向，但經(jīng)濟、甚至政治卻受到權(quán)貴、精英集團操縱，普通民眾從經(jīng)濟發(fā)展中獲利很少，在通貨膨脹率居高不下的情況下，有限的收入但過高的消費水平、巨大的兩極分化成為社會沖突的推手，社會生活的穩(wěn)定性難以維持，群眾示威運動時有發(fā)生，不少民眾的購買力僅限于生活必需品，國家內(nèi)部需求側(cè)的低迷也造成供給側(cè)發(fā)力的疲軟。政治對經(jīng)濟發(fā)展的影響在拉美地區(qū)也可見一斑。

拉美結(jié)構(gòu)性改革之啟示

處理好宏觀調(diào)控與市場調(diào)節(jié)的關(guān)系。拉美的現(xiàn)代化道路上曾在處理政府宏觀調(diào)控與市場自我調(diào)節(jié)的關(guān)系上兩次碰壁。第一次發(fā)生在進口替代工業(yè)化時期，“有形的手”施力過重，間接導致了八十年代大規(guī)模債務危機的爆發(fā);第二次發(fā)生在第一代結(jié)構(gòu)性改革時期，為解決債務問題，各國紛紛由凱恩斯主義轉(zhuǎn)向新自由主義，卻因過度倚賴“看不見的手”，私有化程度過高使政府幾乎完全失去了基礎設施建設領域的控制權(quán)與主導權(quán)，金融領域的監(jiān)管缺失是造成銀行信貸危機的直接因素，這兩點在第二代改革期間有所改善，第二代的結(jié)構(gòu)性改革也因此有所發(fā)展。由此可以看出，宏觀調(diào)控與市場調(diào)節(jié)二者缺一不可，調(diào)節(jié)好其關(guān)系有助于經(jīng)濟的平穩(wěn)增長，有利于資源的優(yōu)化配置。

重視產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與多樣化。過于單一、薄弱的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是拉美一直以來未能解決的歷史難題，也是如今陷入結(jié)構(gòu)性改革困境的主要原因之一，缺乏除農(nóng)、礦產(chǎn)品出口收入以外的經(jīng)濟增長發(fā)力點使其落入了經(jīng)濟發(fā)展停滯、國家財政收入難以無力推動改革步伐的惡性循環(huán)。拉美經(jīng)驗告訴我們，在發(fā)展經(jīng)濟的道路上，要善于發(fā)揮優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的重要作用，但同時也要要重視產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的多樣化，多方面發(fā)掘經(jīng)濟增長點，避免對單一產(chǎn)業(yè)的過重倚賴。

提高國家治理能力，穩(wěn)定國內(nèi)政治局勢。近幾年來拉妹、加勒比地區(qū)國家經(jīng)濟增長的停滯甚至倒退很大程度上要歸因于其薄弱的國家治理能力與動蕩的政治局勢。社會結(jié)構(gòu)嚴重兩極分化已經(jīng)成為治國難題，使不少國家陷入了“鐘擺式周期”;執(zhí)政黨的更替與博弈導致的政局不穩(wěn)拖累了經(jīng)濟發(fā)展。事實上，穩(wěn)定的政治、社會生活是保障國家經(jīng)濟穩(wěn)步發(fā)展的基石，提高國家治理能力對解決經(jīng)濟難題也有助益作用。

盡快適應國際新形勢。在新興市場與發(fā)展中國家經(jīng)濟體快速增長時，拉美國家未能跟上其步伐，而且未能成功搭乘新一輪科技、產(chǎn)業(yè)革命的順風車，中高科技的發(fā)展相對落后，錯失了不少經(jīng)濟發(fā)展良機。因此，在進行結(jié)構(gòu)性改革時，除了要掃清國家內(nèi)部體制、治理、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面的障礙，還要能根據(jù)外部環(huán)境及時進行經(jīng)濟政策與發(fā)展方向的調(diào)整，使其成為本國經(jīng)濟增長的“助推器”。

（作者單位：天津外國語大學）