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        自然保護地體系下的風景名勝區(qū)整合策略初探

        2020-07-14 00:47:32白瑞紅潘衛(wèi)濤
        山西建筑 2020年14期
        關鍵詞:名勝區(qū)保護地自然保護區(qū)

        白瑞紅 梁 銳 潘衛(wèi)濤

        (1.太原西山生態(tài)文化旅游示范區(qū)管委會,山西 太原 030024; 2.西安建筑科技大學,陜西 西安 710055)

        0 引言

        建立統(tǒng)一的自然保護地體系是當前的迫切任務,但是我國現(xiàn)有保護地仍存在交叉重疊、邊界不清、多頭管理等問題,因此如何有效整合各類保護地是目前亟需研究解決的問題。風景名勝區(qū)是我國特有的保護地類型,也是現(xiàn)有體系中的主體內容,因而需要重點考慮如何將風景名勝區(qū)整合至自然保護地體系中。討論風景名勝區(qū)的角色定位以及具體整合策略,對解決自然保護地體系整合難題具有重要價值。

        1 自然保護地體系中的風景名勝區(qū)

        1.1 我國自然保護地體系現(xiàn)狀

        我國尚未形成明確清晰的自然保護地體系,現(xiàn)狀主要包括自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、世界遺產、地質公園、森林公園、水利風景區(qū)等多種類型,已達1.18萬處,占國土面積18%以上[1]。其中風景名勝區(qū)1 051處,包含244處國家級和807處省級,總面積約為21.4萬km2,占國土總面積的2.23%[2]。

        從現(xiàn)狀保護地類型可以看出,我國現(xiàn)行的自然保護地體系以土地或國土空間為依托,自然資源的類型化管理是劃定基礎。但現(xiàn)實中的國土空間表現(xiàn)為自然資源綜合體,各種自然資源在國土空間中通常是重疊分布的,與類型化拆分矛盾,致使該體系在長期的規(guī)劃和管理實踐中暴露出系統(tǒng)性不強、整體功能發(fā)揮不夠等問題[3],具體表現(xiàn)為:1)缺乏針對 自然保護地體系整體的法律設計;2)保護地類別相互交叉重疊。其中風景名勝區(qū)與其他類別保護地的重疊尤為常見,約67%的國家級風景名勝區(qū)都與其他類別保護地有重合或交叉[4];3)多頭管理,缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管體系。各類保護地的保護對象、保護強度、資源利用方式、規(guī)劃建設、主管部門等要求各不相同,現(xiàn)行體系過分強調自然資源管理的類型化和保護地的專業(yè)化,忽視了綜合性和整體性,導致各部門各自為政,管理職責不清[1]。

        1.2 自然保護地體系改革

        生態(tài)文明制度建設背景下,建立國家公園體制作為我國自然保護地體系改革的基礎工作,最早在2013年十八屆三中全會被提出,并在2015年開始在13省市11處國家公園體制試點區(qū)展開試點工作。2017年9月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布《建立國家公園體制總體方案》,明確國家公園體制的基本目標、原則、內涵和基本建設路徑,并指出要進一步研究自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)等在自然保護地體系中的功能定位。2017年10月黨的十九大報告提出“構建以國家公園為主體的自然保護地體系”。2018年國家機構改革方案將“監(jiān)督管理各類自然保護地”的政府職能整合,組建國家林業(yè)和草原局(國家公園管理局)。

        2019年6月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》,提出“以國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎、各類自然公園為補充的自然保護地分類系統(tǒng)”。其中,國家公園等級最高,側重于保護具有國家代表性的自然生態(tài)系統(tǒng);自然保護區(qū)等級次之,側重于保護典型的自然生態(tài)系統(tǒng)、棲息地、特殊自然遺跡等;而自然公園作為補充內容,保護其他重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡和自然景觀。

        1.3 風景名勝區(qū)定位的轉變

        在現(xiàn)行自然保護地體系中,風景名勝區(qū)與自然保護區(qū)是最重要的法定主體,分別是國家自然和文化綜合資源、自然資源的突出代表,被認為是具有中國特色的國家公園[5,6],但在總體面積、自然生態(tài)系統(tǒng)完整性方面卻與國家公園的要求有所偏差。作為自然和文化綜合資源結合緊密的保護地類型,風景名勝區(qū)以突出的文化景觀價值區(qū)別于其他保護地類型,在保護地體系中的功能定位已經開始由主體組成轉向為特色內容。

        《意見》提出國家公園—自然保護區(qū)—各類自然公園的保護地分類系統(tǒng),未提及體系的具體展開以及其中風景名勝區(qū)的定位。學者們針對此問題進行了廣泛探討,主要分成3種:

        1)按照保護與利用程度的不同進行保護地類型劃分。唐芳林提出嚴格保護類、限制利用類、可持續(xù)利用類的劃分方案,并將自然類型的風景名勝區(qū)劃入限制利用類的景觀遺跡類[7],彭建則將風景名勝區(qū)作為限制利用類的一個亞類[8]。鄧武功提出嚴格保護類、自然資源保護類、保護利用類的劃分方案,并將風景名勝區(qū)劃入保護利用類[9]。

        2)將風景名勝區(qū)作為獨立的類型。李金路提出國家公園—風景名勝區(qū)—自然保護區(qū)和自然公園的三類劃分方案[6]。趙智聰、楊銳和周語夏等則按照國家公園—自然保護區(qū)—風景名勝區(qū)—其他各類自然公園的四類劃分方案展開研究[10,11]。

        3)按照資源類型劃分。余振國提出國家形象代表類(綜合類)、重要自然生態(tài)系統(tǒng)保護類、野生物種及其棲息地保護類、地質遺跡保護類、自然景觀保護類、歷史文化遺產保護類、自然資源可持續(xù)利用類、工農業(yè)遺跡及生態(tài)修復保護類,并將風景名勝區(qū)劃入歷史文化遺址類[1]??傮w認為應當保留風景名勝區(qū)的稱號,并將其整合至保護地體系中,最終建立以國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎、風景名勝區(qū)為特色、各類自然公園為補充的中國自然保護地體系[12]。

        2 整合策略與方式

        鑒于風景名勝區(qū)的重要性與獨特性,保護地體系整合風景名勝區(qū)以解決交叉重疊的問題成為重要任務?!兑庖姟分赋鲂枰M行整合交叉重疊的自然保護地和歸并優(yōu)化相鄰自然保護地,并提出整合的三個基本要求:保護面積不減少、保護強度不降低、保護性質不改變。

        2.1 整合策略

        從功能—結構關系的角度來分析自然保護地體系的構建,應該遵從整體性和完整性原則將各類自然保護地有機組合起來,以實現(xiàn)對重要生態(tài)系統(tǒng)的全面覆蓋,實現(xiàn)對自然資源的全面保護和合理利用。從系統(tǒng)結構維度來看,自然保護地體系大致可分為三級四類結構,三級指國家級、省級、市縣級,四類指國家公園、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、其他自然公園。從系統(tǒng)功能維度來看,風景名勝區(qū)是該體系自然資源合理利用功能的主要承擔載體,對自然資源與文化資源進行了較好的結合,為人們提供更全面多樣的生態(tài)系統(tǒng)服務功能。

        根據(jù)《意見》要求可以梳理出自然保護地的整合思路(見圖1),風景名勝區(qū)的整合也應當遵從這樣的思路。在各類保護地中,風景名勝區(qū)的保護強度較高,僅次于自然保護區(qū)[4],因此可以確定整合風景名勝區(qū)的基本策略:

        1)優(yōu)先考慮整合為國家公園;2)與自然保護區(qū)交叉部分整合為自然保護區(qū);3)與其他類別保護地交叉重疊部分整合為風景名勝區(qū)。而在策略2)中,由于風景名勝區(qū)的文化資源特征,允許將部分交叉區(qū)域整合為風景名勝區(qū),需要滿足兩個條件:a.處于自然保護區(qū)的試驗區(qū),保護強度與風景名勝區(qū)核心景區(qū)相當;b.具有重要的文化價值,可整合為風景名勝區(qū)并作為其核心景區(qū)。

        2.2 整合方式

        當前自然保護地體系背景下,既有的單一風景名勝區(qū)邊界劃定方法如景源輻射法、地形線法、偏移法和協(xié)調法等,已經不能滿足當前風景名勝區(qū)發(fā)展的需求,因此迫切需要分析自然保護區(qū)與風景名勝區(qū)的空間關系(見表1),以自然保護地總量控制為基本原則,控制和發(fā)展風景資源本底特征,按照近郊、中郊、遠郊不同的距離關系,得出三種整合方式(見圖2)。

        表1 自然保護區(qū)與風景名勝區(qū)空間分區(qū)比較

        3 晉祠—天龍山風景名勝區(qū)整合策略

        3.1 研究區(qū)概況

        晉祠—天龍山風景名勝區(qū)位于山西省太原市晉源區(qū)近郊,設立于1987年,設立面積約為180 km2,備案面積為113.29 km2,屬于省級風景名勝區(qū)。其位于太原市平原與西山交界,地形以低山淺丘為主,西高東低,高程范圍為800 m~1 856 m,主要涉及風峪溝和柳子溝流域,均屬于汾河的支流水系。

        該風景名勝區(qū)區(qū)內自然和人文景觀資源豐富,部分區(qū)域是天然的高山林區(qū),植被覆蓋率達90%以上,具有明顯的生態(tài)效益;同時其包含22處文物保護單位(6處國家級、9處市級、7處區(qū)級)及其他人文景觀資源,具有突出的文化價值,共同為太原市提供重要的生態(tài)系統(tǒng)服務功能。

        3.2 相關自然保護地情況

        晉祠—天龍山森林公園主要與天龍山自然保護區(qū)、天龍山森林公園存在交叉重疊情況:天龍山自然保護區(qū)全部包含于天龍山森林公園內,且森林公園約45 km2區(qū)域包含于風景名勝區(qū)內(見圖3)。而且,風景名勝區(qū)與自然保護區(qū)的緩沖區(qū)交叉部分分布有天龍山石窟、圣壽寺、關帝廟等人文景源以及白龍洞、跑馬坪等自然景源。

        3.3 風景名勝區(qū)整合策略

        考慮風峪溝、柳子溝流域單元完整性、景源的分布以及城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等要素,初步劃定晉祠—天龍山風景名勝區(qū)邊界,在此基礎上再進行自然保護地體系的整合。

        根據(jù)前文提出的策略進行整合:1)判斷晉祠—天龍山風景名勝區(qū)在面積、生態(tài)系統(tǒng)重要性代表性等方面不符合國家公園的標準;2)根據(jù)保護強度(自然保護區(qū)>風景名勝區(qū)>森林公園)進行整合,將重疊部分依次整合歸并;3)該風景名勝區(qū)位于城市近郊,采取第三種整合方式,即“風景名勝區(qū)>自然保護區(qū)”。由于具有重要文化價值的人文景源分布于重疊區(qū)域,且該區(qū)域位于自然保護區(qū)的緩沖區(qū)內,因此考慮將該部分區(qū)域整合為風景名勝區(qū)并作為核心景區(qū)考慮(見圖4)。

        該建議方案系統(tǒng)梳理整合了區(qū)域內保護地體系,解決了三類保護地交叉重疊、邊界不清等問題,提供了“一個保護地、一套機構、一塊牌子”的現(xiàn)實基礎。

        4 結語

        風景名勝區(qū)是我國獨特的自然保護地類型,蘊含著豐富的自然資源和文化資源,具有重要的生態(tài)價值、文化價值和科學價值。基于風景名勝區(qū)的角色轉變,自然保護地體系整合工作應當避免“一刀切”將其歸為某一類保護地,而是充分考慮體系各部分的功能以及風景名勝區(qū)的獨特定位和價值,分類分級進行整合,以建立以國家公園為主體的自然保護地體系。

        注釋:所有圖表來自西安建筑科技大學項目團隊工作成果。

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