張 霞

(鄭州工程技術(shù)學(xué)院 管理學(xué)院，河南 鄭州 450044)

2015年12月27日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2020年)》(以下簡(jiǎn)稱《綱要》)。黨的十八大提出，2020年我國(guó)基本建成法治政府。黨的十九大明確指出，堅(jiān)持全面依法治國(guó)。2019年5月6日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《法治政府建設(shè)與責(zé)任落實(shí)督察工作規(guī)定》確定了地方黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)。我國(guó)憲法規(guī)定：基層政權(quán)在城市最具代表性的是街道辦,而在農(nóng)村最具代表性的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。全面推進(jìn)依法治國(guó)強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)工作及重點(diǎn)都在基層。因此，基層政府處于基礎(chǔ)地位，與人民群眾聯(lián)系最密切、服務(wù)最直接、反應(yīng)最靈敏，是連接中央政府與群眾的橋梁，是依法行政的前沿陣地。依法行政工作的重點(diǎn)仍然是基層政府，它也是我們法治政府建設(shè)亟待突破的重難點(diǎn)。

基層領(lǐng)導(dǎo)思想理念是下屬行動(dòng)的先導(dǎo)。建設(shè)基層少數(shù)民族地區(qū)法治政府依靠的領(lǐng)軍人物是領(lǐng)導(dǎo)干部，他們是“關(guān)鍵少數(shù)”?；鶎由贁?shù)民族地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部是全面推進(jìn)基層少數(shù)民族地區(qū)法治政府建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)者、組織者、實(shí)施者，要嚴(yán)格貫徹實(shí)施黨中央的方針政策、法律法規(guī)，嚴(yán)格守法執(zhí)法，是下級(jí)做好工作的榜樣和表率。同時(shí)，他們因?yàn)槭恰瓣P(guān)鍵少數(shù)”，還要加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)，全心全意為人民服務(wù)，廉潔奉公，密切聯(lián)系群眾而不是脫離群眾，培養(yǎng)和諧的干群關(guān)系，才能實(shí)現(xiàn)各民族的團(tuán)結(jié)協(xié)作。“關(guān)鍵少數(shù)”履行好職責(zé)，要逐步養(yǎng)成目標(biāo)責(zé)任制，定期落實(shí)。領(lǐng)導(dǎo)要形成法治思維，是少數(shù)民族地區(qū)建設(shè)法治政府的理念框架和政策導(dǎo)向。目前，全國(guó)正在推進(jìn)《綱要》，正在養(yǎng)成運(yùn)用法治思維方式來思考問題、解決問題的習(xí)慣，但這個(gè)過程不能松懈。

一、我國(guó)基層少數(shù)民族地區(qū)法治政府建設(shè)現(xiàn)狀

(一)調(diào)查問卷情況匯總

1.問卷調(diào)查的基本情況

目前我國(guó)基層少數(shù)民族地區(qū)法治政府建設(shè)程度如何？是否按照《綱要》實(shí)施？情況是否樂觀？為了解以上問題，我們組織部分省、自治區(qū)、直轄市的部分單位對(duì)基層少數(shù)民族地區(qū)法治政府建設(shè)進(jìn)行實(shí)地訪談和問卷調(diào)查。其中，實(shí)地訪談提綱主要從法治政府建設(shè)工作總體情況、行政立法情況、行政機(jī)關(guān)工作人員及領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政意識(shí)和能力情況、行政決策情況、行政執(zhí)法情況、防范、化解社會(huì)矛盾情況、行政監(jiān)督情況、創(chuàng)建服務(wù)型&誠(chéng)信型&責(zé)任型政府情況等8個(gè)方面37個(gè)小問題展開，訪談深入，對(duì)問卷調(diào)查是很好的補(bǔ)充。本次調(diào)查問卷設(shè)計(jì)為兩部分，第一部分為受訪者基本情況調(diào)查，包括性別、年齡、民族、單位、部門、職務(wù)6個(gè)問題；第二部分為我國(guó)基層少數(shù)民族地區(qū)法治政府建設(shè)具體情況調(diào)查，共31個(gè)問題。

2017年6月至2019年12月，我們歷時(shí)兩年半，兵分三路，分別對(duì)寧夏回族自治區(qū)、貴州省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、海南省、河南省部分少數(shù)民族集中地區(qū)的法治政府建設(shè)情況進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，部分省、自治區(qū)、直轄市的部分單位，特別是少數(shù)民族比較集中的地區(qū)單位如貴州省凱里市和河南省鄭州市，作為重點(diǎn)調(diào)研對(duì)象。被調(diào)查者均來自少數(shù)民族地區(qū)管轄范圍。本次調(diào)查我們采用分層抽樣，等距抽樣等方法。問卷調(diào)查以不記名的方式進(jìn)行，共發(fā)出問卷5000份，回收4500份，有效問卷為3995份。所回收問卷顯示被采訪者填寫態(tài)度認(rèn)真，慎重選擇，在很多選題中，不少被調(diào)查者表達(dá)了自己的真實(shí)意見與觀點(diǎn)。本次問卷調(diào)查主要分析方法為對(duì)比分析法。

2.受訪者基本情況

本次回收的有效問卷中，按照性別統(tǒng)計(jì)來看，男性被調(diào)查者占2300人，女性被調(diào)查者占1493人，性別缺失者為202人，比例分別為57.57%、37.37%、5.06%。按照年齡統(tǒng)計(jì)來看，覆蓋了自22歲至58歲的成年人年齡段群體，分布比較均衡，偏差較小。按照民族統(tǒng)計(jì)來看，2340人為漢族，1455人為少數(shù)民族，另有200人信息缺失。其中漢族被調(diào)查者比例為58.57%，少數(shù)民族調(diào)查者比例為36.42%。

本次回收的有效問卷中，按單位和部門統(tǒng)計(jì)看，主要集中在基層村委會(huì)、居委會(huì)、城市管理行政執(zhí)法局、民政局、信訪局、法學(xué)會(huì)、公安局、民宗局、法制辦、民宗委、司法局、總工會(huì)、政法委、人民政府等相關(guān)的民族管理辦公部門。按職務(wù)統(tǒng)計(jì)看，有上述相關(guān)的民族管理辦公部門的相關(guān)基層領(lǐng)導(dǎo)和基層工作人員。樣本代表性較好。

3.問卷調(diào)查情況匯總

(1)社會(huì)治理方面的民族特征

82%的受訪者認(rèn)為民族自治地區(qū)地方政府在社會(huì)治理方面的民族特征主要體現(xiàn)在政府對(duì)少數(shù)民族群眾的扶持政策較多、政府在行政決策過程中會(huì)尊重當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族群眾的生活習(xí)慣及族規(guī)、少數(shù)民族人員在政府機(jī)關(guān)中占有一定比例、少數(shù)民族群眾能夠經(jīng)常參與到政府決策過程中并發(fā)表意見這些方面。

在政府日常執(zhí)法活動(dòng)中，63%的群眾認(rèn)為少數(shù)民族群眾與漢族群眾被公平對(duì)待，而且36%的群眾認(rèn)為享受到民族優(yōu)待政策。這說明我國(guó)的民族政策比較完善，如民族平等、民族團(tuán)結(jié)和民族發(fā)展政策，進(jìn)一步調(diào)整了民族之間的關(guān)系。

63%的被調(diào)查者表示沒有遇到過當(dāng)?shù)胤煞ㄒ?guī)與少數(shù)民族的習(xí)慣和族規(guī)相抵觸的情況，31%的被調(diào)查者認(rèn)為政府會(huì)結(jié)合實(shí)際采取折中的處理措施，18%的被調(diào)查者認(rèn)為政府會(huì)偏向采用少數(shù)民族的政策，而被調(diào)查者認(rèn)為政府依法處理只占到11%。

(2)依法行政現(xiàn)狀的總體評(píng)價(jià)

當(dāng)群眾維護(hù)自己利益時(shí)，最信賴和依靠的對(duì)象主要是黨和政府、司法部門和所在單位，而依靠家庭、家族和宗族的比例不太明顯，說明我國(guó)基層少數(shù)民族地區(qū)法治政府建設(shè)水平有所提高，但是還有不盡如人意的細(xì)微問題有待處理。相關(guān)數(shù)據(jù)參照表1。

表1 群眾在維護(hù)自己的利益的過程中最信賴和依靠的對(duì)象統(tǒng)計(jì)表

(A.黨和政府B.家庭、家族、宗族C.所在社區(qū)D.所在單位 E.司法部門 F.私人關(guān)系網(wǎng)G.工青婦組織、各種協(xié)會(huì)H.新聞媒體 I.宗教組織)

58%的被調(diào)查者認(rèn)為本地政府依法行政現(xiàn)狀總體是好的，但是還是有42%的被調(diào)查者認(rèn)為一般，說明依法行政水平還有待提高。被調(diào)查者認(rèn)為對(duì)行政執(zhí)法主體單位資格有必要進(jìn)行認(rèn)定的比例高達(dá)89%，這是依法治國(guó)的基本單位資質(zhì)的保障。被調(diào)查者認(rèn)為對(duì)行政執(zhí)法人員個(gè)人資格有必要進(jìn)行認(rèn)定，比例高達(dá)96%，這是依法治國(guó)的基本人員素質(zhì)保障。

本地區(qū)政府在履行行政職責(zé)方面主要存在缺位現(xiàn)象，行政不作為；錯(cuò)位現(xiàn)象，行政亂作為；越位現(xiàn)象，越權(quán)行政。缺位不作為有缺位和不作為兩方面的意思。缺位即政府職能缺位，不作為即行政不作為。行政錯(cuò)位是由政府職能缺位不作為導(dǎo)致的，如果行政不作為非常嚴(yán)重，政府職能就背離公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的宗旨，反之如果政府太作為，就會(huì)越俎代庖，該管的不管、不作為；不該管的亂管、亂作為。行政越權(quán)干部干的往往是非行政職權(quán)范圍的工作，或無法確定授權(quán)或委托的越權(quán)行為。

本地區(qū)政府在行政執(zhí)法過程中主要存在執(zhí)法行為不夠規(guī)范，占到54%；執(zhí)法行為缺乏有效監(jiān)督，占到32%。執(zhí)法主體、行為及法定依據(jù)等未按規(guī)定公示，執(zhí)法人員未參加相關(guān)培訓(xùn)，管理不嚴(yán)格也會(huì)出現(xiàn)在行政執(zhí)法問題中。只有不到30%的被調(diào)查者認(rèn)為不存在這些行政執(zhí)法現(xiàn)象。

本地區(qū)政府對(duì)平時(shí)工作中出現(xiàn)的行政爭(zhēng)議，68%的被調(diào)查者選擇派專門人員出面做協(xié)調(diào)工作，36%的被調(diào)查者選擇請(qǐng)當(dāng)?shù)嘏沙鏊鶇f(xié)助做工作，只有不到30%的被調(diào)查者會(huì)上報(bào)上級(jí)機(jī)關(guān)處理。本地區(qū)政府在化解行政爭(zhēng)議工作方面，過半數(shù)被調(diào)查者認(rèn)為沒有出現(xiàn)以上三種情況，但是有39%的被調(diào)查者認(rèn)為應(yīng)訴的行政訴訟案件被終審法院撤銷、變更、確認(rèn)違法或責(zé)令履行，25%的被調(diào)查者認(rèn)為應(yīng)訴的行政訴訟案件勝訴或原告撤訴，但行政執(zhí)法中確實(shí)存在適用法律錯(cuò)誤或程序中有瑕疵。

本地區(qū)政府在依法決策方面，主要存在決策程序規(guī)定不夠完善(43%)，決策責(zé)任追究制度落實(shí)不到位(38%)，決策評(píng)估制度落實(shí)不到位(32%) ，只有35%的被調(diào)查者認(rèn)為政府依法決策良好，以上三種現(xiàn)象均不存在。

(3)行政執(zhí)法監(jiān)督狀況

被調(diào)查者認(rèn)為行政執(zhí)法監(jiān)督的含義應(yīng)該包括上級(jí)對(duì)下級(jí)行政執(zhí)法的監(jiān)督(81%)，機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的監(jiān)督(78%)，社會(huì)主體對(duì)執(zhí)法人員執(zhí)法行為的監(jiān)督(82%)。57%的被調(diào)查者認(rèn)為政府部門貪贓枉法影響最壞，43%的被調(diào)查者認(rèn)為政府部門有法不依影響最壞。

71%的被調(diào)查者未曾參與過政府決策行為，22%的被調(diào)查者參與過政府決策行為，極少數(shù)的17%的被調(diào)查者不知道該如何參與政府決策行為。政府決策主要存在的問題有決策公信力低(58%)、決策質(zhì)量不高(51%)、決策執(zhí)行力低(39%)和決策程序不正當(dāng)(25%)。當(dāng)前政府決策主體未能作出有效決策的原因按順序排列主要是公眾參與程度低、行政決策前期調(diào)研工作不到位、決策監(jiān)督不力、決策責(zé)任追究不到位、決策機(jī)關(guān)管理不嚴(yán)、人員本身文化素質(zhì)偏低法律素養(yǎng)低下、行政決策程序違反規(guī)定。相關(guān)數(shù)據(jù)參見表2。

表2 政府決策主體未能作出有效決策的原因統(tǒng)計(jì)表

(A.人員本身文化素質(zhì)偏低，法律素養(yǎng)低下B.行政決策前期調(diào)研工作不到位 C.公眾參與程度低 D.行政決策程序違反規(guī)定 E.決策機(jī)關(guān)管理不嚴(yán) F.決策監(jiān)督不力 G.決策責(zé)任追究不到位)

社會(huì)矛盾糾紛的解決過程，借助途徑主要是通過相關(guān)行政部門調(diào)解以及矛盾雙方自行協(xié)商，或者經(jīng)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解，而通過信訪、仲裁、行政復(fù)議、訴訟等法律途徑來解決問題的比重較小，幾乎很少人通過第三方解決途徑來化解矛盾沖突(參見表3)。在糾紛解決的相關(guān)因素中，被調(diào)查者認(rèn)為結(jié)果公正最重要，占到56%；其次是程序簡(jiǎn)潔，占到42%；接著是自愿靈活性，占到29%；再接著是經(jīng)濟(jì)實(shí)惠，占到21%；最后才是保密性，占到13%?？梢娙藗儗?duì)于公正的訴求最高(參見表4)。

表3 社會(huì)矛盾糾紛解決過程借助途徑統(tǒng)計(jì)表

(A.矛盾雙方自行協(xié)商 B.相關(guān)行政部門調(diào)解 C.行政復(fù)議D.仲裁 E.訴訟 F.人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解 G.信訪 H.其他第三方解決途徑)

表4 群眾最看重的糾紛解決的相關(guān)因素統(tǒng)計(jì)表

從本地區(qū)信訪渠道暢通情況來看，63%的受訪者認(rèn)為暢通，19%的受訪者認(rèn)為不清楚，18%的受訪者認(rèn)為不夠暢通，8%的受訪者認(rèn)為非常不暢通。群眾選擇越級(jí)上訪的主要原因是群眾觀念認(rèn)識(shí)上的錯(cuò)誤，總認(rèn)為找上級(jí)比找下級(jí)更管用，有這種認(rèn)識(shí)的受訪者占到68%，有47%的受訪者多次到基層反映未果，還有28%的受訪者是受人指使或者煽動(dòng)，僅有7%的受訪者是在基層找不到人。大家普遍關(guān)注的政府信息公開的內(nèi)容和質(zhì)量方面，主要是更新及時(shí)、準(zhǔn)確可靠、實(shí)用有效、全面和種類多且信息量大。

(4)法治政府建設(shè)的制約因素和衡量標(biāo)準(zhǔn)

當(dāng)前制約法治政府建設(shè)的主要因素按重要程度排列為：依法行政的社會(huì)氛圍不好，公眾依法辦事和守法意識(shí)不強(qiáng)；政府職能轉(zhuǎn)變不到位；政績(jī)考核過分追求GDP；“一把手”說了算，公務(wù)人員法律意識(shí)不強(qiáng)，運(yùn)用法治能力不高；對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督制約問責(zé)不到位，不夠有力；經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不發(fā)達(dá)；行政能力欠缺；沒有建立長(zhǎng)效機(jī)制。加快法治政府建設(shè)，應(yīng)該著力做好推進(jìn)政府信息公開，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，建立科學(xué)民主依法的行政決策機(jī)制，規(guī)范行政執(zhí)法，提高行政效率，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)等工作。相關(guān)數(shù)據(jù)參見表5。

(A.“一把手”說了算，公務(wù)人員法律意識(shí)不強(qiáng)，運(yùn)用法治能力不高 B.政府職能轉(zhuǎn)變不到位 C.政績(jī)考核過分追求GDP D.對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督制約問責(zé)不到位，不夠有力E.依法行政的社會(huì)氛圍不好，公眾依法辦事和守法意識(shí)不強(qiáng)F.經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不發(fā)達(dá) G.行政能力欠缺 H.沒有建立長(zhǎng)效機(jī)制)

調(diào)查顯示，衡量法治政府的標(biāo)準(zhǔn)主要有：領(lǐng)導(dǎo)人法律素養(yǎng)、政府執(zhí)行力、政府公共服務(wù)水平、政府化解社會(huì)矛盾糾紛的能力、政府公信力等。公民心目中的法治政府的樣子主要是：嚴(yán)格執(zhí)法、公正廉潔、依法辦事、高效便民、公開透明、服務(wù)到位、監(jiān)督有力、誠(chéng)實(shí)守信和公平民主。

在調(diào)查群眾心目中的法治政府模樣時(shí)，群眾比較看重依法辦事和嚴(yán)格執(zhí)法，比重都占到80%以上；其次是公正廉潔和公開透明，比重都占到70%以上；然后是高效便民、誠(chéng)實(shí)守信、公平民主、服務(wù)到位、監(jiān)督有力，比重都占到60%以上。相關(guān)數(shù)據(jù)參見表6。

(二)我國(guó)基層少數(shù)民族地區(qū)法治政府建設(shè)的顯著特征

第一，由于少數(shù)民族分布范圍廣，小聚居和大雜居,大分散和小集中，造成法治政府管理難度加大。比如宣傳教育上可以通過手機(jī)網(wǎng)絡(luò)等方式，但是在執(zhí)行和反饋上是很有問題的，希望政策在基層政府組織層面的時(shí)候不變形，不矯枉過正。

第二，各民族歷史悠久，有不同的民族文化和風(fēng)俗習(xí)慣。因此，在基層少數(shù)民族地區(qū)法治政府建設(shè)時(shí)，要考慮民族習(xí)慣法與我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)之間的兼容問題。

第三，宗教對(duì)法治政府建設(shè)既有促進(jìn)作用也有阻礙作用。少數(shù)民族信仰伊斯蘭教或佛教者居多。建立在宗教基礎(chǔ)上的法規(guī)即為宗法，它們往往聯(lián)系在一起，如中國(guó)古代社會(huì)中憑借血緣關(guān)系對(duì)族人進(jìn)行管轄和處置的制度，可見并不僅僅是依靠我國(guó)憲法允許的法律制度，比如村規(guī)、民約和族規(guī)?；鶎由贁?shù)民族地區(qū)法治政府建設(shè)中要利用宗法中合理的地方，但也不能忽視它消極的一面，以免對(duì)發(fā)展造成重大桎梏。

表6 群眾心目中的法治政府調(diào)查表

(A.嚴(yán)格執(zhí)法 B.公正廉潔 C.依法辦事 D.高效便民 E.公開透明 F.服務(wù)到位 G.監(jiān)督有力 H.誠(chéng)實(shí)守信 I.政令暢通 J.維護(hù)穩(wěn)定 K.保障人權(quán) L.促進(jìn)發(fā)展 M.科學(xué)決策 N.公平民主)

二、我國(guó)基層少數(shù)民族地區(qū)法治政府建設(shè)存在的突出問題

雖然《綱要》已經(jīng)頒布，但是基層少數(shù)民族地區(qū)法治政府建設(shè)進(jìn)程中還存在一些矛盾和沖突，行政文化氛圍欠缺，管理體制沒有民族的針對(duì)性和特色，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還不是很完善，還有一些亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題：

1.政府領(lǐng)導(dǎo)依法行政意識(shí)不強(qiáng)，法治思維欠缺，有法不依和有法難依。領(lǐng)導(dǎo)干部起帶頭作用，指揮下屬朝著法治政府建設(shè)的正確方向前進(jìn)。極個(gè)別的少數(shù)民族領(lǐng)導(dǎo)干部還是人治管理，領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)司法，甚至高于法治。在城中村拆遷重建問題上，一些領(lǐng)導(dǎo)干部未能建立法治思維和依法解決問題的意識(shí)，尚未形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的思維方式。在基層法治政府層面上表現(xiàn)為縣域政府的不作為[1]，政府領(lǐng)導(dǎo)根本沒有正確認(rèn)識(shí)職能性質(zhì)。

2.行政執(zhí)法人員少且素質(zhì)偏低，執(zhí)法人員資格管理不到位，執(zhí)法不嚴(yán)格不規(guī)范。當(dāng)前在依法行政工作上存在的主要問題是基層執(zhí)法人員素質(zhì)偏低，依法行政意識(shí)不強(qiáng)，有法不依和有法難依，導(dǎo)致部分制度落實(shí)不到位，化解矛盾糾紛不依法進(jìn)行。由于受到機(jī)構(gòu)改革的影響，一些新增加的執(zhí)法人員還無法辦理行政執(zhí)法證，無法開展亮證執(zhí)法工作。另外還有其他問題：執(zhí)法人員數(shù)量少、工作量大、待遇低；復(fù)雜案情無法找到明確的法律依據(jù)；依法行政成為提高行政效能的障礙。

3.行政決策不科學(xué)不民主。當(dāng)前我國(guó)基層少數(shù)民族政府沒有建立起真正的科學(xué)決策體制，主要原因是決策者本身素質(zhì)低，決策能力差，行政心理往往保守，受民風(fēng)民俗影響。決策者一般憑經(jīng)驗(yàn)，主觀臆斷性強(qiáng)，不會(huì)咨詢專家，即使咨詢也是走形式，不會(huì)采納其合理化意見，極個(gè)別的還會(huì)暗箱操作，不公開，不民主。行政決策缺乏程序化、規(guī)范化，更沒有形成制度化。因?yàn)闄?quán)力太集中，加之決策監(jiān)督不到位，不能進(jìn)行有效的決策預(yù)警，導(dǎo)致決策方法手段不科學(xué)。

4.執(zhí)法機(jī)關(guān)利用手中職權(quán)搞腐敗。政府部門辦事程序和時(shí)限不明確，效率不高。政府管得太多，沒有充分發(fā)揮市場(chǎng)、社會(huì)組織、公民的作用。尚未建立完善的全過程記錄信息調(diào)閱監(jiān)督制度，法制審核人員配備也未達(dá)到要求。在開展法治政府建設(shè)工作中開拓創(chuàng)新不夠，工作亮點(diǎn)不突出，工作發(fā)展不平衡。社會(huì)治理水平與群眾要求還有差距，優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)供給仍然不足，影響平安穩(wěn)定的隱患還不少，營(yíng)商環(huán)境還需要優(yōu)化。

5.政務(wù)公開意識(shí)不強(qiáng)，信息公開工作存在實(shí)效性和科學(xué)性不足等問題?；ヂ?lián)網(wǎng)時(shí)代，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”得到快速發(fā)展，但基層政府的政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)還存在一些問題。比如,欠發(fā)達(dá)地區(qū)在政務(wù)服務(wù)過程中的信用信息公開程度不夠;基層政府普遍在食藥領(lǐng)域和重大建設(shè)項(xiàng)目領(lǐng)域的信息公開力度較弱,誠(chéng)信激勵(lì)約束機(jī)制尚未建立等。領(lǐng)導(dǎo)意識(shí)不到政務(wù)公開的重要性，不公開雖然能保住自己的官位，但有些致命性的關(guān)鍵問題不會(huì)暴露，民眾不能進(jìn)行有效的監(jiān)督預(yù)警。缺乏監(jiān)督預(yù)警思想，我國(guó)政府信息公開制度就流于形式，結(jié)果也毀壞了政府良好形象。如新冠疫情期間的社會(huì)熱點(diǎn)問題，李文亮事件、湖北紅十字會(huì)捐贈(zèng)事件，政府沒有及時(shí)進(jìn)行信息公開，公眾因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱，造成誤解或者以訛傳訛，好在政府后來進(jìn)行深入調(diào)查，召開新聞發(fā)布會(huì)，打消了群眾的疑慮，維護(hù)了政府的良好形象。

三、我國(guó)基層少數(shù)民族地區(qū)法治政府建設(shè)模型構(gòu)建

(一)打造職能科學(xué)的基層少數(shù)民族自治地方政府

我們根據(jù)實(shí)地調(diào)研，結(jié)合基層少數(shù)民族地區(qū)自治地方法治政府建設(shè)實(shí)際情況，提出新的相對(duì)系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)造模型，從法治型(Nomocracy)、服務(wù)型(Service)、透明型(Transparent)、誠(chéng)信型(Credibility)、責(zé)任型(Responsibility)、績(jī)效型(Performance)“六邊模型”，簡(jiǎn)稱NSTCRP模型(見圖1)，進(jìn)行塑造和完善，給地方政府提出解決問題的思路和努力的方向，進(jìn)一步優(yōu)化我國(guó)基層少數(shù)民族自治地方法治政府內(nèi)在職能，從職能回歸本質(zhì)：走向現(xiàn)代政府[2]。應(yīng)當(dāng)允許基層政府“全身心”致力于公共服務(wù)和社會(huì)管理，不再層層下壓一些不切實(shí)際的指標(biāo)任務(wù)[3]，促進(jìn)職能轉(zhuǎn)變，使政府的內(nèi)在職能更加科學(xué)化和合理化。該模型具有穩(wěn)定性強(qiáng)、系統(tǒng)完整的特點(diǎn)，對(duì)基層少數(shù)民族地區(qū)法治政府建設(shè)有一定的導(dǎo)向和優(yōu)化作用。

(二)打造基層少數(shù)民族地區(qū)法治政府建設(shè)績(jī)效考核指標(biāo)體系

該指標(biāo)體系從上述的六邊模型(NSTCRP)中的六個(gè)維度進(jìn)行研究，其中法治型(N)主要從法律的建立與完善、行政執(zhí)法、守法等指標(biāo)入手。服務(wù)型(S)主要從服務(wù)意識(shí)、服務(wù)態(tài)度、公眾滿意度等指標(biāo)入手。透明型(T)主要從政務(wù)公開程度、信息公開時(shí)效、咨詢服務(wù)能力等指標(biāo)入手。誠(chéng)信型(C)主要從政府誠(chéng)信意識(shí)、政務(wù)誠(chéng)信漏洞數(shù)量、群眾信任度等指標(biāo)入手。責(zé)任型(R)主要從責(zé)任意識(shí)、問責(zé)制度、責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)戎笜?biāo)入手?？?jī)效型(P)主要從地方GDP、環(huán)保、行為改善等指標(biāo)入手。我國(guó)對(duì)公務(wù)員的考核標(biāo)準(zhǔn)是“德能勤績(jī)廉”，但實(shí)際上存在考核標(biāo)準(zhǔn)籠統(tǒng)、量化不足、手段陳舊、考核結(jié)果認(rèn)定平均化、服務(wù)對(duì)象評(píng)價(jià)缺失等亟待解決的問題。基層政府考評(píng)除了經(jīng)濟(jì)指標(biāo)外，更要把服務(wù)型政府建設(shè)以及普及教育、促進(jìn)就業(yè)、消除貧富差距、維護(hù)社會(huì)公平、提供社會(huì)保障、保障民生等指標(biāo)納入考核體系，變單一考核指標(biāo)為綜合考評(píng)體系。

圖1 NSTCRP塑造模型

四、我國(guó)基層少數(shù)民族地區(qū)法治政府建設(shè)策略

1.培養(yǎng)黨員干部和公眾的法治思維和意識(shí)，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，加強(qiáng)基層法治文化建設(shè)。政府立法工作理念要不斷創(chuàng)新，政府立法工作重點(diǎn)要與時(shí)俱進(jìn)。發(fā)揮基層黨組織的引領(lǐng)作用，履行基層法治政府的相關(guān)職能。服務(wù)型政府職能應(yīng)該秉承“以公民為本位”理念，以服務(wù)為核心價(jià)值的行政理念，公眾共同參與決策為基礎(chǔ)，精簡(jiǎn)和便民為原則，公開和透明為特點(diǎn)。權(quán)力設(shè)定、運(yùn)行、監(jiān)督，都應(yīng)在公民普遍認(rèn)同的法律框架之內(nèi)。根據(jù)NSTCRP模型徹底轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)政府職能向服務(wù)核心轉(zhuǎn)變，確立以服務(wù)為核心的新的行政價(jià)值取向。各部門要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)依法行政工作的領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)一步加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任意識(shí)和對(duì)依法行政工作的調(diào)查研究與工作力度，保障和推動(dòng)基層行政執(zhí)法工作的順利開展。

2.擴(kuò)編制精培養(yǎng)?；鶎訄?zhí)法人員編制數(shù)量少，建議增加編制，擴(kuò)充基層力量。培養(yǎng)提拔少數(shù)民族干部，提升民族宗教干部依法行政能力。加快少數(shù)民族地區(qū)人才培養(yǎng)，進(jìn)一步加強(qiáng)教育培訓(xùn)。特別是執(zhí)法人員由于缺乏依法行政意識(shí)，往往在執(zhí)法過程中無意中犯法，引起人民群眾的不滿和爭(zhēng)議。我們只能通過培訓(xùn)，增強(qiáng)其法治意識(shí)，執(zhí)法才能守法。根據(jù)今后我國(guó)基層少數(shù)民族工作的新情況、新任務(wù)和新要求，有針對(duì)性地開展依法行政相關(guān)業(yè)務(wù)知識(shí)的學(xué)習(xí)教育培訓(xùn)，不斷提升依法行政和依法辦事的工作能力和業(yè)務(wù)水平。普及法律知識(shí)，加強(qiáng)培訓(xùn)學(xué)習(xí)，真正做到規(guī)范、公正，文明執(zhí)法。

3.完善機(jī)制建設(shè)。依據(jù)法治建設(shè)成效，遵守法律、依法辦事等重難點(diǎn)問題建立績(jī)效考核指標(biāo)體系和基層組織依法行政報(bào)告制度。出臺(tái)相關(guān)政策，加強(qiáng)管理，出問題要問責(zé)。針對(duì)在依法行政工作中存在的不足和問題，對(duì)照法治政府建設(shè)要求，不斷加大工作力度，不斷完善法治政府工作制度和機(jī)制建設(shè)，確保行政執(zhí)法工作穩(wěn)步推進(jìn)和規(guī)范開展。完善依法行政工作落實(shí)機(jī)制，全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制，加強(qiáng)監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制。如海南省儋州市采取“干部一肩挑”制度，即黨支部書記和村委會(huì)主任由1人擔(dān)任，實(shí)施“一核兩委一會(huì)”制度，村務(wù)協(xié)商會(huì)協(xié)助解決各類民生和社會(huì)治理難題。

4.建立陽光政務(wù)，提高“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”服務(wù)水平，數(shù)字信息公開透明，堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。今后首先要提升信息公開、依法公開、主動(dòng)公開意識(shí)；其次要拓展信息公開的深度和廣度，政府信息公開的內(nèi)容與形式還需進(jìn)一步規(guī)范；再次要健全和完善信息公開工作制度；最后要拓展完善信息公開渠道，進(jìn)一步提高門戶網(wǎng)站建設(shè)創(chuàng)新度。政府要不斷提高主動(dòng)公開的全面性、時(shí)效性和準(zhǔn)確性。我國(guó)將進(jìn)一步加大政府信息公開的推進(jìn)力度，配合機(jī)構(gòu)改革進(jìn)一步整合政府信息公開平臺(tái)，構(gòu)建智慧政府，對(duì)政府信息公開內(nèi)容進(jìn)行梳理，按照新的科室職能進(jìn)行分類。進(jìn)一步充實(shí)細(xì)化政府信息公開內(nèi)容，尤其是把與人民群眾切身利益密切相關(guān)的政府信息，作為政府信息公開的主要內(nèi)容?；ヂ?lián)網(wǎng)時(shí)代運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等新一代信息技術(shù)，構(gòu)建智慧政府，少數(shù)民族基層新型政府具備整體性、智慧性、互聯(lián)性、透明性和開放性等特點(diǎn)。深化政府信息公開，有利于促進(jìn)決策科學(xué)化。建議加快推進(jìn)落實(shí)基層政府政務(wù)公開,完善基層政府信用權(quán)益保護(hù)和信用修復(fù)機(jī)制。

5.提高執(zhí)法人員依法行政能力，強(qiáng)化對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督。加強(qiáng)依法行政隊(duì)伍建設(shè)，提高執(zhí)法人員水平和能力，對(duì)于多次抵觸政府的行為人，應(yīng)采取一定的措施，改變?nèi)酥?，落?shí)法治。政府應(yīng)加強(qiáng)執(zhí)政，作為公務(wù)員，不應(yīng)成為群眾的出氣筒。強(qiáng)化依法行政監(jiān)督與問責(zé)機(jī)制，完善相關(guān)法規(guī)和機(jī)制。加強(qiáng)反腐倡廉，加大對(duì)貪污腐敗的查處力度，反對(duì)提拔干部靠關(guān)系、看錢財(cái)?shù)淖龇?。少?shù)民族基層法治政府應(yīng)該增強(qiáng)公信力，提高軟實(shí)力。在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，企業(yè)最需要政府提供服務(wù)，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，營(yíng)造公平、誠(chéng)信、有序的市場(chǎng)環(huán)境的呼聲最高，其次是簡(jiǎn)化政府相關(guān)部門的辦事流程和工作效率。