張國泉

（甘肅省張掖公路管理局，甘肅 張掖 734000）

1 概述

前期工作是規(guī)劃項(xiàng)目落地的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，前期工作的好壞直接影響項(xiàng)目實(shí)施的成敗，而工作的前置手續(xù)的辦理周期直接決定項(xiàng)目工作的時(shí)序。近年隨著改革的調(diào)整，部分要件審批權(quán)限得下放，報(bào)批環(huán)節(jié)有所減少，但這些前置性手續(xù)并沒有取消，其意義和重要新并沒有改變，對前期工作的要求越來越高，越來越嚴(yán)格，辦理難度越來越大，特別是由于前期工作辦理周期長，常伴有技術(shù)規(guī)范的調(diào)整，地方相關(guān)政策，建設(shè)及籌資方式的變動等，造成項(xiàng)目前期工作辦理周期長，已經(jīng)辦理的前置手續(xù)與工程可行性研究報(bào)告不符，導(dǎo)致已經(jīng)辦理完成的手續(xù)補(bǔ)辦或重新辦理。根據(jù)以上情況，我就從公路建設(shè)項(xiàng)目前期工作督導(dǎo)幫扶組的角度，參照已經(jīng)辦理前期手續(xù)項(xiàng)目，結(jié)合正在辦理前期手續(xù)的項(xiàng)目和國家、和我省有關(guān)政策，詳細(xì)梳理公路建設(shè)項(xiàng)目工可審批、施工圖審批前需要辦理的各項(xiàng)前期手續(xù)及辦理流程，僅供各建設(shè)單位參考，幫助各建設(shè)單位辦理前期手續(xù)和理清思路，加快項(xiàng)目前期工作進(jìn)度[1-3]。

2 前期工作辦理的技術(shù)要點(diǎn)

2.1 環(huán)境影響評價(jià)的辦理

委托具有相應(yīng)資質(zhì)的單位編制環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告，及時(shí)開始第一次公示，同步申請各個(gè)專題報(bào)告，涉及到穿越水源地問題需要地方政府審批同意；涉及到路線穿越風(fēng)景名勝區(qū)需要省建設(shè)廳審批同意。取得各方同意文件后，環(huán)評文件初步定稿并在相關(guān)網(wǎng)站和媒體發(fā)布第二次公示，協(xié)調(diào)地方政府部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)，配合進(jìn)行沿線公眾參與工作。以上工作都完成后，匯總組件上報(bào)省環(huán)保廳，由省環(huán)保廳委托環(huán)境評估中心審查評估，通過現(xiàn)場考察及專家論證評審后，評估中心出具評估報(bào)告給省環(huán)保廳，由省環(huán)保廳公示并出具審批意見。

2.2 水土保持方案的辦理

委托具有相應(yīng)資質(zhì)的單位完成項(xiàng)目水土保持方案報(bào)告書，重點(diǎn)對沿線因工程建設(shè)造成的水土流失情況進(jìn)行分析并提出相應(yīng)的防止措施。水土保持方案以主體可行性研究報(bào)告為依據(jù)，充分爭取水土保持方面的專業(yè)意見，對主體工程設(shè)計(jì)提出水土保持約束條件，并提出解決方案和建議。水土保持方案的重點(diǎn)是工程總體布置、施工組織設(shè)計(jì)，特別是棄土場、取料場的布置，建設(shè)單位及時(shí)協(xié)調(diào)編制單位、設(shè)計(jì)單位，加強(qiáng)工可編制階段項(xiàng)目的設(shè)計(jì)深度，在工可編制階段確定工程規(guī)模和地理位置，使其更符合實(shí)際，對水土保持方案編制、審查提供基礎(chǔ)資料和依據(jù)[4]。

2.3 建設(shè)用地預(yù)審的辦理

建設(shè)用地預(yù)審，主要有地質(zhì)災(zāi)害評價(jià)、壓覆礦產(chǎn)評估、用地預(yù)審三項(xiàng)內(nèi)容，作為重要前期要件之一，需首先完成地質(zhì)災(zāi)害評價(jià)和壓礦評價(jià)報(bào)告。（1）地質(zhì)災(zāi)害評價(jià)。委托具有相應(yīng)資質(zhì)的單位完成項(xiàng)目地質(zhì)災(zāi)害評估報(bào)告書，重點(diǎn)對沿線因工程建設(shè)造成的地質(zhì)災(zāi)害進(jìn)行分析并提出相應(yīng)的防止保護(hù)措施。方案報(bào)告書編制完成后報(bào)省國土資源廳審核備案。地質(zhì)災(zāi)害評估采用備案登記制度，是項(xiàng)目土地預(yù)審的前置條件，并作為項(xiàng)目土地預(yù)審報(bào)件附件之一。（2）壓覆礦產(chǎn)評估。委托具有相應(yīng)資質(zhì)的單位對路線沿線經(jīng)過的地區(qū)內(nèi)壓覆礦產(chǎn)資源情況進(jìn)行調(diào)查評價(jià)，獲得相關(guān)信息后委托具有相應(yīng)資質(zhì)的單位進(jìn)行壓覆礦產(chǎn)取證工作，獲得礦權(quán)單位（人）同意協(xié)議后報(bào)國土廳獲得項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源情況的審查意見。項(xiàng)目礦產(chǎn)壓覆意見是項(xiàng)目土地預(yù)審的前置條件，并作為項(xiàng)目土地預(yù)審報(bào)件附件之一。（3）項(xiàng)目用地預(yù)審意見。項(xiàng)目用地預(yù)審意見的辦理需要省、部兩級國土主管部門審批。①國土資源廳負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)用地預(yù)審的初審批復(fù)。委托國土規(guī)劃院編制建設(shè)用地說明報(bào)告、規(guī)劃修改方案及規(guī)劃實(shí)施影響評估報(bào)告和土地利用和耕地保護(hù)論證報(bào)告。②國土資源部負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)用地的預(yù)審的復(fù)審批復(fù)。拿到初審意見后，將所有資料報(bào)國土資源部，由國土資源部順利出具復(fù)審意見。

2.4 社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估

委托具有相應(yīng)資質(zhì)的單位對路線沿線經(jīng)過的地區(qū)影響社會穩(wěn)定因素進(jìn)行分析，編制項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)分析報(bào)告。報(bào)告采用隨機(jī)調(diào)查問卷形式了解沿線鄉(xiāng)鎮(zhèn)群眾和社會團(tuán)體在項(xiàng)目建設(shè)過程中對其產(chǎn)生的影響進(jìn)行分析，明確項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等級。上報(bào)縣維穩(wěn)辦取得意見蓋章后報(bào)備，并上報(bào)市級維穩(wěn)辦，取得社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估的意見并蓋章報(bào)備，匯總意見后上報(bào)省發(fā)改委，最終形成意見后上報(bào)國家發(fā)改委。

2.5 節(jié)能評估的辦理

委托具有相應(yīng)資質(zhì)的單位完成項(xiàng)目節(jié)能評估報(bào)告，節(jié)能評估報(bào)告編制完成后，由項(xiàng)目所屬地縣發(fā)改局備案后轉(zhuǎn)包市發(fā)改委環(huán)資科備案，最終由建設(shè)單位將市發(fā)改委上報(bào)文件及節(jié)能評估報(bào)告報(bào)省發(fā)改委節(jié)能評估中心評審，經(jīng)評審后報(bào)省發(fā)改委批復(fù)，批復(fù)后上報(bào)國家發(fā)改委（根據(jù)新的規(guī)定只需發(fā)改委批復(fù)）。節(jié)能評估的手續(xù)報(bào)批的重點(diǎn)是加強(qiáng)報(bào)告的編制深度，特別是突出節(jié)能管理方面的資料，方便審查。

2.6 文物保護(hù)的辦理

建設(shè)單位上報(bào)省文物局委托省考古所進(jìn)行項(xiàng)目沿線文物考古調(diào)查及勘探工作，對沿線因工程建設(shè)造成對文物的影響進(jìn)行調(diào)查分析并在施工前進(jìn)行考古勘探挖掘和保護(hù)。省內(nèi)文物保護(hù)手續(xù)的相關(guān)報(bào)告編制工作均由省文物考古研究所一家單位完成，辦理時(shí)需提前介入。

2.7 項(xiàng)目規(guī)劃選址的辦理

委托具有相應(yīng)資質(zhì)的單位編制規(guī)劃選址論證報(bào)告，市縣規(guī)劃部門審核選址報(bào)告，認(rèn)定符合當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)規(guī)劃后出具審查意見，在項(xiàng)目選址方案路線圖加蓋當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)規(guī)劃主管部門公章，匯總各縣區(qū)意見后上報(bào)省住建廳申請審查。省住建廳組織現(xiàn)場踏勘、召開專家評審會，形成審查意見。編制單位根據(jù)審查意見修改、完善規(guī)劃選址論證報(bào)告，由住建廳予以審核批復(fù)。

2.8 規(guī)行業(yè)意見的出具

正常流程為項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)、規(guī)劃選址意見、用地預(yù)審、社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估、節(jié)能評估、水土保持方案、資金及銀行貸款承若等前置性手續(xù)已獲批后，經(jīng)省發(fā)改委交通處初審后，由省發(fā)改委上報(bào)國家發(fā)改委項(xiàng)目工可立項(xiàng)申請，抄報(bào)交通運(yùn)輸部，交通運(yùn)輸部綜合規(guī)劃司接到文件后安排咨詢審查單位對項(xiàng)目進(jìn)行意見的審查，審查通過后出具項(xiàng)目行業(yè)審查意見。

2.9 資本金諾和銀行貸款

項(xiàng)目建設(shè)資金主要有資本金、金融資金兩部分組成，資本金由交通運(yùn)輸部購置費(fèi)補(bǔ)助和省級籌措兩部分組成，其中資本金中省級籌措部分有省交通運(yùn)輸廳上報(bào)省發(fā)改委，有省發(fā)改委代地方政府承若資金已落實(shí)并由其轉(zhuǎn)報(bào)國家發(fā)改委。金融資金需商業(yè)銀行貸款，需商業(yè)銀行總行審貸會審查通過后，出具銀行貸款承諾函。

2.10 工可報(bào)送審批

前期工作的最終工作為工可的報(bào)送審批工作，待項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)、規(guī)劃選址意見、用地預(yù)審、社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估、節(jié)能評估、水保方案、基本金及銀行貸款承若、交通運(yùn)輸部行業(yè)意見等前置性手續(xù)已全部辦結(jié)后，上報(bào)省發(fā)改委，經(jīng)省發(fā)改委同意并上報(bào)國家發(fā)改委進(jìn)行審查批復(fù)工作。此項(xiàng)工作的關(guān)鍵是報(bào)送國家發(fā)改委過程[5-6]。

3 項(xiàng)目前期工作辦理的基本流程

編制工可報(bào)告→辦理完成 （工可行業(yè)意見＋環(huán)評、土地預(yù)審、規(guī)劃選址）前置性手續(xù)→工可批復(fù)→初步設(shè)計(jì)→初步設(shè)計(jì)批復(fù)→施工圖設(shè)計(jì)→施工圖設(shè)計(jì)批復(fù)。

4 結(jié)論

根據(jù)項(xiàng)目前置性手續(xù)辦理過程中，針對出現(xiàn)的各類情況和問題，因著重解決好以下幾點(diǎn)：

圖1 國家發(fā)改委批復(fù)公路建設(shè)項(xiàng)目前置性手續(xù)組成圖

圖2 發(fā)改委批復(fù)公路建設(shè)項(xiàng)目前置性手續(xù)組成圖

4.1 要突出政府的主導(dǎo)作用

項(xiàng)目立項(xiàng)首先是政府職責(zé)，有主體行業(yè)配合各相關(guān)行業(yè)、部門支持方能完成。由分管發(fā)改或交通運(yùn)輸行業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)牽頭，協(xié)調(diào)各相關(guān)部門完成前置報(bào)告報(bào)批，優(yōu)化審批程序，按各自分管權(quán)限范圍，辦理相應(yīng)職權(quán)范圍的前期手續(xù)?？梢栽诖缶稚蠀f(xié)調(diào)解決各地、各部門利益沖突，化解程序矛盾，從根本上加快前期工作進(jìn)程。

4.2 省重大交通項(xiàng)目前期工作應(yīng)有分管規(guī)劃的領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)

分管領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)與地方政府和行業(yè)主管部門的關(guān)系，對項(xiàng)目前期工作統(tǒng)一協(xié)調(diào)，由專人對口銜接各部委、各廳局、各地方政府，可以匯集全行業(yè)力量，以政府職能部門的角色，與地方政府建立溝通聯(lián)絡(luò)機(jī)制，統(tǒng)一核定項(xiàng)目建設(shè)過程中需繳納的各類稅費(fèi)，有效加快項(xiàng)目審批進(jìn)度。

4.3 要設(shè)立專門機(jī)構(gòu)

有專人盯辦項(xiàng)目的前期工作，工作落實(shí)力度大。在項(xiàng)目前期工作開展中，確定分管領(lǐng)導(dǎo)，明確責(zé)任部門，選擇責(zé)任心強(qiáng)、有協(xié)調(diào)能力，能掌握相關(guān)法律法規(guī)、熟悉辦理流程及審批部門的人員定崗負(fù)責(zé)，從而有效加快項(xiàng)目前期工作進(jìn)度。

4.4 要明確前期工作咨詢服務(wù)的選定方式

按照公共資源交易局的要求，進(jìn)入招標(biāo)平臺的項(xiàng)目需要有立項(xiàng)文件的支持，而前期工作由于其特殊性，工作的重點(diǎn)才是立項(xiàng)文件（工可的批復(fù)），不具備進(jìn)入招標(biāo)平臺的條件，建議能否采用政府采購的方式選定較高資質(zhì)的編制單位，這樣可以有效減少前期啟動時(shí)間，壓縮各專業(yè)報(bào)件辦理周期[7]。

4.5 要保證工可報(bào)告及相關(guān)前置性報(bào)告編制質(zhì)量

要求工可編制單位深入調(diào)查研究，與地方政府充分溝通，在前期辦理工程中阻力小。在可研階段，工可編制單位要與地方政府協(xié)同研究，達(dá)成一致意見，取得地方各項(xiàng)支持性文件，縮短了前期工作的辦理周期。在工可報(bào)告編制開始，派專人全過程參與路線方案選定，使路線方案更符合規(guī)劃部門和地方要求，減少后期方案反復(fù)變動，減少前期手續(xù)反復(fù)辦理和增加辦理難度。