呂尚書 余世勇

（1 麥考瑞大學 澳大利亞悉尼 201101；2 西南大學經濟管理學院 重慶 400715）

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視環(huán)境保護與生態(tài)建設，把生態(tài)文明建設作為社會主義現代化建設“五位一體”總體布局的重要內容。習近平總書記多次強調：“既要金山銀山又要綠水青山”“綠水青山就是金山銀山”，堅持走“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”之路。加大重慶市環(huán)境保護與生態(tài)建設投資，不僅可以為重慶創(chuàng)造良好的生態(tài)環(huán)境，而且可以保障長江中下游地區(qū)的生態(tài)安全。

1 重慶市生態(tài)環(huán)境保護與建設投資現狀

1.1 環(huán)境保護投資及構成

環(huán)境保護投資是為保護與改善生態(tài)環(huán)境、防止生態(tài)環(huán)境惡化而進行的投資，是推動一個地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護與促進經濟可持續(xù)發(fā)展的必要保證。在環(huán)境經濟理論與實踐中，人們通常用環(huán)境保護投資指數（環(huán)境保護投資占當年國內生產總值的比例）衡量一個地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護的力度。分析重慶市環(huán)境保護投資指數相關數據發(fā)現，2001 ～2018 年重慶市環(huán)境保護投資指數呈現波動上漲的趨勢，2010 年達到峰值2.92%后出現下降，2016、2017、2018 年環(huán)境保護投資分別為2.13%、2.37%與1.81%。

環(huán)保投資主要包括城市污水處理廠、垃圾處理廠、園林綠化、燃氣工程等城市環(huán)境基礎設施建設投入，工業(yè)污染治理投入、環(huán)境管理與科技投入和新建項目“三同時”環(huán)境投資。近年，重慶市環(huán)保投資構成情況如圖1 所示。2015 ～2018 年間，整體分析，城市環(huán)境基礎設施建設投資呈現先減少后增長的局面；工業(yè)污染投入近3 年保持在2%左右；環(huán)境管理與科技投入保持在6%～8%左右，新建項目“三同時”環(huán)境投資呈現先上升后下降的趨勢。城市環(huán)境基礎設施作為一個地區(qū)的核心與窗口越來越受到政府的重視。近年重慶市開始將重心由新建項目“三同時”環(huán)境投資向城市環(huán)境基礎設施建設轉變。

圖1 2015 ～2018 年重慶市環(huán)保投資構成情況

說明：圖中1、2、3、4 分別代表城市環(huán)境基礎設施建設投入、工業(yè)污染治理投入、環(huán)境管理與科技投入和新建項目“三同時”環(huán)境投資占環(huán)保投資的比例統(tǒng)計。

重慶市在生活垃圾、工業(yè)固體廢物利用與污水處理上也取得了顯著成效。重慶城市生活垃圾無害化處理率從2000 年的70% 增加到2018年的100%，增幅為30%，；工業(yè)固體廢物綜合利用率由2000 年的71% 增加到2017 年的93.6%，增幅為22.6%；污水處理廠集中處理率由2000 年的40%增加到2018 年的100%，增幅為60%。

1.2 生態(tài)建設投資

重慶市高度重視林業(yè)生態(tài)建設，先后開展了天然林保護、退耕還林、長江防護林、野生動植物保護、石漠化治理、國土綠化等林業(yè)重點工程建設?！笆濉逼陂g，重慶市林業(yè)局累計安排中央林業(yè)投入126 億元（基本建設投資14 億元，財政補助資金112 億元），比“十一五”增加投入18 億元，增長16.7%。2018 年安排中央林業(yè)投入33.9 億元，其中基本建設投資7.66 億元，財政補助資金26.24億元。草原治理方面，2011 ～2017 年農業(yè)部累計安排重慶市投入8 200 萬元，其中巖溶綜合治理項目資金3 200 萬元，退耕還草項目資金5 000 萬元。2011 ～2016 年重慶生態(tài)恢復建設工程項目的投資情況見表1。

表1 重慶市生態(tài)恢復建設工程投資情況 單位：萬元

重慶市于2000 年啟動第一輪退耕還林工程，2014年啟動第二輪退耕還林工程。截至2018年12月底，重慶市累計完成前一輪退耕地還林44.1 萬hm2，新一輪退耕地還林31萬hm2，荒山荒地造林71.2萬hm2，封山育林12.9 萬hm2。完成市級以上投資260.3 億元，涉及38 個區(qū)縣（經開區(qū)），惠及265 萬農戶、905 萬農民。目前，退耕還林已成為重慶市投資最多、規(guī)模最大、覆蓋最廣、跨時最長、影響最深、群眾參與度最高的生態(tài)工程、德政工程與民心工程。

重慶市天然林保護工程實施時間分為3 個階段，試點期（1998 ～1999 年）、天保工程一期（2000 ～2010 年）、天保工程二期（2011 年至今）。目前實施單位共有38 個區(qū)縣和1 個市本級單位。1998 ～2018 年，天保工程累計投入資金70.1 億元，其中中央資金53.5 億元（預算內[國債]投入12.1億元，財政專項資金41.4 億元），市級財政資金9.1億元，區(qū)縣投入7.5 億元。

2 重慶市生態(tài)環(huán)境保護與建設投資存在的主要問題

2.1 環(huán)境保護與生態(tài)建設投資力度不夠

根據發(fā)達國家歷史經驗教訓，一個地區(qū)在經濟高速增長的時期要實現對環(huán)境污染的有效控制，環(huán)保投入占國民生產總值比例要達到1.0%～1.5%；若想使環(huán)境質量得到明顯的改善，這個數值就必須達到3.0%。發(fā)達國家在20 世紀 70 年代環(huán)境保護投資占GDP 的比例已達2% 。2017 年重慶市環(huán)境保護與生態(tài)建設投入462.63 億元，占當年GDP 的2.37%。住建部、環(huán)保部聯(lián)合印發(fā)的《全國城市生態(tài)保護與建設規(guī)劃（2015-2020 年）》提出，2020年城市環(huán)境保護投資占GDP 比例不低于3.5%。重慶市環(huán)境保護投資占GDP 的比例仍然偏低，投資力度還需要進一步加強，才能維持自然資本存量不減或提高自然資本存量。

2.2 環(huán)境保護與生態(tài)建設投資結構不合理

重慶市生態(tài)環(huán)境保護與建設主要以環(huán)境保護投資為主，生態(tài)建設投資重視不夠。自2015 ～2018 年，在重慶環(huán)保投資構成中，城鎮(zhèn)環(huán)境基礎設施建設投資占比為58.67%～61.66%，居環(huán)保投資首位。還未能全面啟動對生態(tài)修復有實效、有影響的項目，對于采取政府購買服務或財政性缺口補貼等PPP 模式還有欠缺，未能廣泛得到應用，缺乏長效機制，配套政策有待完善，生態(tài)修復工作成效甚微。

2.3 環(huán)境保護與生態(tài)建設投資體制不完善

重慶環(huán)境保護與生態(tài)建設投資主體單一，最大的投資主體是政府。2015 年，國家投資占天然林資源保護工程投資和退耕還林工程投資的比例分別為86.4%與95.1%，民間資本、國外援助等對生態(tài)環(huán)境投資較少。環(huán)境保護與生態(tài)建設主要由國家投入，這是由生態(tài)環(huán)境的公共產品屬性及政府提供公共產品職責共同決定的[1]。生態(tài)環(huán)境投資需求大，政府財政資金有限，亟需引入社會資本。當前生態(tài)環(huán)境投資體制不健全，缺乏投資的經濟利益驅動機制，不利于國內外的各種資金進入自然資本的投資，特別是企業(yè)和私人的投資意愿不強，同時大量的社會資金閑置找不到投資方向，金融機構無法完成放貸。

3 促進重慶市生態(tài)環(huán)境保護與建設投資的主要對策

3.1 加大環(huán)境保護與生態(tài)建設投資力度

建立政府環(huán)境保護與生態(tài)建設投資穩(wěn)定增長機制，確保各級財政環(huán)保投入增速不低于當年GDP 增速，增量不低于上年。利用政府財政資金，通過對綠色貸款貼息和擔保、價格補貼、政府采購、綠色債券免稅、建立綠色銀行等方式鼓勵和參與自然資本投資[2]。鼓勵銀行創(chuàng)新環(huán)境金融產品，推進環(huán)保設備融資租賃業(yè)務發(fā)展，支持開展排污權、特許經營權、購買服務協(xié)議質（抵）押等擔保貸款業(yè)務，發(fā)展綠色信貸，分級建立企業(yè)環(huán)境行為信用評價體系，嚴格限制環(huán)境違法企業(yè)貸款。成立政策性的重慶自然資本投資生態(tài)銀行，并由政府貼息，對自然資本投資和綠色企業(yè)提供融資支持。建立自然資本投資基金，把資金投向基礎資源（飲用水、清潔空氣、森林、土壤、濕地等）、清潔能源和瀕危物種保護。

3.2 改善環(huán)境保護與生態(tài)建設投資結構

結合重慶市資源特點、經濟實力與財政能力，按照國家對重慶市生態(tài)環(huán)境建設的戰(zhàn)略定位和《重慶市生態(tài)文明建設“十三五”規(guī)劃》的要求，選擇對可持續(xù)發(fā)展最為重要、最具敏感性，對GDP 促進作用大，邊際效應高的關鍵自然資本作為重點和優(yōu)先投資對象。改善重慶市自然資本投資結構，重點加強對土地資源保護與治理、水資源保護與水污染防治、森林保護與恢復、氣候調節(jié)與空氣污染防治、生物多樣性保護等重點領域的自然資本投資[3]。

3.3 創(chuàng)新環(huán)境保護與生態(tài)建設投資機制

健全多元化、市場化的環(huán)境保護與生態(tài)建設投資機制。重慶市內外民間資本充裕，但投資渠道較窄，這就需要通過適當機制引導部分資金進入自然資本市場，發(fā)動地方各級政府、自然資本專業(yè)企業(yè)、金融投資機構、社會力量、中介等多方力量參與。完善重慶市地方法律法規(guī)，增加針對生態(tài)環(huán)境投資特殊屬性法律規(guī)范內容。充分激發(fā)市場活力，采取PPP 模式等吸引社會資本、民間資本參與。改變現行的政府為主體的生態(tài)環(huán)境投資模式，實現開放性的PPP 合作，讓有競爭力的自然資本經營企業(yè)參與進來，提高環(huán)保投資的效率和效益。政府在發(fā)揮公共服務功能的同時，鼓勵各種類型的資本進行環(huán)境保護與生態(tài)建設投資，探索市場配置資源在生態(tài)環(huán)境資源中的作用，使之逐漸發(fā)展成為完善的商業(yè)投資體系。