程一鳴，徐杰明，閔 雪，王佶慧

（江蘇省生產(chǎn)力促進中心，江蘇 南京210000）

一、引言

PPP 項目融資是在項目設(shè)計、建設(shè)、運營、維護、移交等各階段，通過責(zé)任主體的出資行為、融資行為進行項目資金籌集的活動過程[1]。

PPP 項目融資可以分為資本金出資和債務(wù)融資兩部分[2]。常見的資本金資金來源主體包括政府出資代表、產(chǎn)業(yè)投資人和財務(wù)投資人，其中財務(wù)投資人又主要包括基金、信托產(chǎn)品和資管計劃等；常見的債務(wù)融資資金來源形式則有銀行貸款、項目專項債券和資產(chǎn)證券化等[3（]見圖1）。

圖1 PPP項目融資結(jié)構(gòu)

根據(jù)財政部PPP 中心數(shù)據(jù)，目前各級政府通常負責(zé)5%—10%的資本金出資責(zé)任，其中部分由財政資金解決，部分由政府指定平臺公司、事業(yè)單位等國資單位出資。另外90%—95%的資本金則通常由產(chǎn)業(yè)投資人及財務(wù)投資人共同完成。財務(wù)投資人通常以PPP 基金形式出現(xiàn)。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前可公開查詢到的PPP 基金總規(guī)模已經(jīng)超過7000 億元[4]。除政府部門與社會資本作為股東的資本投入外，PPP項目債務(wù)融資的占比通?？梢赃_到70%—80%以上[5]。

截至2020 年1 月底，財政部PPP 中心管理庫累計入庫項目9459 個，投資額14.4 萬億元；累計落地項目6410 個，投資額10 萬億元，落地率67.8%；累計開工項目3760 個，投資額5.7 萬億元，開工率58.7%[6]。雖然PPP 項目的數(shù)量和規(guī)模不斷擴大，但項目落地率及開工率仍然不高，這其中融資難問題在很大程度上影響項目落地實施。

PPP 項目融資難問題長期存在，并在一定程度上阻滯了項目推進，同時也加劇了項目運作過程中的各類“明股實債”“小股大債”等變異、走偏亂象。2017 年以來，為了進一步遏制隱性債務(wù)風(fēng)險，防范PPP 濫用、泛化、異化風(fēng)險，財政、國資、金融等部門相繼出臺了多項監(jiān)管政策，對PPP市場發(fā)展、項目融資都產(chǎn)生了較大影響。在當(dāng)前形勢下，如何規(guī)范PPP 融資、化解融資難這一頑疾對當(dāng)前PPP 規(guī)范、防風(fēng)險、可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

因此，為深入掌握PPP項目融資管理現(xiàn)狀，研究解決PPP 項目推進中遇到的融資難問題，通過選取華東某省部分重點PPP 項目，以項目融資現(xiàn)狀及問題為核心，圍繞財政部門、項目實施機構(gòu)、項目公司和金融機構(gòu)等單位開展調(diào)研，分析目前PPP 項目融資中遇到的共性問題和潛在風(fēng)險，并研究相應(yīng)的解決途徑。

二、PPP項目融資的基本情況

（一）調(diào)研范圍與方法

為進一步了解目前PPP 項目的融資情況，課題組于2019 年初分成兩隊對華東某省部分落地PPP項目進行實地調(diào)研，調(diào)研采取抽樣調(diào)查方法，從400個入庫PPP 項目中選取了55 個項目，涉及14 個市縣，并對項目所屬財政部門、項目實施機構(gòu)、項目公司和金融機構(gòu)等單位開展實地調(diào)研，調(diào)研采取現(xiàn)場調(diào)查、實地訪談、查閱資料、交流研討等形式。調(diào)研主要圍繞PPP 項目中的股權(quán)和債務(wù)融資展開，著重了解項目在資本金出資、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、政府引導(dǎo)基金、銀行貸款審批、融資成本、增信措施等方面的情況和問題。

（二）資本金出資狀況的調(diào)研分析

1．資本金出資總體狀況

通過對55 個已落地PPP 項目的融資現(xiàn)狀進行調(diào)研分析，結(jié)果如圖2所示。

圖2 資本金總體出資狀況（單位：個）

有48 個項目已經(jīng)落實資本金并進入到債務(wù)融資環(huán)節(jié)，占總樣本數(shù)比例為87.27%，其中分為一次性到位全部資本金和按照建設(shè)需要分期到位資本金兩種形式；另外7 個項目尚未落實資本金，其中3 個項目處于待完成資本金出資狀態(tài)，4 個項目處于暫無法完成出資狀態(tài)。

2．市政基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)項目出資率相對較高

把55 個項目按所屬領(lǐng)域分類，分為市政工程等六個行業(yè)，不同行業(yè)的資本金出資也存在一定差異，具體如圖3所示。

圖3 不同行業(yè)項目資本金出資對比（單位：個）

從項目所屬行業(yè)來看，交通運輸、市政工程及生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護行業(yè)資本金出資率相對較高，城鎮(zhèn)綜合開發(fā)和旅游行業(yè)無法完成出資的項目均高于20%。

3．項目規(guī)模與資本金出資相關(guān)性不明顯

為分析項目投資規(guī)模對于出資的影響，按投資金額大小分為1 億元以下、1 億元至5 億元、5 億元至10 億元及10 億元以上4 檔，分別統(tǒng)計不同投資金額的項目數(shù)量。具體如圖4所示。

圖4 不同投資規(guī)模出資（單位：個）

從項目資本金所屬不同區(qū)間來看，資本金10 億元以下項目達到85%，其中又以1億元至5億元之間項目數(shù)量最多，達到52.7%。而不同金額不同區(qū)間項目出資差異不大，但是當(dāng)資本金超過10 億元時，無法完成出資的概率將會有一定幅度的增加。

4．民企出資率略高于國企

根據(jù)中標社會資本主體性質(zhì)的不同，將項目中標社會資本方性質(zhì)（如中標社會資本方為聯(lián)合體則以聯(lián)合體牽頭人認定）分為國企（包括央企和地方國企）、民企和外資三類，不同性質(zhì)中標人出資存在一定差異，具體如圖5所示。

所有項目中，國企出資項目比例最高，其次是民企，外資最少。同時，國企及民企均有一定比例無法完成出資。

圖5 不同性質(zhì)社會資本方資本金出資對比（單位：個）

5．部分項目公司注冊資本小于項目資本金

根據(jù)統(tǒng)計進一步分析發(fā)現(xiàn)，項目資本金與項目公司注冊資本金額一致的項目占調(diào)研項目的68%，僅32%的項目約定兩者不一致，即項目公司注冊資本數(shù)額小于項目資本金，而此類項目所需資本金出資集中在1億元至10億元之間。

當(dāng)項目公司注冊資本小于項目資本金時，合同中會約定差額補足責(zé)任。補足方式主要通過三種形式：（1）社會資本方補足；（2）政府與社會資本方按注冊資本同比例增資；（3）通過引入省級及以上PPP基金解決。

調(diào)研的項目中50%的項目要求社會資本方承擔(dān)補足責(zé)任，33%的項目選擇由股東雙方同比例增資，17%的項目則通過引入省級PPP 融資基金或中國PPP基金等方式予以補足。

（三）債務(wù)融資狀況的調(diào)研分析

1．債務(wù)融資總體狀況

55 個項目中已落實融資（指已經(jīng)簽訂融資協(xié)議）的項目共計23 例；未落實融資（指尚未簽訂融資協(xié)議）的項目共計32 例。在落實融資的項目中，存在正常融資到位、融資滯后、融資成本升高、融資暫時中斷4 種情況（部分項目同時存在其中幾種現(xiàn)象）。表1 總結(jié)了不同融資現(xiàn)狀所處的狀態(tài)，以及可能對項目產(chǎn)生的不同影響。

2．融資來源以銀行貸款為主

從項目債務(wù)融資所選擇的工具來看，目前項目債務(wù)融資主要采用銀行項目貸款，少部分采用其他融資工具，具體包括信托計劃、私募基金、融資租賃等。如圖6所示。

調(diào)查項目中，大部分融資來源于銀行貸款，共16 個項目（其中2 個項目分別采用銀行加其他融資工具，各認定為0.5 個），占比達到69.57%；其次是私募基金項目3 個和信托項目2.5 個（其中1 個項目采用銀行加信托計劃，認定為0.5個），還有小部分采用的是成本較高的融資租賃項目1.5 個（其中1 個項目采用銀行加融資租賃，認定為0.5 個，1 個項目采用售后回租加應(yīng)收賬款保理，認定為1個）。

圖6 不同融資方式的數(shù)量及占比變化

表1 不同融資狀況對項目影響分析

3．純使用者付費項目融資落實率較低

按項目不同回報機制，55 個PPP 項目里，有4 個項目的回報機制為使用者付費，目前仍未落實融資；有29個項目為可行性缺口補助，其中16個項目已落實融資，簽訂了融資協(xié)議，占比55.17%；有22個項目為政府付費，其中7 個項目落實了融資，占比31.82%。如圖7所示。

三種回報機制的融資落實率都不高。分析原因可能為：首先，在金融環(huán)境緊縮的背景下，銀行等金融機構(gòu)基于合規(guī)性和風(fēng)險的考慮，對PPP 項目的融資格外謹慎，PPP 項目的整體質(zhì)量還有待提高；其次，可行性缺口補助項目的融資成功率高于政府付費項目的融資成功率，一定程度上受到了《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92 號）提出“優(yōu)先支持存量項目，審慎開展政府付費類項目”[7]要求的影響。

圖7 不同回報機制項目融資落實狀況

4．文旅及養(yǎng)老項目融資難度相對較大

由于不同行業(yè)PPP項目的回報機制以及風(fēng)險不同，導(dǎo)致各行業(yè)PPP項目的融資成功率有所區(qū)別。

圖8 不同行業(yè)項目融資情況統(tǒng)計

根據(jù)圖8 統(tǒng)計結(jié)果顯示，市政工程數(shù)量最多，占比為27.27%（15 個），城鎮(zhèn)綜合開發(fā)項目（包括特色小鎮(zhèn)和保障房項目）占比為14.55%（8個），交通運輸項目占比為12.73%（7 個），旅游項目占比為14.55%（8 個），文化體育教育項目占比為10.91%（6 個），生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護項目占比為16.36%（9 個），其他（養(yǎng)老和能源項目）占比為3.64%（2 個）。生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護項目以及交通運輸項目融資成功率超過50%，而市政工程、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)以及文化體育教育項目的融資成功率較為相近，均在33%至40%之間，而旅游和其他項目的融資成功概率較低。

5．省級試點項目融資有一定優(yōu)勢

55個項目中共有24個省級試點項目，已落實融資的項目有11 個，占比為45.83%；非省級試點項目31 個，已落實融資的項目有12 個，占比為38.71%。如圖9所示。

圖9 “試點”與“非試點”項目融資落實對比

從上述數(shù)據(jù)可以看出，省試點項目落實融資的比例明顯高于非省試點項目。究其原因：一方面是金融機構(gòu)對于項目的“省級試點”普遍較為重視，另一方面說明行業(yè)主管部門對于試點項目的嚴格管控起到了示范引領(lǐng)的作用。

6．不同資本方項目融資成功率無顯著區(qū)別

PPP 項目具有項目周期長、資金體量大、對社會資本方要求高等特性，而這些特性可能會對民營企業(yè)參與PPP 項目及項目融資造成一定困擾，但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，資本方的性質(zhì)并不會對項目融資成功率產(chǎn)生顯著影響。如圖10所示。

圖10 社會資本方性質(zhì)與項目融資關(guān)系

55 個項目中，社會資本方為國有企業(yè)的占比為69.09%（38 個），民營企業(yè)占比為29.09%（16 個），外資企業(yè)占比為1.82%（1 個），其融資成功率分別為42.11%（16個）、37.5%（6個）、100%（1個）。

外資企業(yè)100%融資成功率主要原因是僅涉及1 個項目且該項目落地時間較早，并不具有普遍性，而國有企業(yè)和民營企業(yè)的融資成功率則未有明顯的差別，其原因是該省積極推動民營企業(yè)參與PPP 項目，鼓勵、支持民營資本積極參與政府和社會資本合作（PPP）項目投資、建設(shè)、運營。

7．重大項目融資推進速度快

在調(diào)研的PPP 項目里，由于投資額不同而形成的債務(wù)融資情況也有所區(qū)別，具體見圖11所示。

圖11 不同投資額的融資落實

投資額小于10 億元的項目有18 個，8 個項目已落實融資，落實融資率為44.44%；投資額在10 億元至20 億元的項目有24 個，8 個項目落實融資，落實融資率為33.33%；投資額在20 億元至100 億元的項目有10 個，4 個項目落實融資，落實融資率為40%；投資額在100億元以上的項目有3個，已全部落實融資。而投資額在100 億元以上的項目為軌道交通項目，中標社會資本為大型央企，因此落實情況良好。

三、PPP項目融資中存在的主要問題分析

根據(jù)影響PPP 項目融資的因素及途徑，對樣本中出現(xiàn)的問題按頻率進行了分類，并就重要突出問題從項目自身、社會資本、金融機構(gòu)和PPP相關(guān)政策四個維度來對本次調(diào)研反映的項目融資問題進行分析研究。

（一）項目自身不成熟或存在缺陷

1．融資結(jié)構(gòu)及交易體系設(shè)計不完善

由于前期在對項目的融資結(jié)構(gòu)及交易體系進行設(shè)計時未能充分考慮到后期融資中可能出現(xiàn)的風(fēng)險和變化，缺失了相應(yīng)的融資成本動態(tài)調(diào)節(jié)機制，導(dǎo)致在后期融資過程中出現(xiàn)風(fēng)險時無法進行針對性的調(diào)整以保證項目繼續(xù)推進，從而導(dǎo)致項目無法順利完成融資。社會資本方在中標后，市場融資環(huán)境發(fā)生重大變化，不能實現(xiàn)項目合同中約定的融資成本。融資成本的大幅升高對項目利潤產(chǎn)生了巨大的影響，導(dǎo)致項目的回報大幅下降甚至可能出現(xiàn)虧損。項目社會資本方出于止損考慮最終決定放棄項目，從而會給政府方帶來巨大時間和機會成本等損失。

2．項目審批證照不健全

由于前期建設(shè)手續(xù)不到位的原因，導(dǎo)致后期無法順利完成融資。目前金融機構(gòu)對于PPP項目貸款的審批條件是在傳統(tǒng)項目貸款的基礎(chǔ)上再附加針對PPP 的特定審批要求，其中銀行對于項目貸款要求至少具備四證中兩證方可向上級提交審批流程，在放款時則要求四證齊全，而部分項目由于前期建設(shè)手續(xù)不到位，無法滿足金融機構(gòu)審批或放款要求，因而融資受挫。

3．歷史資料合規(guī)性不完備

PPP 項目合規(guī)性條件是所有金融機構(gòu)均關(guān)注的重點內(nèi)容之一，社會資本方無法通過更換其他金融機構(gòu)的方式解決該問題，且地方政府有義務(wù)確保項目前期工作的合規(guī)性。部分存量項目未按要求評估，無法提供相關(guān)政策文件要求的前期資料，可能會導(dǎo)致項目融資無法進一步推進，以至于項目無法繼續(xù)實施。

（二）社會資本方未及時履約出資

1．低估項目融資的風(fēng)險

部分社會資本方出于搶占市場獲取訂單及公司業(yè)績等多方面原因，對融資工作的準備不足，未能深入了解金融機構(gòu)對于融資的具體流程安排、材料手續(xù)要求和條件等具體信息。且在前期項目競標報價時沒有做好充足的投資分析，在投資決策時存在一定的盲目性及片面性，低估了PPP項目融資的風(fēng)險，從而導(dǎo)致社會資本方對于項目投資回報的財務(wù)測算過于樂觀，低估了融資利率的變化風(fēng)險。

2．基于投資收益最大化推遲資本金到位

社會資本方基于投資策略推遲資本金到位，是社會資本方基于市場競爭和投資目標實現(xiàn)所主動選擇的一種投資策略。在項目前期競標階段，社會資本方積極響應(yīng)政府方的條件，而在獲得中標資格后，由于投資環(huán)境變化，為爭取更大的投資收益，調(diào)整了自身整體投資安排，從而以尋找財務(wù)出資人、合同再談判、迎合監(jiān)管要求、項目手續(xù)不完備等理由放緩項目推進速度。

3．部分社會資本方出資能力不足

少數(shù)民營企業(yè)出于擴大市場份額的目的在短期內(nèi)中標多個PPP 項目，其在繳納多個項目的資本金時面臨較大的資金壓力，資金周轉(zhuǎn)出現(xiàn)困難，導(dǎo)致個別項目未能按時投入資本金。其原因主要在于部分民營企業(yè)在投資項目時，沒有綜合考慮自身的資金實力與項目規(guī)模大小、項目周期長短的匹配程度。

（三）金融機構(gòu)支持PPP融資需求受限

1．融資條件與PPP運作規(guī)范不匹配

目前金融機構(gòu)對于PPP 項目貸款，一般采取傳統(tǒng)項目貸與PPP 特性相結(jié)合的審批流程，既要滿足傳統(tǒng)項目貸的基本要求，也要滿足PPP 項目規(guī)范運作的要求，并需要政府提供相應(yīng)的批復(fù)文件，特別針對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)還要求政府在放貸前提供財政支出納入預(yù)算的人大決議。而根據(jù)相關(guān)法規(guī)，當(dāng)年的人大會議只審議批準當(dāng)年的預(yù)算，而中期財政規(guī)劃也僅須政府批準，無須人大審議。對于新建項目而言，在建設(shè)期通常政府不需要支付相關(guān)費用，所以無須將建設(shè)期補貼金額列入當(dāng)年預(yù)算草案，政府方也無法出具金融機構(gòu)要求的人大決議。人大決議的缺失會使新建項目無法完成融資，在社會資本無力全額墊資的情況下，將導(dǎo)致項目無法建成。金融機構(gòu)對人大決議的前置放貸要求與相關(guān)政策的規(guī)定產(chǎn)生了矛盾，嚴重影響了PPP項目的融資。

2．現(xiàn)行融資審批制度無法滿足PPP項目要求

一方面，PPP 項目規(guī)模較大、融資額高，部分基層銀行承接PPP 項目融資的機會較少，沒有足夠的項目經(jīng)驗，在面對PPP項目融資困難時，沒有靈活的協(xié)調(diào)機制，缺乏變通導(dǎo)致難以融資。此外，金融機構(gòu)基于客戶集中度風(fēng)險考慮，對投資額大的項目往往難以獨立貸款，通常需要與其他銀行組成銀團，這也增加了融資推進的時間成本和溝通成本。另一方面，由于PPP項目實施期較長，基于貸款期限較長風(fēng)險因素較多，部分銀行較難衡量風(fēng)險，因此難以有效匹配資金需求，形成貸款期限錯配。此外，銀行內(nèi)部分地域管理，導(dǎo)致管理鏈條較長，而大額融資往往需要逐層審批，當(dāng)項目或授信主體跨區(qū)域時，屬地化的協(xié)同審批也降低了融資效率。

（四）PPP政策的調(diào)整影響項目融資

1．PPP相關(guān)政策調(diào)整影響部分存量項目合規(guī)性

在中央防范金融風(fēng)險的大背景下，為進一步規(guī)范PPP 的發(fā)展，2017 年下半年以來財政部相繼出臺了財辦金〔2017〕92 號文、財金〔2018〕23 號文、財金〔2019〕10號文[8-9]。按照最新的政策要求，部分存量項目的運作流程和實施條件等出現(xiàn)了不同程度的合規(guī)性風(fēng)險。而項目合規(guī)性是金融機構(gòu)提供融資的重要前提，由于項目合規(guī)性問題導(dǎo)致項目退庫或入庫失敗或未整改到位的，將無法滿足金融機構(gòu)最新的貸款審批要求，進而造成已落地PPP 項目債務(wù)融資困難。

2．資產(chǎn)管理政策調(diào)整影響財務(wù)投資人出資

PPP 項目規(guī)模較大，總投資額也較大，社會資本方通常引入基金作為財務(wù)投資人,共同投資PPP 項目公司，一是利用基金進行資本金出資，二是實現(xiàn)項目公司出表。但資管新規(guī)政策[10]對銀行理財基金通過多層嵌套投資SPV 公司做出了限制，導(dǎo)致財務(wù)投資人資金來源渠道受阻，難以向PPP 項目公司繳納資本金。

3．國企投資政策調(diào)整導(dǎo)致中標企業(yè)出資受限

2017 年國務(wù)院國資委發(fā)布《關(guān)于加強中央企業(yè)PPP 業(yè)務(wù)風(fēng)險管控的通知》（國資發(fā)財管〔2017〕192號）文件，要求“明確集團對PPP 業(yè)務(wù)管控的主體責(zé)任和各級子公司的具體管理責(zé)任，由集團總部（含整體上市的上市公司總部）負責(zé)統(tǒng)一審批PPP 業(yè)務(wù)”[11]。對國有企業(yè)PPP 凈投資占其凈資產(chǎn)比例、子公司資產(chǎn)負債率或盈虧狀況等提出了較高的要求，一定程度上也增加了投資PPP項目的難度。

四、PPP項目融資政策建議

（一）切實提升項目質(zhì)量，提高項目可融性

1．建立質(zhì)詢論證機制，完善項目可融性測試

采取集中評審、質(zhì)詢答辯的方式進行質(zhì)詢論證，請財政、法律、咨詢、金融等領(lǐng)域的專家針對項目實施方案進行審查論證，形成書面論證意見由項目方進行修改完善。同時，為保證專家的修改建議切實得到落實，修改后的方案提交專家進行復(fù)審，由專家書面確認方案已完成整改，形成整個論證過程的閉環(huán)。

引入專家質(zhì)詢論證機制，主要聚焦以下“六大環(huán)節(jié)”。

一是關(guān)注項目是否可行。關(guān)注“兩評一案”是否合規(guī)、項目績效評價體系是否健全合理、工程（設(shè)備）造價及財務(wù)數(shù)據(jù)是否由獨立于咨詢機構(gòu)的第三方進行復(fù)核、項目公司使用國有資產(chǎn)是否取得相關(guān)批復(fù)等，降低財政部門審核風(fēng)險，減少項目落地后的變更。

二是關(guān)注項目可融性。充分運用金融機構(gòu)測試，檢驗融資結(jié)構(gòu)合理性。提前做好3—5 家金融機構(gòu)可融性測試，詳細了解金融機構(gòu)對項目的審貸標準，摸排金融機構(gòu)對項目的融資金額、利率及期限，資本金設(shè)置及使用以及相關(guān)資產(chǎn)權(quán)證安排等內(nèi)容，提高項目落地后融資可獲得性。同時，考慮設(shè)置替代融資方案，保障融資可行性。

三是關(guān)注項目可落地性。要求提前做好3—5家潛在社會資本的市場測試，詳細了解社會資本方的投資意愿、運營及使用者付費安排是否合理、潛在社會資本（聯(lián)合體）資本金如何出資、融資如何落實等。

四是關(guān)注項目可實施性。關(guān)注項目前期發(fā)改部門立項、可研等審批手續(xù)是否完成，國土用地預(yù)審、環(huán)境評價、并網(wǎng)發(fā)電等許可程序是否完成，確保項目一落地就能順利實施。

五是關(guān)注政企雙方的違約預(yù)防機制。樹立目標和風(fēng)險導(dǎo)向，從項目管理現(xiàn)狀和實踐案例出發(fā)，關(guān)注項目風(fēng)險分配及保函提交等機制，以及方案是否對可能遇到的典型違約情形設(shè)置違約預(yù)防及處置條款，兼顧經(jīng)濟和行政處理處罰措施，以便做到違約“提前模擬、提前約定、提前防范、規(guī)范處置”。

六是關(guān)注項目管理防風(fēng)險機制。項目按照法律顧問制度、信息披露制度和財政監(jiān)督制度落實財政管理責(zé)任，確保項目實現(xiàn)動態(tài)規(guī)范管理。

2．健全審批協(xié)調(diào)機制，扎實做好前期工作

PPP 項目各項前期手續(xù)的辦理情況對項目融資有著非常關(guān)鍵的作用，但很多PPP 項目在進行前期準備時，沒有充分考慮各項前期手續(xù)的辦理情況，如新建、改擴建項目是否完成相關(guān)立項審批手續(xù)，存量項目是否履行相關(guān)國有資產(chǎn)審批、評估手續(xù)，導(dǎo)致項目公司成立后因缺失土地、規(guī)劃、環(huán)評等各項前期手續(xù)，遲遲無法啟動項目的融資。因此，在啟動PPP項目前期準備時，實施機構(gòu)應(yīng)按照部門聯(lián)動、分工明確、協(xié)同推進等要求，與國土、規(guī)劃、環(huán)保、安監(jiān)等各行業(yè)主管部門建立信息溝通、規(guī)劃統(tǒng)籌、聯(lián)審會商、協(xié)調(diào)服務(wù)的推進機制，推動部門間的密切配合，保障項目各項手續(xù)辦理的有序推進。同時針對PPP項目的各項前期手續(xù)的辦理情況，財政部門應(yīng)建立起長效跟蹤機制，持續(xù)跟蹤各項審批手續(xù)的辦理情況，以推動項目完成融資，真正落地實施。

3．擇優(yōu)選擇咨詢機構(gòu)，提高實施方案編制質(zhì)量

目前，PPP 項目咨詢機構(gòu)通常出具以下三個咨詢報告：項目實施方案、項目財政承受能力論證、物有所值評價。實施方案是推進項目實施的核心文件，實施方案應(yīng)當(dāng)至少包括項目基本情況、風(fēng)險分配框架、運作方式、交易結(jié)構(gòu)、合同體系、監(jiān)管架構(gòu)、采購方式選擇等內(nèi)容。同時，為了提升項目質(zhì)量，實施機構(gòu)還應(yīng)從法律、造價等方面為專業(yè)結(jié)構(gòu)配備合理且項目經(jīng)驗豐富的服務(wù)團隊完成項目，并應(yīng)在方案編制階段邀請金融機構(gòu)提前介入，完善項目市場測試調(diào)查報告，第三方機構(gòu)項目投資及造價審核報告，會計師事務(wù)所出具的財務(wù)數(shù)據(jù)復(fù)核報告，法律顧問出具的法律意見書，以協(xié)助做好PPP項目策劃、融資方案設(shè)計、融資風(fēng)險控制、項目可融資性評估等工作，為PPP 項目的簽約落地和融資交割充分創(chuàng)造條件。

（二）建立健全信用體系，構(gòu)建誠信守約的信用環(huán)境

1．明確劃分融資責(zé)任，強化違約處罰管理

加強合同履約管理，防范化解項目風(fēng)險。建立合同實施的保證體系，樹立嚴肅的履約意識和高度的誠信自覺。對于合同本身潛在的融資風(fēng)險，合作各方應(yīng)秉承合作共贏的理念，合理權(quán)衡各方利益訴求；重視對合同的策劃、合同文本的起草和制定工作，對未能及時約定的事項進行談判并在合同中設(shè)計充分的爭議處理機制，避免影響后續(xù)的融資。制定預(yù)防違約機制，加強違約管理及觸發(fā)機制，強化失信懲戒。對于當(dāng)事人履約風(fēng)險，如不能及時投入資本金，社會資本方應(yīng)在正式投資某一PPP 項目前進行充分調(diào)查研究，合理預(yù)估項目風(fēng)險和項目收益，結(jié)合自身的資金實力合理選擇投資項目。對于合同執(zhí)行風(fēng)險，及時履行股東出資義務(wù)和后續(xù)的融資義務(wù)，合理設(shè)置股權(quán)轉(zhuǎn)讓條款，防范股權(quán)糾紛、項目實施進度遲延糾紛；同時設(shè)計項目公司合理的治理結(jié)構(gòu)，對項目公司的融資活動和簽訂的合同進行規(guī)范管理。對于融資中出現(xiàn)的其他外部風(fēng)險，應(yīng)在合同中明確各方共同承擔(dān)的風(fēng)險類型，結(jié)合各方能力約定這類風(fēng)險發(fā)生時各自應(yīng)當(dāng)采取的行動、減損義務(wù)、通知義務(wù)等。

2．推進信用體系建設(shè)，提升市場信用環(huán)境

加強信用制度建設(shè)，對于改善市場融資環(huán)境具有十分重要的作用。由于PPP 項目問題較為復(fù)雜，投資金額較大，融資金額也較多，涉及多方利益，因此信用制度建設(shè)的參與主體不應(yīng)僅包括社會資本方，還應(yīng)當(dāng)包括政府部門、金融機構(gòu)等。首先需要增強PPP 各參與方的信用意識，要從思想上對信用建設(shè)加以重視；其次，加快推進信用制度建設(shè)[12]，建立健全社會經(jīng)濟發(fā)展相關(guān)主體的信用記錄，加強對融資行為過程中的失信行為的懲戒力度和守信行為的獎勵辦法，促進市場主體的誠信建設(shè)；再次，不斷加強信用建設(shè)的公示力度，披露各市場主體的不守誠信行為，在融資時對公示信息予以考慮，優(yōu)化市場信用環(huán)境，提升營商環(huán)境。

（三）加強金融市場建設(shè)，拓寬項目融資渠道

1．推進金融市場建設(shè)，完善資金退出機制

強化PPP金融機構(gòu)市場測試，暢通退出渠道，完善退出機制，確保社會資本的安全。對于目前的PPP 市場而言，中期流轉(zhuǎn)、后期退出機制并不完善，許多投資者和金融機構(gòu)顧慮頗多，影響了PPP 項目的融資效率。因此在金融市場的建設(shè)中，為消除投資主體疑慮，調(diào)動民間資本積極性，要著重加強PPP退出機制的建設(shè)和完善。目前現(xiàn)有PPP 的退出渠道，如股權(quán)回購、IPO 上市、資產(chǎn)證券化等各有利弊，并且都存在著亟待解決的問題，要針對現(xiàn)有退出渠道存在的問題進行分析和解決，確保各退出渠道的通暢。

2．創(chuàng)新項目融資渠道，豐富債務(wù)融資工具

鼓勵銀行、保險公司等金融機構(gòu)加大金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新力度，推廣差異化的PPP融資服務(wù)。充分發(fā)揮開發(fā)性、政策性金融機構(gòu)中長期融資優(yōu)勢，為PPP 項目提供投資、貸款、債券、租賃等綜合金融服務(wù)，提前介入并主動幫助各地做好融資方案設(shè)計、融資風(fēng)險控制、社會資本引薦等工作，拓寬PPP項目的融資渠道。積極開展特許經(jīng)營權(quán)、購買服務(wù)協(xié)議預(yù)期收益、地下管廊有償使用收費權(quán)等擔(dān)保創(chuàng)新類貸款業(yè)務(wù)。此外，PPP 項目投資規(guī)模大、期限長，在PPP 項目全生命周期的不同階段，現(xiàn)金流和風(fēng)險收益的特點都各有不同，單純的銀行信貸難以滿足PPP 不同階段的融資需求，需要不同性質(zhì)的資本進行資金支持。應(yīng)針對PPP 項目的不同階段，創(chuàng)新不同形式和屬性的金融工具，通過發(fā)展股權(quán)、債權(quán)、貸款以及基金的組合，以及引入保險資金參與等，提供涵蓋PPP項目全生命周期全方位的融資支持[13]。

（四）完善相關(guān)制度，形成政策合力

1．加強PPP政策引導(dǎo)，促進PPP融資機制完善

進一步加強對PPP 模式的金融政策引導(dǎo)，完善現(xiàn)有的金融政策法規(guī)與PPP 模式之間的協(xié)同互補。綜合運用金融服務(wù)配套支持政策以及配套金融支持PPP 模式的指導(dǎo)意見，明確金融支持PPP 的條件和方式，適當(dāng)優(yōu)化審批程序。理順現(xiàn)有機制，聯(lián)合和引領(lǐng)金融同業(yè)和社會資金投入PPP 項目，共同助力PPP合作長遠健康發(fā)展。

2．強化PPP規(guī)范管理，穩(wěn)定參與各方預(yù)期

PPP 項目融資難不僅僅是融資層面的問題，更深層次反映的是地方政府、各種社會資本、金融機構(gòu)等PPP 參與各方難以形成一致的預(yù)期，無法形成合力的問題。自2014 年國家大力推廣PPP 模式至今已有五年多，各地探索出很多中國PPP的特色經(jīng)驗。然而PPP 相關(guān)法律依據(jù)尚顯不足，相關(guān)立法工作仍未完成。因此，應(yīng)進一步完善PPP的頂層設(shè)計，出臺PPP 條例，強化PPP 政策與現(xiàn)行財政、金融、國資管理、投資管理、土地、招投標等政策的銜接，確保形成一個標準化的PPP政策體系。