曾博偉 安爽

2018年3月文化和旅游部的成立，為文化和旅游融合奠定了體制基礎(chǔ)，同時(shí)也為優(yōu)化融合機(jī)制創(chuàng)造了組織條件。但總體來(lái)看，在融合體制機(jī)制方面還存在不少問(wèn)題，亟待“十四五”時(shí)期逐步加以解決。

一、 文化和旅游融合體制機(jī)制存在的問(wèn)題

一是發(fā)展訴求差異。文化發(fā)展明確強(qiáng)調(diào)社會(huì)效益優(yōu)先;旅游發(fā)展雖然沒(méi)有明確提經(jīng)濟(jì)效益優(yōu)先，但旅游在實(shí)際運(yùn)行中更強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則。如同效率和公平不能完全兼顧，社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益目標(biāo)雖然有一致性，但在實(shí)際運(yùn)行中難免會(huì)存在一定的沖突。按照黨的十八屆三中全會(huì)的改革要求，要突出經(jīng)濟(jì)體制改革牽引作用，要使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。盡管經(jīng)濟(jì)體制改革是我國(guó)改革的主旋律，但在文旅融合過(guò)程中，也不能都放在經(jīng)濟(jì)體制改革的框架下進(jìn)行。因此，如何把握經(jīng)濟(jì)體制改革和文化體制改革的邊界和“度”，也就成為關(guān)系文旅融合改革的重大問(wèn)題。

二是發(fā)展內(nèi)容差異。雖然文化和旅游都有事業(yè)屬性和產(chǎn)業(yè)屬性，但二者又各有側(cè)重。長(zhǎng)期以來(lái)，文化都是以事業(yè)為主導(dǎo)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展為輔，直到1998年8月，原文化部才成立文化產(chǎn)業(yè)司，并制定工作規(guī)則，這也是政府部門(mén)第一次設(shè)立文化產(chǎn)業(yè)專門(mén)管理機(jī)構(gòu)。旅游業(yè)雖然早期主要任務(wù)是外事接待，但1978年改革開(kāi)放以后，大體是以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主要方向;而由于事業(yè)屬性偏弱，也使得旅游公共服務(wù)缺少相應(yīng)的財(cái)政資金支持。如何理順文化事業(yè)與旅游事業(yè)、文化事業(yè)與旅游產(chǎn)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)與旅游事業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)與旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的不同機(jī)制也必然成為文旅融合中需要面對(duì)的問(wèn)題。

三是發(fā)展方式差異。不管文化還是旅游，歸根結(jié)底是要落實(shí)到人。在我國(guó)，主流文化強(qiáng)調(diào)長(zhǎng)期性，注重長(zhǎng)期熏陶，同時(shí)文化也更關(guān)注對(duì)人的教化功能;而旅游具有短期性，注重的是暫時(shí)的體驗(yàn)，更關(guān)注體驗(yàn)的趣味性。從這個(gè)意義上講，文化有點(diǎn)像慢火燉菜，旅游有點(diǎn)像方便快餐。以故宮參觀為例，除少數(shù)文化研究者會(huì)通過(guò)反復(fù)鑒賞、細(xì)細(xì)品味故宮文化之外，多數(shù)旅游者在故宮停留時(shí)間往往不超過(guò)6個(gè)小時(shí)，只能是走馬觀花，拍拍照，留個(gè)印象。因此在機(jī)制設(shè)計(jì)上，如何給游客在短時(shí)間內(nèi)最深刻的文化感受，進(jìn)而激發(fā)其對(duì)文化的持久熱愛(ài)尤為重要，而這也涉及如何協(xié)調(diào)長(zhǎng)短期文化體驗(yàn)的問(wèn)題。

四是發(fā)展主體差異。一方面，文化和旅游的發(fā)展中，涉及政府、行業(yè)組織、企事業(yè)單位等發(fā)展主體，政府關(guān)注行業(yè)監(jiān)管與公共服務(wù)，著眼于與文化和旅游的整體發(fā)展;行業(yè)組織關(guān)注行業(yè)利益，同時(shí)在多個(gè)行業(yè)組織競(jìng)爭(zhēng)的情況下，也關(guān)注自身行業(yè)組織的影響力;企事業(yè)單位關(guān)注自身發(fā)展和單位利益，不同利益訴求的協(xié)調(diào)和整合會(huì)長(zhǎng)期存在。另一方面，文化和旅游涉及的領(lǐng)域龐雜，僅文化產(chǎn)業(yè)就涉及圖書(shū)出版、新聞傳媒、廣播影視、動(dòng)漫、表演藝術(shù)、廣告、網(wǎng)絡(luò)文化等;而旅游產(chǎn)業(yè)除了傳統(tǒng)的旅游景區(qū)、旅游飯店、旅行社等外，還有大量新興的旅游業(yè)態(tài)。此外，無(wú)論是文化還是旅游領(lǐng)域，經(jīng)營(yíng)主體既有事業(yè)單位，也有企業(yè)單位，運(yùn)行規(guī)則不一;同時(shí)，黨政領(lǐng)域也有諸多部門(mén)涉及文化和旅游發(fā)展，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)的行動(dòng)也面臨不小的挑戰(zhàn)，這都會(huì)給推動(dòng)相關(guān)改革帶來(lái)很大困難。

五是發(fā)展動(dòng)力差異。文化首先強(qiáng)調(diào)保護(hù)，只要資源沒(méi)被人為破壞，就是最大成績(jī)，但這在一定程度上又會(huì)阻礙文化資源的合理有效利用。旅游強(qiáng)調(diào)開(kāi)發(fā)，發(fā)展的動(dòng)力很強(qiáng)，這意味著旅游發(fā)展可以通過(guò)經(jīng)濟(jì)利益調(diào)動(dòng)各方面積極性，但開(kāi)發(fā)不當(dāng)，也容易對(duì)文化資源造成破壞。有學(xué)者將文化旅游資源價(jià)值分為本體價(jià)值和現(xiàn)實(shí)價(jià)值1。本體價(jià)值更多地聚焦于文化旅游資源在其形成過(guò)程中對(duì)人類歷史發(fā)展的作用;現(xiàn)實(shí)價(jià)值則更多地立足于現(xiàn)實(shí)人類需要而產(chǎn)生的意義。從文化旅游資源保護(hù)與開(kāi)發(fā)的角度來(lái)看，保護(hù)主要針對(duì)文化旅游資源的本體價(jià)值，而開(kāi)發(fā)則主要側(cè)重于文化旅游資源的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。雖然在理論上可以對(duì)文化旅游資源價(jià)值做詳細(xì)區(qū)分，但在實(shí)踐中，文化旅游資源保護(hù)和利用有機(jī)統(tǒng)一的問(wèn)題依然突出，而這也是文旅融合體制機(jī)制中最容易引發(fā)矛盾和分歧的問(wèn)題。

二、 “十四五”時(shí)期文化和旅游融合體制機(jī)制改革的核心思路

在新的歷史時(shí)期，文旅融合改革應(yīng)以滿足人民群眾對(duì)美好文化和旅游生活新期待為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，以文化和旅游治理能力現(xiàn)代化為改革方向，將政府管理、服務(wù)和引導(dǎo)的合力，企事業(yè)單位創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)的動(dòng)力，社會(huì)組織協(xié)調(diào)促進(jìn)的推力有機(jī)結(jié)合起來(lái)，不斷提高文化和旅游改革發(fā)展的活力，加快構(gòu)建黨委統(tǒng)籌、政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會(huì)參與的文旅融合發(fā)展體制機(jī)制。

在具體的改革思路上，一是要堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)。要借助國(guó)家“一帶一路”“鄉(xiāng)村振興”等重大倡議和戰(zhàn)略平臺(tái)，順勢(shì)而為，積極推動(dòng)文化和旅游領(lǐng)域的改革;要按照國(guó)家行政管理體制改革方向，主動(dòng)作為，推動(dòng)一些重大改革舉措在文化和旅游領(lǐng)域率先突破;要積極對(duì)接財(cái)稅、國(guó)土、發(fā)改委等相關(guān)部門(mén)改革舉措，為文化和旅游發(fā)展?fàn)幦「罂臻g。二是要堅(jiān)持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。一方面要加強(qiáng)內(nèi)部職能的統(tǒng)籌，以旅游為主要工作職能的部門(mén)要自覺(jué)將文化訴求融入其中，以文化為主要職能的部門(mén)要將旅游的訴求充分考慮;另一方面要加強(qiáng)外部職能的協(xié)調(diào)，并與相關(guān)部門(mén)就一些專項(xiàng)領(lǐng)域共同開(kāi)展工作。三是要堅(jiān)持重點(diǎn)突破。需要根據(jù)外部形勢(shì)和文化旅游業(yè)自身發(fā)展的需要，列出全年的改革清單，針對(duì)一些人民群眾反映強(qiáng)烈的關(guān)鍵領(lǐng)域進(jìn)行改革，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)突破。比如借助國(guó)家農(nóng)村集體建設(shè)用地改革，積極推動(dòng)鄉(xiāng)村文化和旅游土地政策的完善。比如針對(duì)文化和旅游公共服務(wù)各自為政的情況，加快推進(jìn)部分文化公共服務(wù)設(shè)施增加旅游公共服務(wù)內(nèi)容，推進(jìn)部分旅游公共服務(wù)設(shè)施增加文化公共服務(wù)內(nèi)容。四是堅(jiān)持增量改革。相較于旅游領(lǐng)域的改革，文化領(lǐng)域的改革既涉及利益方面的協(xié)調(diào)，也涉及意識(shí)形態(tài)方面的問(wèn)題，因此面臨更大的難度。文旅融合的改革，不可避免會(huì)觸及文化方面的深層次矛盾。因此，從改革策略上，需要借鑒中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)增量改革的方式，予以逐步突破。五是堅(jiān)持基層創(chuàng)新。中國(guó)地域遼闊，各個(gè)地方情況不一，很難實(shí)現(xiàn)改革的“齊步走”;與此同時(shí)，一些條件具備的地方基于發(fā)展的需要，自身也有很強(qiáng)的改革動(dòng)力。因此，要加強(qiáng)對(duì)地方文旅融合體制機(jī)制改革的指導(dǎo)和監(jiān)督，鼓勵(lì)地方積極探索，并將行之有效的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行推廣。

三、“十四五”時(shí)期文化和旅游融合體制機(jī)制改革的主要任務(wù)

一是優(yōu)化文化和旅游管理方式。要進(jìn)一步打破行政壁壘、區(qū)域壁壘，推動(dòng)文化旅游發(fā)展要素在區(qū)域間流動(dòng)。圍繞京津冀、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、粵港澳大灣區(qū)等重大區(qū)域戰(zhàn)略，加快在區(qū)域內(nèi)形成統(tǒng)一的文化旅游大市場(chǎng)。積極推進(jìn)“放管服”改革，推動(dòng)將旅游監(jiān)管方式從事前審批向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)大數(shù)據(jù)在文化旅游監(jiān)管中的運(yùn)用，不斷提高監(jiān)管效率。健全文化旅游“黑名單”制度，發(fā)揮信用管理在文化旅游監(jiān)管中的主渠道作用。積極推動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)化管理，將標(biāo)準(zhǔn)化作為引導(dǎo)文化旅游業(yè)態(tài)發(fā)展的重要管理方式。

二是健全文化和旅游發(fā)展的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。推動(dòng)將旅游部際聯(lián)席會(huì)議工作機(jī)制，拓展為文化和旅游部際聯(lián)席會(huì)議機(jī)制;推動(dòng)專項(xiàng)協(xié)調(diào)機(jī)制建立，將國(guó)家公共文化服務(wù)體系建設(shè)協(xié)調(diào)組拓展為國(guó)家公共文化和旅游服務(wù)體系建設(shè)協(xié)調(diào)組，并增加與旅游公共服務(wù)相關(guān)的協(xié)調(diào)成員單位。合理劃分國(guó)家、省、市文化和旅游管理職能，充分發(fā)揮地方黨委政府在發(fā)展文化旅游中的積極性和主動(dòng)性。

三是加強(qiáng)文化旅游產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)能力。加強(qiáng)對(duì)文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主動(dòng)引導(dǎo)，進(jìn)一步發(fā)揮規(guī)劃在文化和旅游發(fā)展中的統(tǒng)領(lǐng)作用，建立文化和旅游發(fā)展規(guī)劃的制定、評(píng)估和督查制定。綜合考量經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，推動(dòng)建立文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展評(píng)估體系，探索建立文化旅游項(xiàng)目的文化評(píng)估制度。改革文化和旅游統(tǒng)計(jì)制度，加強(qiáng)對(duì)文化旅游投融資的統(tǒng)計(jì)分析，進(jìn)一步發(fā)揮文化和旅游統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)對(duì)文化和旅游投資的引導(dǎo)作用。

四是完善文化和旅游公共服務(wù)機(jī)制。推動(dòng)《旅游公共服務(wù)保障條例》納入立法計(jì)劃。積極開(kāi)展公共文化場(chǎng)館和旅游公共服務(wù)設(shè)施服務(wù)內(nèi)容融合試點(diǎn)。推動(dòng)旅游“廁所革命”工作從建設(shè)逐步轉(zhuǎn)向運(yùn)營(yíng)。鼓勵(lì)和支持經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)在提供免費(fèi)基本公共服務(wù)的基礎(chǔ)上，根據(jù)需求適當(dāng)增加個(gè)性化、非基本公共服務(wù)的供給。進(jìn)一步完善政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共文化和旅游服務(wù)機(jī)制。完善公共文化和旅游產(chǎn)品和服務(wù)采購(gòu)大會(huì)機(jī)制，擴(kuò)大采購(gòu)規(guī)模。推動(dòng)旅游集散中心、旅游咨詢中心的社會(huì)化運(yùn)營(yíng)。加快建立公共文化機(jī)構(gòu)和旅游公共服務(wù)機(jī)構(gòu)績(jī)效考評(píng)制度。

五是建立統(tǒng)籌文化旅游資源的開(kāi)發(fā)和保護(hù)機(jī)制。積極推進(jìn)文物旅游融合發(fā)展，開(kāi)展文物保護(hù)單位文物資源開(kāi)發(fā)利用試點(diǎn)，推出一批統(tǒng)籌文物旅游保護(hù)和開(kāi)發(fā)的典型。積極發(fā)展博物館旅游，鼓勵(lì)博物館創(chuàng)建A級(jí)景區(qū)，建立博物館開(kāi)展旅游活動(dòng)的激勵(lì)機(jī)制，進(jìn)一步推動(dòng)博物館延時(shí)開(kāi)放，錯(cuò)時(shí)開(kāi)放。積極推動(dòng)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)進(jìn)旅游景區(qū)、旅游度假區(qū)，出臺(tái)支持非遺傳承人開(kāi)辟旅游市場(chǎng)的政策。以生態(tài)文化示范區(qū)為主要載體，探索區(qū)域性非物質(zhì)文化遺產(chǎn)和旅游利用的體制機(jī)制。探索國(guó)家文化公園中，促進(jìn)文旅融合發(fā)展的有效機(jī)制。創(chuàng)新紅色旅游發(fā)展方式，著重推出一批反映改革開(kāi)放中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)成果的新型紅色旅游點(diǎn)。

六是創(chuàng)新文化旅游傳播機(jī)制。將旅游作為講好中國(guó)故事、傳播中國(guó)聲音的重要渠道。大力發(fā)展入境旅游，集中對(duì)外推出一批能代表中國(guó)文化形象的旅游產(chǎn)品。推動(dòng)文化旅游部門(mén)與對(duì)外宣傳部門(mén)的合作，將“走出去”和“請(qǐng)進(jìn)來(lái)”相結(jié)合，進(jìn)一步提高宣傳的實(shí)效性。

七是深化文化旅游企事業(yè)單位改革。進(jìn)一步深化文化國(guó)有企業(yè)改革，穩(wěn)步推動(dòng)文化旅游國(guó)有企業(yè)混合所有制改革。繼續(xù)開(kāi)展國(guó)有文化院團(tuán)改革，開(kāi)展國(guó)有文化院團(tuán)文旅融合改革試點(diǎn)，引導(dǎo)國(guó)有文化院團(tuán)針對(duì)旅游市場(chǎng)創(chuàng)造文藝作品。

八是繼續(xù)推進(jìn)文化旅游社會(huì)組織改革。推動(dòng)文化旅游協(xié)會(huì)與政府脫鉤后的良性發(fā)展。通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式，積極引導(dǎo)行業(yè)協(xié)會(huì)扮演好政府和企業(yè)間“橋梁”角色。探索將一部分不適合政府履行的職能轉(zhuǎn)移給協(xié)會(huì)。支持行業(yè)協(xié)會(huì)有效發(fā)揮行業(yè)自律作用。