何 敏,姬亞鵬

(成都市規(guī)劃設(shè)計研究院,四川成都 610041)

1 城市軌道交通

城市軌道交通以其大運量、高效率、輕污染、占地少等優(yōu)勢，早已成為許多大城市解決交通問題的首要選擇。2011年至2018年間，內(nèi)地?fù)碛谐鞘熊壍澜煌ǖ某鞘杏?3個增長到32個，加上已獲批規(guī)劃建設(shè)城市軌道交通的城市，未來擁有城市軌道交通系統(tǒng)的城市還將進一步增加。但城市軌道交通建設(shè)成本高、投資需求大、回報周期長，同時由于其公益屬性，運營維護也需要持續(xù)的資金保障。傳統(tǒng)的單純依靠政府投資建設(shè)的模式將給政府財政帶來巨大壓力，加劇政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，惡化債務(wù)水平。2018年7月13日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進一步加強城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見》(國辦發(fā)〔2018〕52號)，意見規(guī)定除城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃中明確采用特許經(jīng)營模式的項目外，項目總投資中財政資金投入不得低于40 % ，嚴(yán)禁以各類債務(wù)資金作為項目資本金。意見提高了建設(shè)城市軌道交通的門檻，也明確要求進一步推動城市軌道交通建設(shè)、運營模式創(chuàng)新。

港鐵公司建設(shè)并運營香港地鐵系統(tǒng)，有著30多年地鐵建設(shè)、運營和周邊物業(yè)開發(fā)的經(jīng)驗。港鐵公司也是世界上少數(shù)幾個具有盈利能力的城市地鐵公司之一，其地鐵與周邊物業(yè)一體化發(fā)展的模式已經(jīng)在香港取得極大成功，并被世界上很多城市學(xué)習(xí)和借鑒。文章通過港鐵東涌線開發(fā)的研究解析，結(jié)合成都軌道交通發(fā)展實際，以期形成對成都軌道交通TOD綜合運營開發(fā)的啟示。

2 港鐵東涌線TOD綜合開發(fā)運營剖析

2.1 東涌線基本概況

港鐵東涌線全長約31 km，于1994年開工建設(shè)，1998年正線及6座車站通車，2003年與2005年分別新開通一座車站。東涌線沿線誕生了九龍站、香港站、青衣站、東涌站、奧運站等多個世界著名的“軌道+物業(yè)”TOD綜合開發(fā)項目。

東涌線沿線各個車站的綜合開發(fā)用地主要集中在以車站為中心的300 m半徑范圍內(nèi)。站點周邊用地功能多樣，其中以高層住宅最多，另外商業(yè)、辦公用地也比較多。特別的，多個站點周邊都配備有CDA用地，即綜合發(fā)展區(qū)。CDA用地是經(jīng)政府授權(quán)，港鐵可根據(jù)開發(fā)需要確定土地用途的用地，這為港鐵車站周邊土地的混合、高密度綜合開發(fā)創(chuàng)造了極好的條件(圖1、圖2、表1)。

圖1 東涌線各站點綜合開發(fā)用地范圍及面積

圖2 東涌線各站點周邊主要用地性質(zhì)

表1 東涌線各站開發(fā)情況一覽

2.2 東涌線開發(fā)模式

東涌線開發(fā)采用典型的港鐵“軌道+物業(yè)”一體化綜合開發(fā)的模式。該模式最主要的特征是以港鐵公司為中樞，實現(xiàn)“以地補鐵”。在進行地鐵設(shè)計和建設(shè)時，港鐵公司除進行地鐵施工建設(shè)外，還同時獲得地鐵上蓋及沿線部分土地開發(fā)權(quán)。港鐵公司建設(shè)、經(jīng)營地鐵，邀約其他開發(fā)商一起開發(fā)地鐵沿線及上蓋的房地產(chǎn)，通過所建房地產(chǎn)的出售和出租獲取豐厚利潤，并填補軌道建設(shè)資金。地鐵開通又促使沿線地產(chǎn)不斷增值，物業(yè)開發(fā)為港鐵注入軌道建設(shè)經(jīng)費，日益繁華的地產(chǎn)刺激地鐵客運量增長，以此形成港鐵軌道和物業(yè)之間發(fā)展的正循環(huán)鏈(圖3)。

圖3 東涌線開發(fā)模式下各利益主體關(guān)系

“軌道+物業(yè)”模式下大致可分為初步評估和規(guī)劃、獲取土地物業(yè)開發(fā)特許權(quán)、開發(fā)商招標(biāo)、前期準(zhǔn)備工程、物業(yè)開發(fā)、物業(yè)管理六個流程(圖4)。

圖4 東涌線“軌道+物業(yè)”模式的開發(fā)流程

2.3 東涌線站點周邊開發(fā)建設(shè)時序

港鐵東涌線車站與周邊物業(yè)在開發(fā)時序上有兩個主要特征。一是統(tǒng)一開發(fā)，集中建設(shè)。即用大約5 a時間建成地鐵線路、車站，上蓋底層商業(yè)和周邊大量住宅。二是分期開發(fā)，協(xié)議約束。即地鐵建成后仍有物業(yè)開發(fā)項目在進行建設(shè)，港鐵通過協(xié)議約束開發(fā)商按期開發(fā)，保證物業(yè)收益的及時有效回收。以九龍站為例，上蓋采用港鐵與不同私人開發(fā)商合作的開發(fā)模式，由于開發(fā)體量大，項目共分為7期，項目時間跨度達8 a，共涉及酒店、住宅、寫字樓、商圈等多個開發(fā)項目以及多個開發(fā)主體(表2)。

在建設(shè)時序上，東涌線車站物業(yè)的建設(shè)表現(xiàn)為“自下而上、由近及遠(yuǎn)、先住后商”的特征。一般先期啟動建設(shè)速度快、出售快，資金可以快速回籠的物業(yè)建筑(如住宅)，為后期開發(fā)提供資金，同時也為物業(yè)發(fā)展儲備足夠的人流和客流量，使項目開發(fā)的整體收益最大化(圖5)。

2.4 經(jīng)營狀況與收支平衡手段

東涌線的經(jīng)營成本主要分為建設(shè)成本和運營成本兩大塊。建設(shè)成本又分為軌道建設(shè)成本和物業(yè)開發(fā)成本，主要表現(xiàn)為投資。東涌線投資的主要特征是先高后低，軌道建設(shè)投資主要在前5年完成，物業(yè)開發(fā)投資主要集中在自地鐵開建后的10年內(nèi)。東涌線運營成本主要由日常運營成本、資產(chǎn)折舊及攤銷成本、資產(chǎn)更新及追加成本三部分組成，其中運營成本約占60%(圖6)。

表2 東涌線九龍站開發(fā)情況

圖5 建設(shè)時序示意

圖6 東涌線運營成本構(gòu)成及變化情況

東涌線的收入主要包括客運收入、車站商務(wù)收入、持有物業(yè)收入和物業(yè)發(fā)展收入四類。前期收入主要以物業(yè)發(fā)展收入為主，后期物業(yè)發(fā)展收入大幅減少，同時客運收入、車站商務(wù)和所持物業(yè)經(jīng)營收入穩(wěn)步增加?？偟膩砜矗败壍?物業(yè)”綜合開發(fā)前期，主要收入來自于房地產(chǎn)銷售業(yè)務(wù)(物業(yè)發(fā)展)，且數(shù)額較大；隨著客流增長及物業(yè)開發(fā)逐步完成，后期主要利潤來自于軌道運營、車站商務(wù)及物業(yè)經(jīng)營管理。

從累計收支平衡情況來看，東涌線前期特點是高投入、高收入，但累計收入低于累計成本，最大資金缺口超過200億元(均為當(dāng)年價)；中期得益于物業(yè)發(fā)展的豐厚收入，總收入開始較大幅度增長，并于2007年左右達到項目累計總收支平衡；后期項目整體盈利不斷擴大，且各業(yè)務(wù)收入相對穩(wěn)定，截止2014年總體盈利已超100億(圖7)。

圖7 東涌線總成本與總收入(單位:108元)

2.5 多元開發(fā)主體下關(guān)鍵工程的銜接

同一個TOD開發(fā)項目一般涉及到多個開發(fā)主體，多個開發(fā)主體與軌道交通系統(tǒng)的有效銜接關(guān)系到TOD價值的充分發(fā)揮。港鐵針對不同建設(shè)主體，在物業(yè)項目與軌道工程的銜接組織上制定管理機制。同一車站上蓋物業(yè)的開發(fā)時序和開發(fā)主體可能不同，但都需與港鐵就物業(yè)開發(fā)方案進行統(tǒng)一對接，尤其是物業(yè)與軌道的接口規(guī)劃方案。一般情況下，港鐵會根據(jù)發(fā)展需求及開發(fā)商情況統(tǒng)籌物業(yè)開發(fā)時序，并在協(xié)議中加以約束。港鐵與開發(fā)商按照規(guī)劃協(xié)商確定的建設(shè)方案進行建設(shè)，港鐵預(yù)留物業(yè)技術(shù)接口，并根據(jù)物業(yè)開發(fā)的進度開放相關(guān)接口(圖8)。

圖8 地鐵開發(fā)中的接口銜接模式

在地鐵與物業(yè)的接口上主要存在三種情形。一種是不同建設(shè)主體的物業(yè)接口與軌道直接連通的情形；當(dāng)不同建設(shè)主體部分物業(yè)需通過其他物業(yè)通道與軌道連通時，存在另兩種情形：同期開發(fā)，或由近及遠(yuǎn)開發(fā)；分期開發(fā)，且較遠(yuǎn)物業(yè)先期開發(fā)。

當(dāng)不同建設(shè)主體的物業(yè)接口與軌道直接連通時，港鐵建設(shè)軌道車站及相關(guān)通道，各物業(yè)建設(shè)主體根據(jù)既定的建設(shè)方案建設(shè)各自物業(yè)及物業(yè)與軌道的銜接通道，物業(yè)建成后港鐵開放軌道通道(圖9)。

圖9 通道接口建設(shè)模式一

當(dāng)不同建設(shè)主體部分物業(yè)需通過其他物業(yè)通道與軌道連通，但物業(yè)同期開發(fā)時，各建設(shè)主體按協(xié)商好的建設(shè)方案建設(shè)各自項目范圍內(nèi)的通道，沒有與軌道直接連通的物業(yè)借助其他物業(yè)通道實現(xiàn)與軌道的連通，并協(xié)商補償(圖10)。

圖10 通道接口建設(shè)模式二

特殊情況下，不同建設(shè)主體部分物業(yè)需通過其他物業(yè)通道與軌道連通，且較遠(yuǎn)物業(yè)建筑先于較近物業(yè)建筑開發(fā)，此時港鐵通過以下三種方法解決接口問題:

(1)通過地面道路等進行過渡性連通。

(2)通道先期由港鐵負(fù)責(zé)建設(shè)及管理，后期由開發(fā)商協(xié)商對港鐵進行補償。

(3)港鐵負(fù)責(zé)建設(shè)不依附于其他物業(yè)建筑的公共連廊，實現(xiàn)與各獨立物業(yè)的連通。作為公共連廊，由政府進行一定的補償，同時后期將由相關(guān)的各物業(yè)建設(shè)主體分擔(dān)一部分補償(圖11)。

圖11 通道接口建設(shè)模式三

3 成都軌道交通發(fā)展分析

3.1 線路基本概況

自2010年成都地鐵1號線開通以來，截止2019年底，成都已建成運營7條地鐵線路，共計約301 km。目前成都有超300 km在建線路，計劃于2024年前陸續(xù)開通運營(據(jù)成都軌道交通集團官網(wǎng))，屆時成都市將運營約692 km的城市軌道交通線路。規(guī)模龐大的軌道交通線網(wǎng)的運營和建設(shè)需要大量的資金來支撐。(表3)

表3 成都市軌道交通線路一覽 km

3.2 建設(shè)情況分析

建設(shè)成本方面，通過對國家發(fā)改委已批復(fù)項目建設(shè)成本的分析(表4)，測算得成都2016年之前開建的軌道線路平均造價約5.0億元/km，2016年之后開建線路平均造價約6.2億元/km，目前前三期軌道交通項目累計需要建設(shè)投資已達約3000億元。估計成都第四期軌道線路建設(shè)費用將達到平均6.8億元/km，所需建設(shè)投資高達1300億元。而根據(jù)成都市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃，到2035年，成都市將建成35條1696公里城市軌道線路，保守預(yù)測所需建設(shè)資金將不少于6000億元。

3.3 經(jīng)營情況分析

城市軌道交通運營期成本主要包括運營成本、攤銷成本、折舊成本和財務(wù)成本。其中運營成本由薪酬費、修理費、動力費及營運費等構(gòu)成(圖12)。

在運營成本及運營收入上，參考全國同行業(yè)統(tǒng)計數(shù)據(jù)進行分析。根據(jù)中國城市軌道交通協(xié)會統(tǒng)計，2018年，全國城軌交通平均單位車公里運營成本23.8元，平均單位人公里運營成本0.84元，平均單位車公里運營收入17.2元，平均單位人公里運營收入0.48元。2018年，全國平均運營收支比為78 %，整體上城軌交通運營入不敷出依然是普遍狀況。

表4 成都部分軌道交通線路經(jīng)濟技術(shù)指標(biāo)

圖12 北京地鐵4號線成本構(gòu)成情況

由于全國各城市在客流強度、票價等方面存在差異，由人公里單位成本和車公里單位成本計算得出的總成本及總收入有一定的差異，此處采用二者平均值進行測度。據(jù)中國城市軌道交通協(xié)會統(tǒng)計，2018年成都軌道交通客運周轉(zhuǎn)量達900 746萬人km，年運營里程達到17 190萬車km。由此計算得出成都市城市軌道交通2018年運營成本約58億元，運營收入約36億元，運營收入與運營成本的差額為22億元(表5)。

3.4 軌道交通建設(shè)及運營所需政府投入估算

通過以上對軌道交通建設(shè)投資、運營成本及收入的分析，可對未來軌道交通建設(shè)運營所需的政府投入進行測算。

表5 2018年度成都市軌道交通運營情況測算

預(yù)設(shè)以下條件：軌道交通建設(shè)投資按可行性研究批復(fù)的實際投資額或參考同時期線路技術(shù)經(jīng)濟指標(biāo)計算、后期線路每年開通公里數(shù)相等、對運營的補貼為平均0.078億元/km·a。在政府基本金出資比例由項目總投資的30 %增加至40 %的情況下，測算出政府為地鐵每年的建設(shè)投資和運營補貼的財政支出，以成都當(dāng)前的財政收入水平來看，將占到成都財政收入的約1/10(表6)。

表6 近期成都軌道交通財政投入情況測算 108元

4 港鐵模式對成都TOD綜合開發(fā)運營的啟示

4.1 成都地鐵與港鐵經(jīng)營上的差距

在整體成本和收入上，考慮建設(shè)、票價、人力等因素，兩者差距較?。桓坭F在物業(yè)發(fā)展、物業(yè)經(jīng)營和車站商務(wù)方面的收入均遠(yuǎn)高于成都地鐵，成為其重要的收入來源；整體上港鐵收入可以完全覆蓋成本，但成都地鐵目前收入與投入成本之間存在較大的差距(圖13、圖14)。

圖13 成都地鐵與港鐵經(jīng)營成本對比(單位:108元/(km·a))

圖14 成都地鐵與港鐵經(jīng)營收入對比(單位:108元/(km·a))

4.2 對標(biāo)港鐵的成都地鐵發(fā)展建議

港鐵與成都地鐵在發(fā)展經(jīng)營模式上存在著巨大的差異。從城市綜合開發(fā)運營的角度來評價，港鐵模式既能減輕政府財政負(fù)擔(dān)，又能有效地用TOD綜合開發(fā)來優(yōu)化城市格局和功能。港鐵“軌道+物業(yè)”的綜合開發(fā)模式是一種可持續(xù)的軌道交通發(fā)展模式。結(jié)合成都實際，提出以下三點建議。

4.2.1 創(chuàng)新土地出讓

借鑒港鐵模式，探索由政府劃撥土地，或是以評估的地鐵項目規(guī)劃建設(shè)之前的低地價，將土地開發(fā)權(quán)授予軌道集團，由軌道集團統(tǒng)籌推進軌道交通站點周邊土地綜合開發(fā)運營。通過地價增值及物業(yè)發(fā)展獲取持續(xù)收益，用于填補軌道交通巨大的建設(shè)及運營投入。用“土地+軌道”的模式，一方面推進軌道交通項目的開發(fā)，另一方面也通過最大限度獲取土地溢價來補充軌道建設(shè)資金缺口，同時也能促成“軌道+社區(qū)”的優(yōu)質(zhì)城市空間的形成。在此模式下，一般用假設(shè)開發(fā)法確定地價及出地規(guī)模(圖15)。

圖15 基于假設(shè)開發(fā)法的土地價值測算模式

根據(jù)港鐵東涌線以及港鐵在深圳地鐵4號線二期工程開發(fā)建設(shè)中的經(jīng)驗，地鐵周邊土地在有地鐵開發(fā)時將溢價約40 %，在后期土地拍賣出讓的價格還將增高一倍，最終土地價格將達到基礎(chǔ)地價的2～3倍。一般港鐵將土地出讓金額的50 %上繳政府、另50 %用于地鐵建設(shè)融資。政府根據(jù)此模式測算出軌道融資所需的土地規(guī)模。

4.2.2 組織機制保障

建議借鑒港鐵，根據(jù)實際可行性構(gòu)建以軌道集團為組織中樞和利益協(xié)調(diào)主體，統(tǒng)籌土地利用、建設(shè)開發(fā)及高效運營；堅持先策劃后規(guī)劃、無設(shè)計不施工的原則，引進運營公司、策劃公司和設(shè)計院等團體進行前期土地一體化開發(fā)設(shè)計；政府特許軌道集團進行土地綜合開發(fā)，并在開發(fā)時限、效益等指標(biāo)上予以督導(dǎo)考核；軌道集團通過協(xié)議嚴(yán)格約束建設(shè)單位按期施工、按期完工，并建立違約淘汰機制，保障項目綜合開發(fā)按規(guī)劃推進、按計劃收益(圖16)。

圖16 對標(biāo)港鐵的軌道開發(fā)組織機構(gòu)保障架構(gòu)

4.2.3 綜合運營策略

(1)綜合開發(fā)應(yīng)考慮資金快速回籠。住宅一般具有建設(shè)快、出售快的優(yōu)勢，因此綜合開發(fā)應(yīng)先期開發(fā)一批住宅，實現(xiàn)資金快速回籠，也有助于客流、人流的增長，為后續(xù)客運及物業(yè)收益作支撐。

(2)由政府委托軌道集團或其他機構(gòu)自持物業(yè)并進行管理，自持物業(yè)可保證物業(yè)增值收益最大程度回收，并實現(xiàn)持久收益，為軌道建設(shè)及運營提供資金保證。

(3)要多渠道拓寬綜合開發(fā)收入來源，以車站店鋪、廣告、電訊等業(yè)務(wù)為突破口，大力拓展車站商務(wù)；同時優(yōu)化無縫乘車環(huán)境，加大客流培育力度，增加客運收入。

(4)要組建專業(yè)團隊加強精細(xì)化管理，建議由軌道集團為主體，組建軌道運營、車站商務(wù)拓展、物業(yè)管理、物業(yè)開發(fā)、施工建設(shè)等專業(yè)化團隊，進行綜合開發(fā)運營，實行精細(xì)化、效率導(dǎo)向化的管理，減少運營成本。