高韻茹

(河南師范大學(xué) 公共與政治管理學(xué)院，河南 新鄉(xiāng) 453007； 愛知大學(xué) 研究生院，日本 愛知 4538777)

一、前言

2020年1月中旬，日本神奈川發(fā)現(xiàn)一名罹患新型冠狀病毒(簡稱“新冠病毒”)的確診病患，為日本境內(nèi)首例新冠病毒確診個案[1]。此后，橫濱港的鉆石公主號郵輪及多家醫(yī)院醫(yī)護(hù)人員也陸續(xù)發(fā)現(xiàn)新冠病毒確診案例，本該如火如荼進(jìn)行的防疫措施，面臨著因醫(yī)療體系無法支援的困境而變得艱巨，不得不征用酒店作為輕癥狀患者的防疫據(jù)點(diǎn)，并派遣醫(yī)護(hù)人員至酒店待命。4月7日，依據(jù)《新型流行性感冒等對策特別措置法》，日本首相安倍晉三發(fā)布東京都、神奈川縣等7個地方公共團(tuán)體(又稱“地方自治體”)的緊急事態(tài)宣言；4月16日，緊急事態(tài)宣言適用范圍擴(kuò)大至日本全國，又針對特定的地方公共團(tuán)體，設(shè)置“特定警戒都道府縣”作為重點(diǎn)防疫對象，加強(qiáng)防疫力度[2]。日本仰賴國家公共衛(wèi)生危機(jī)管理機(jī)制，從中央、地方公共團(tuán)體、指定公共機(jī)關(guān)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、營業(yè)單位到日本國民交織而成的防疫政策網(wǎng)絡(luò)，確診人數(shù)明顯趨緩，且醫(yī)療或看護(hù)機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)確診個案的情況也大幅降低。盡管原訂于5月6日解除緊急事態(tài)一事被延長，但自5月14日起，日本全國各地開始有序地解除緊急事態(tài)，5月25日宣布全國解除緊急事態(tài)的同時，擔(dān)任經(jīng)濟(jì)再生大臣兼新冠病毒防疫對策擔(dān)當(dāng)?shù)奈鞔蹇碉蟪迹谟浾邥咸岢觥靶律钅Ｊ健?，預(yù)告日本進(jìn)入后疫情時代[3]。

所謂的后疫情時代，并非指的是新冠疫情徹底結(jié)束，而是對新冠疫情有所認(rèn)識的基礎(chǔ)上，采取靈活的政策來面對與疫情共存的新時期。因此，日本政府提出“新生活模式”，希望通過改變?nèi)嗣竦纳钪刃?，遏制新冠病毒的爆發(fā)與蔓延，即一種學(xué)習(xí)與病毒共存的生活模式。對日本政府而言，面對來勢洶洶的新冠疫情,始終秉持著“防疫”與“經(jīng)濟(jì)”兩大主軸，以防疫為主，經(jīng)濟(jì)為輔；后疫情時代“防疫”與“經(jīng)濟(jì)”兩者之間比重漸漸趨近一致，在外出自肅緩和政策后，完成與疫情防控常態(tài)化的接軌。然而，回顧日本發(fā)布緊急事態(tài)宣言后，以避免前往“三密”場所(密閉性、密集性、緊密性)、“保護(hù)自己愛護(hù)他人”“減少非必要外出活動”等口號來呼吁日本國民配合；這樣“柔性防疫”的模式與一衣帶水的中國所采用的“剛性防疫”成了鮮明對比。此外，兩國在進(jìn)入后疫情時代的標(biāo)準(zhǔn)也不同，中國依據(jù)科學(xué)數(shù)據(jù)，以連續(xù)“完全清零”至少28天為基準(zhǔn)，評估后逐步降低地區(qū)疫情級別的同時有序開放。事實(shí)上，自日本面臨新冠病毒這場全球性試驗(yàn)以來，各國對日本的“作答情形”評價不一，主要原因在于中國的“剛性防疫”在亞洲甚至是全球都樹立了相當(dāng)優(yōu)良的示范，以確診人數(shù)、死亡人數(shù)等疫情相關(guān)指數(shù)來評估，中國確實(shí)在這場大考中，提交了漂亮的成果，且這個成果是有效的。

關(guān)于國家危機(jī)處理相關(guān)研究，有地震、海嘯等自然災(zāi)害以及郵輪漏油、金融風(fēng)暴等人為災(zāi)害，新冠疫情并非首例與疾病相關(guān)的自然災(zāi)害事件。但對于21世紀(jì)的世界各國而言，新冠疫情確實(shí)考驗(yàn)著一國的危機(jī)處理與應(yīng)對能力。在過往研究中，容易將中央與地方視為獨(dú)立個體，忽略中央與地方之間在危機(jī)應(yīng)對方針等訊息的連結(jié)，也忽視了在資訊流通快速的21世紀(jì)中，面對國家重大危機(jī)時，中央與各級地方單位所形成的連結(jié)網(wǎng)絡(luò)的重要性。對此，本文以羅迪斯模式(Rhodes model)來觀察日本內(nèi)閣府與地方公共團(tuán)體間在防疫政策執(zhí)行過程中的結(jié)構(gòu)性互動關(guān)系。此外，考量到新冠病毒與接觸傳播的關(guān)系，添加了“空間”地理要素，拓展政治學(xué)與地理學(xué)合作的可能性，從多維視角來觀察國家危機(jī)處理與應(yīng)對，期許能對國家危機(jī)治理領(lǐng)域相關(guān)研究提供微博之力。鑒于此，首先以羅迪斯模式(Rhodes model)來觀察在日本公共衛(wèi)生危機(jī)機(jī)制下，中央政府跟地方公共團(tuán)體的運(yùn)作模式與防疫政策執(zhí)行過程；其次，以日本地方公共團(tuán)體為基本單元，針對后疫情時代新冠病毒在日本的空間格局進(jìn)行分析，從科學(xué)檢證的角度進(jìn)一步地探討日本柔性政策的內(nèi)在機(jī)理。通過日本在新冠病毒疫情的防疫政策，學(xué)習(xí)另一種與中國截然不同的防疫模式與政策，拓展對國家危機(jī)治理的視野，以及對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的管理與應(yīng)對提供參考。

二、理論架構(gòu)與研究數(shù)據(jù)

國家危機(jī)治理實(shí)則是國家治理、國家能力、危機(jī)管理等復(fù)合性領(lǐng)域，僅“治理”(governance)這個概念就涉及了人性、央地關(guān)系、社會關(guān)系等多層次問題[4]。因此，本文以羅迪斯模式(Rhodes model)為基礎(chǔ)，從政府機(jī)關(guān)中心途徑(government-centered approach)觀察政策形成，該模式有二個特點(diǎn)：第一，強(qiáng)調(diào)政策網(wǎng)絡(luò)中，中央與地方政府機(jī)關(guān)間的“結(jié)構(gòu)互動關(guān)系”，暫不考慮機(jī)關(guān)中個人間的人際互動關(guān)系；第二，聚焦于部門層級(sectoral level)而非次級部門層級(subsectoral level)。政策網(wǎng)絡(luò)(policy network)指的是政府部門與多元政策行動者在特定領(lǐng)域中，所形成的互動與連結(jié)模式；此模式雖暫時排除人性問題、社會關(guān)系問題，但實(shí)際上該模式融合了心理學(xué)、社會心理學(xué)、社會人類學(xué)與政治學(xué)，針對不同層次的行動者之間的互動提出不同的網(wǎng)絡(luò)概念[5]。通過羅迪斯模式(Rhodes model)，以2020年新冠疫情為例，觀察日本內(nèi)閣府與地方公共團(tuán)體及相關(guān)單位在政策形成與執(zhí)行過程中，面對突發(fā)性重大公共危機(jī)事件，日本防疫政策網(wǎng)絡(luò)如何運(yùn)作，政策的預(yù)期影響與實(shí)際影響間的平衡，以及政策或法令的修正。

為了了解政策的預(yù)期影響與實(shí)際影響間的平衡狀態(tài)，加入“空間”地理因素。地理空間普遍存在著相似性，距離越近，相似程度越高[6]?？臻g傳統(tǒng)相關(guān)性分析主要用于定量描述兩組事物的共變趨勢，但不適用于具有空間自相關(guān)特征的地理空間對象的分析；現(xiàn)代空間分析正是為了彌補(bǔ)這項(xiàng)缺失而發(fā)展起來的[7]。從公共衛(wèi)生理論來說，流行性感冒等傳染病受到生物環(huán)境、物理環(huán)境、社會環(huán)境三者交互作用的影響[8]；若再強(qiáng)化空間性的概念，人口密度、生活環(huán)境、活動范圍及各種空間影響因素，彰顯著傳染病的擴(kuò)散與傳播過程中存在有一定程度的空間相關(guān)性。以2003年SARS為例，廣州SARS發(fā)病率在空間上有很強(qiáng)的正相關(guān)特征，SARS傳播的聚集性特征經(jīng)歷了由弱到強(qiáng)再到弱的變化過程，主要發(fā)病區(qū)多位于人口密度高、經(jīng)濟(jì)活躍、交通易達(dá)性高的城市[7]。此外，也發(fā)現(xiàn)“地理流”對空間分析的重要性。在全球化的時代背景之下，伴隨著交通網(wǎng)絡(luò)與信息技術(shù)的日新月異，空間從強(qiáng)調(diào)邊界且具有封閉性質(zhì)的“場所空間”逐漸向動態(tài)且開放的“流動空間” 轉(zhuǎn)變，形成人員、商品、資金、信息等不同的地理流，對空間與空間之間的關(guān)聯(lián)性及依賴程度產(chǎn)生重要影響[9]。

當(dāng)前，對于新冠病毒在空間上的擴(kuò)散與傳播路徑已有一定的研究基礎(chǔ)，以中國作為研究對象的相關(guān)研究也都取得了豐碩成果。新冠疫情于2020年1月開始爆發(fā)，世界各國至今仍為疫情防控持續(xù)努力，隨著后疫情時代的來臨，如何面對“防疫”與“經(jīng)濟(jì)”并重的新生活模式，是日本當(dāng)前主要的防疫綱領(lǐng)。為準(zhǔn)確分析日本后疫情時代新冠病毒疫情的空間擴(kuò)散過程，主要采用日本厚生勞動省所每日公告的新增確診病例數(shù)據(jù)，以地方公共團(tuán)體為研究對象，并參考各地方公共團(tuán)體對策本部所提供的相關(guān)資訊進(jìn)行交叉比對。研究時期自2020年5月16日日本全國39個地方公共團(tuán)體解除緊急事態(tài)開始至7月21日，即日本政府所推動的“Go to Campaign”觀光振興政策正式實(shí)施之前一日。近2個月的觀察期，配合日本政府在后疫情時代所執(zhí)行的外出自肅緩和政策，共分為4個階段來進(jìn)行觀察。

三、日本公共衛(wèi)生危機(jī)管理機(jī)制

日本防疫政策機(jī)制屬于日本危機(jī)管理體制的范疇，而此危機(jī)管理機(jī)制則是為應(yīng)對自然災(zāi)害風(fēng)險而開展的，1959年伊勢灣臺風(fēng)、1995年阪神大地震、2011年東日本大地震等3次重大自然災(zāi)害事件，逐步地完善日本綜合性危機(jī)管理機(jī)制[10]。隨之逐漸受到重視的正是日本公共衛(wèi)生管理體系，日本厚生勞動省于1997年頒布《公共衛(wèi)生危機(jī)管理基本方針》，通過法規(guī)修訂來進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，增設(shè)公共衛(wèi)生危機(jī)管理對策室、公共衛(wèi)生管理協(xié)調(diào)會議等機(jī)構(gòu)，也陸續(xù)制定和頒布相關(guān)法規(guī)[11]。進(jìn)入21世紀(jì)開始，流行性感冒防治以及病毒變異等問題越發(fā)受到重視，如何保護(hù)國民生命安全、避免形成世界性大流行，維護(hù)社會經(jīng)濟(jì)秩序成為各國重要的議題。

(一)《新型流行性感冒等對策特別措置法》

面對未知的病毒以及其所造成的疫情，國家危機(jī)管理對應(yīng)至關(guān)重要。因此，2012年日本政府頒布《新型流行性感冒等對策特別措置法》，將中央政府、地方公共團(tuán)體、指定公共機(jī)關(guān)(如日本紅十字會等)等機(jī)構(gòu)連結(jié)起來，當(dāng)新型流行性感冒(以下簡稱“新型流感”)等疫情發(fā)生時，針對新型流感等感染癥的公共衛(wèi)生危機(jī)管理機(jī)制將被啟動，由這些機(jī)構(gòu)合力運(yùn)作，形成保護(hù)網(wǎng)絡(luò)共同抗疫(見圖1)。當(dāng)該機(jī)制啟動后，迅速組織新型冠狀病毒感染癥對策本部(以下簡稱“政府對策本部”)，由日本內(nèi)閣總理擔(dān)任本部長(召集人)，內(nèi)閣官房長官、厚生勞動大臣等要員為副本部長，其他所有的國務(wù)大臣自動成為對策本部的成員，并包含對策本部干事會以及新型流感現(xiàn)地對策本部；由內(nèi)閣官房負(fù)責(zé)與厚生勞動省等相關(guān)省廳進(jìn)行重要事項(xiàng)的聯(lián)系。

此外，由醫(yī)學(xué)、公共衛(wèi)生等學(xué)者或?qū)＜业冉M織基本對策等咨詢委員會，向政府對策本部提供專業(yè)性建議。政府對策本部再與地方公共團(tuán)體、指定公共機(jī)關(guān)等連結(jié)，形成三位一體的新型流感等危機(jī)管理機(jī)制。在政策推進(jìn)方面，國家與地方公共團(tuán)體分工作業(yè)。政府對策本部制定防疫政策方針，致力研發(fā)疫苗并推進(jìn)其它藥品的研究，與世界衛(wèi)生組織以及其他國家保持疫情信息的公開與流通，促進(jìn)全球公共衛(wèi)生方面的國際合作。地方公共團(tuán)體則各自以都道府縣地方公共團(tuán)體為中心，組織地方公共團(tuán)體對策本部(以下簡稱“地方對策本部”)，與居民最為貼近的行政單位——區(qū)市町村，以及當(dāng)?shù)馗ｌ肀＝【值葯C(jī)關(guān)一同推進(jìn)防疫政策的實(shí)施[12]。換言之，在面對新型流感等感染癥而啟動的公共衛(wèi)生危機(jī)管理機(jī)制，是謂中央政府與地方公共團(tuán)體以及地方公共團(tuán)體與次級地方機(jī)關(guān)所形成的“二重防疫政策網(wǎng)絡(luò)”，確保疫情相關(guān)資訊傳遞給每位日本國民，以保護(hù)人民生命安全、維護(hù)基本人權(quán)與自由為宗旨。因本文主要聚焦于中央政府與地方公共團(tuán)體間的防疫政策網(wǎng)絡(luò)，因此，關(guān)于地方公共團(tuán)體與次級地方機(jī)關(guān)的政策網(wǎng)絡(luò)暫不贅述。

(二)日本新冠病毒柔性防疫方針

關(guān)于公共衛(wèi)生危機(jī)管理機(jī)制，在第一時間有幾個至關(guān)重要的細(xì)節(jié)——判定與回應(yīng)、不確定性與穩(wěn)定性。中央政府如何判定“危機(jī)”，在確認(rèn)“危機(jī)”后如何做出有效回應(yīng)；面對“危機(jī)”所帶來的不確定性，如“危機(jī)”產(chǎn)生或生成的原因、未來的發(fā)展方向或擴(kuò)及范圍等尚且無法通過現(xiàn)有資料進(jìn)行計(jì)算與預(yù)測，在這樣的情境下如何維持資源的穩(wěn)定性也相當(dāng)重要。以新冠疫情為例，在疫情急速擴(kuò)散時期，口罩、酒精等相關(guān)醫(yī)療物資變得炙手可熱，病床是否足夠也同樣考驗(yàn)著中央政府的應(yīng)變能力。換言之，疫情初爆發(fā)階段在中央政府與地方公共團(tuán)體間的防疫政策網(wǎng)絡(luò)中，中央政府居于主導(dǎo)地位，地方公共團(tuán)體與指定公共機(jī)關(guān)(如日本紅十字會等)等機(jī)構(gòu)屬于輔助角色，不僅要將中央政府所提出的防疫方針貫徹執(zhí)行，同時也必須將新冠病毒的相關(guān)知識與信息，通知到各地方公共團(tuán)體管轄范圍內(nèi)的相關(guān)次級機(jī)關(guān)單位，如區(qū)市町村、保健所、教育委員會等。

注：資料來源于日本內(nèi)閣官房新型流行性感冒等對策政府行動計(jì)劃[12]。圖1 新型流行性感冒等危機(jī)管理機(jī)制

之所以將日本政府應(yīng)對新冠病毒防疫政策稱為“柔性政策”，有以下方面的原因。一是防疫政策的“溫柔”。2020年2月13日為日本政府首次以新冠病毒對策本部之名召開會議，在緊急對策方面，包含歸國者、國內(nèi)疫情對策、出入境管理對策、相關(guān)產(chǎn)業(yè)緊急應(yīng)對政策(觀光業(yè)等中小企業(yè)等)、國際支援。歸國者的部分不僅限于日本國籍人士，也包含鉆石公主號郵輪的職員與旅客，皆提供生活方面的援助與健康管理所需的各種支援物資；同時，以無償?shù)姆绞教峁┓蛛x病菌的研究設(shè)備、向亞洲各國提供醫(yī)療器材等展開國際支援行動，為國際社會貢獻(xiàn)心力[13]。除此之外，為緩解人民對疾病的焦慮與恐慌，各地方公共團(tuán)體整合地方資源，設(shè)置新冠病毒咨詢窗口與專線，認(rèn)為自己可能疑似感染新冠病毒等情緒不安的民眾皆可使用，并不需要額外付費(fèi)。

二是防疫政策的“柔和”。日本政府為了防止新冠疫情在日本境內(nèi)擴(kuò)散，依據(jù)《新型流行性感冒等對策特別措置法》，于4月16日由日本首相安倍晉三向全國各地發(fā)布緊急事態(tài)宣言。有別于其他國家為防止疫情擴(kuò)散實(shí)行“封城行動”，強(qiáng)制禁止人民外出、暫停交通運(yùn)輸工具的流動、針對違法者進(jìn)行處分等強(qiáng)硬性防疫政策，日本全國雖進(jìn)入緊急事態(tài)狀態(tài)，但為保障人民的基本人權(quán)與自由，采購生活所需物資、前往醫(yī)療機(jī)關(guān)就診、適當(dāng)?shù)膽敉膺\(yùn)動或散步等維持生活機(jī)能等必要行動仍是被允許的。各地方公共團(tuán)體依據(jù)日本內(nèi)閣府所發(fā)布的防疫方針，呼吁當(dāng)?shù)鼐用駮簳r避免返鄉(xiāng)或旅游等活動，加強(qiáng)對當(dāng)?shù)毓矆鏊肆鞴苤频?，全力配合中央防疫政策。也就是說，雖然為了防止疫情擴(kuò)散而對人民的遷徙等基本人權(quán)加以干涉，卻盡可能地維持“最低限度”的干涉，以尊重每位日本國民的基本人權(quán)與生命安全為第一的考量。

(三)后疫情時代新冠病毒防疫政策

日本政府在2020年3月修訂《新型流行性感冒等對策特別措置法》，將新冠病毒暫時列入新型流感等疾病范疇，修法通過后，依據(jù)該法正式啟動新型流感等危機(jī)管理機(jī)制，直至疫情完全結(jié)束，政府對策本部等組織才解散。在緊急事態(tài)實(shí)行期間，人員流動(外出)、營業(yè)場所休業(yè)、辦公形態(tài)、學(xué)?；顒拥雀鞣矫娑际艿接绊?，如生活所需或維持健康身心以外應(yīng)減少非必要外出；公園、博物館、圖書館等公共空間禁止開放；“云辦公”或錯班上工等措施。5月25日解除全國性緊急事態(tài)，當(dāng)天日本政府公布將于后疫情時代中采取“外出自肅緩和5階段”，漸進(jìn)與觀察并進(jìn)的防控政策，采取“防疫”與“經(jīng)濟(jì)”并重的模式，在人員流動方面分作跨縣移動與觀光(見表1)。在階段0時期，盡管5月25日已宣布解除緊急事態(tài)，仍呼吁日本國民減少非必要外出；階段1時期除了部分地區(qū)以外，多數(shù)地區(qū)的居民可跨縣移動，但觀光等活動需在遵守安全社交距離的情況下于縣內(nèi)進(jìn)行，不得跨縣。進(jìn)入階段2時起，日本全國各地皆可跨縣移動，包括觀光活動，且預(yù)計(jì)在7月下旬開展“Go To Campaign”觀光振興政策(1)。

表1 外出自肅緩和5階段

依據(jù)新型流感等危機(jī)管理機(jī)制，政府對策本部提出防疫政策綱領(lǐng)，地方公共團(tuán)體、指定公共機(jī)關(guān)相互配合，其中，地方公共團(tuán)體所組織的地方對策本部，接收政府對策本部的方針后，召開對策會議研擬因地制宜的防疫政策。以東京都為例，針對政府對策本部的方針，加以分作外出自肅、設(shè)施營業(yè)、學(xué)校等3個區(qū)塊，添加詳細(xì)的說明，協(xié)助東京都居民理解與適應(yīng)“新生活模式”準(zhǔn)則(見表2)。設(shè)施營業(yè)方面，包括展覽設(shè)施(如博物館、美術(shù)館、圖書館等)、運(yùn)動設(shè)施(室內(nèi)、室外)、大學(xué)及大學(xué)以下的學(xué)校、文教設(shè)施(如駕校、補(bǔ)習(xí)班等)、商業(yè)設(shè)施、游樂設(shè)施等，同樣搭配政府對策本部所提出的外出自肅緩和5階段，分為禁止開放、開發(fā)設(shè)施但禁止使用觀眾席、完全開放等三種狀態(tài)。換言之，進(jìn)入后疫情時代后，不止“防疫”與“經(jīng)濟(jì)”兩大主軸的比例產(chǎn)生了變化，中央政府與地方公共團(tuán)體間的主導(dǎo)性也開始改變，地方公共團(tuán)體具有“主導(dǎo)”與“輔助”的“二重角色”，在政府對策本部公布的防疫方針基礎(chǔ)上，考量當(dāng)?shù)厝宋牡惹闆r后制定詳細(xì)的防疫政策，并領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)?shù)卮渭墮C(jī)關(guān)等單位有效地實(shí)行政策。

表2 東京都外出自肅緩和5階段(5月26日公布)

四、后疫情時代日本新型冠狀病毒疫情空間格局

日本政府在新冠疫情緊急事態(tài)期間，以“區(qū)域防疫”思維，針對確診人數(shù)、醫(yī)療體系、疫情控制等三大方針來進(jìn)行綜合性評估。依據(jù)每日各地方公共團(tuán)體回報(bào)的確診人數(shù)，以及患者的相關(guān)資料，評估是否有群聚性感染或大規(guī)模集體性感染的風(fēng)險；當(dāng)確診患者與重癥患者不斷增加的情況下，日本醫(yī)療體系是否能夠妥善應(yīng)對；面對動態(tài)性的疫情狀況，保持“早發(fā)現(xiàn)、早防疫”的疫情防控理念來調(diào)整防疫政策，以完善防疫機(jī)制[15]。綜合防疫三大方針與日本國民對防疫政策的響應(yīng)，通過政府對策本部的評估，同時也為了維持社會經(jīng)濟(jì)最小限度的流動空間，日本政府并未采取“封城”等剛性防疫措施。

(一)總體格局演化

依據(jù)日本厚生勞動省所提供的官方數(shù)據(jù)來分析，從疫情空間性視角來觀察總體疫情空間格局的變化情形。自5月15日至5月31日，此期間日本國內(nèi)部分地區(qū)開始逐漸解除緊急事態(tài)狀態(tài)并進(jìn)入階段0時期，北海道、東京都、千葉縣、神奈川縣、埼玉縣、石川縣、大阪府、愛媛縣、福岡縣是疫情狀況尤為嚴(yán)峻的地區(qū)，其次是櫪木縣、山梨縣、愛知縣。日本政府在5月25日所提出的外出自肅緩和5階段政策中，北海道、東京都、千葉縣、埼玉縣、神奈川縣這5個地方公共團(tuán)體在外出自肅緩和第1階段時期，仍屬于特定警戒都道縣地區(qū)，但同為大都市的大阪府與福岡縣則未被列入。石川縣與愛媛縣被判定為高風(fēng)險地區(qū)原因在于出現(xiàn)超級傳染者，特別是愛媛縣的超級傳染者發(fā)生于醫(yī)療場所或老人看護(hù)中心。6月1日至6月18日則為階段1實(shí)行期間，北海道、東京都、千葉縣、神奈川縣、埼玉縣、大阪府、福岡縣等7個都道府縣仍為疫情高風(fēng)險地區(qū)，新增山梨縣跟愛知縣。此一時期為初解除全國緊急事態(tài)，確診個案多為不明原因感染，在確診前兩周因配合緊急事態(tài)防疫措施，減少不必要的外出且外出時必戴口罩，但在復(fù)工復(fù)學(xué)后卻出現(xiàn)病征，所幸共同居住者經(jīng)觀察與檢驗(yàn)后皆為陰性。

6月19日至7月9日全日本已經(jīng)進(jìn)入外出自肅緩和政策第2階段，北海道、東京都、千葉縣、神奈川縣、埼玉縣、大阪府、福岡縣等7個都道府縣仍為疫情高風(fēng)險地區(qū)，京都府、鹿兒島縣疫情風(fēng)險升級為高風(fēng)險地區(qū)。在此階段，確診個案的感染路徑有公司同事、地方公共團(tuán)體行政區(qū)域外的感染、經(jīng)濟(jì)活動過程中的群聚感染，如商店街購物、餐廳等；但感染路徑不明的案例依然存在，在此情況下又正逢北海道、東京都、千葉縣、埼玉縣、神奈川縣這5個地方公共團(tuán)體的居民解除外出自肅，使得防疫難度升級，如茨城縣或櫪木縣的確診個案就發(fā)現(xiàn)不少在縣外或東京都內(nèi)工作的人士。7月10日至7月21日為外出自肅緩和政策第3階段至“Go to Campaign”觀光振興政策開始前，東京都、千葉縣、神奈川縣、埼玉縣、愛知縣、京都府、大阪府、兵庫縣、福岡縣等9個都道府縣仍為疫情高風(fēng)險地區(qū)。此一時期的確診個案多為青壯年，學(xué)校、公司、醫(yī)院是關(guān)鍵場所且有群聚感染的征兆。

(二)集聚格局演化

新冠病毒多經(jīng)由飛沫傳染及接觸傳染兩種路徑散播，許多國家因而采取封城措施，限制人員流動等政策來減少傳染風(fēng)險；餐廳、電影院、健身房等場所也暫不營業(yè)。日本政府為了防范群聚性感染的發(fā)生，呼吁日本國民盡量避免前往“三密”場所——換氣系統(tǒng)不佳的密閉性場所、人群過多的密集性場所、過度擁擠而無法保持安全距離的緊密性場所。這些政策都是屬于針對“人”的防疫策略，確實(shí)控制人員流動后，交通網(wǎng)絡(luò)成為傳播媒介的可能性將大幅降低，但對于“防疫”與“經(jīng)濟(jì)”并進(jìn)的后疫情時代來說，應(yīng)改以“空間”為防疫重點(diǎn)；當(dāng)人員開始流動，交通網(wǎng)絡(luò)恢復(fù)運(yùn)行，確實(shí)掌握空間的疫情狀態(tài)，繼續(xù)秉持著“早發(fā)現(xiàn)、早防疫”的理念，避免此處的疫情通過交通網(wǎng)絡(luò)散播到其他地區(qū)。關(guān)于5月15日至7月21日后疫情時代日本新冠疫情空間集聚性的變化，整體來說，東京都、埼玉縣、神奈川縣顯示與周邊的空間相關(guān)性不顯著，即此3都縣疫情問題與周邊空間無關(guān)，換言之，在此期間這3個地方公共團(tuán)體的疫情是屬于其行政區(qū)域內(nèi)的問題。但進(jìn)入7月10日后，空間相關(guān)性不顯著的僅剩埼玉縣。

自5月15日至5月31日，日本政府采取逐步解除緊急事態(tài)的策略，除了北海道等7個地方公共團(tuán)體，其他地方公共團(tuán)體6月1日起才可以跨縣移動，因此多數(shù)地區(qū)為低度空間相關(guān)性，結(jié)合數(shù)據(jù)也可得知，此一時期的確診個案多為地方公共團(tuán)體行政區(qū)域內(nèi)的感染。大阪府則顯示為高度空間相關(guān)性，即空間本身的疫情風(fēng)險高且影響周邊空間的風(fēng)險性也高，也就是說大阪府存在的疫情風(fēng)險程度在此期間相較于其他地方公共團(tuán)體來說風(fēng)險較高，不只大阪府本身還有其周邊地方公共團(tuán)體也有疫情風(fēng)險疑慮。北海道、千葉縣、石川縣、愛媛縣、福岡縣為“熱點(diǎn)”區(qū)域，即這些空間的疫情數(shù)值高于周邊空間，相對來說較不穩(wěn)定。進(jìn)入外出自肅緩和政策第1階段(6月1日至6月18日)，東京都、埼玉縣、神奈川縣仍屬于空間相關(guān)性不顯著的地區(qū)，但“熱點(diǎn)”空間產(chǎn)生明顯變化，除了北海道、大阪府、福岡縣這3個道府縣之外，其他地方自治體皆為低度空間相關(guān)性，表示該空間為低值且其周邊空間也是低值。關(guān)于北海道、大阪府、福岡縣這3個“熱點(diǎn)”空間，在此階段只有北海道仍積極宣導(dǎo)外出自肅，呼吁道民減少非必要的外出活動；跟前一階段相比，大阪府福岡縣轉(zhuǎn)變?yōu)椴环€(wěn)定狀態(tài)，在疫情防控方面仍需謹(jǐn)慎，需要提高疫情防控意識。自6月19日開始，日本全國配合政府對策本部之防疫政策，日本國民不限居住地皆可全國移動。

外出自肅緩和政策第2階段(6月19日至7月9日)，大阪府再度轉(zhuǎn)變?yōu)楦叨瓤臻g相關(guān)性，“熱點(diǎn)”空間除了前一階段的北海道、福岡縣，新增千葉縣、鹿兒島縣；多數(shù)地方公共團(tuán)體屬于低度空間相關(guān)性。7月10日至7月21日，高度空間相關(guān)性有大阪府、東京都、神奈川縣；“熱點(diǎn)”空間則有千葉縣、愛知縣、京都府、兵庫縣、福岡縣。通過Lisa聚集分析觀察，日本后疫情時期的空間變化可得出以下三點(diǎn)：首先，高度空間相關(guān)性的地方公共團(tuán)體增加。在前2個月都是空間關(guān)系不顯著的東京都與神奈川縣，進(jìn)入7月10日后轉(zhuǎn)變?yōu)楦叨瓤臻g相關(guān)性，也就是說，東京都跟神奈川縣這2個地方公共團(tuán)體，疫情發(fā)展情況與空間因素?zé)o關(guān)的狀態(tài)發(fā)展為疫情加劇，且其周邊空間也會受到疫情波及的可能性大幅提升。其次，必須留意“熱點(diǎn)”空間的疊加效應(yīng)。東京都與神奈川縣周邊地區(qū)還有屬于“熱點(diǎn)”空間的千葉縣，對以東京都為首的“東京圈”而言，防疫難度再度升級；同樣，大阪都市圈也面臨同樣的問題，觀察此時期京都府與兵庫縣的確診個案通報(bào)資料，可以發(fā)現(xiàn)多數(shù)都是因?yàn)樵诖筅娑际腥?nèi)移動而感染的患者。第三，是都市圈或都市核心防疫的問題。除了東京都與大阪府以外，屬于“熱點(diǎn)”空間的愛知縣也是日本三大都市圈之一，另一個同屬“熱點(diǎn)”空間的福岡縣在九州地區(qū)也是人口密集度相對較高的都市。在疫情發(fā)生以前，這些地方公共團(tuán)體本就因?yàn)榻煌ňW(wǎng)絡(luò)之便利性與產(chǎn)業(yè)發(fā)展而活絡(luò)，在解除緊急事態(tài)并配合政府對策本部方針的同時，如何“防疫”與“經(jīng)濟(jì)”兩不誤將是這些都市型地方公共團(tuán)體的重要任務(wù)。

五、日本防疫政策網(wǎng)絡(luò)的利與弊

日本在新冠病毒防疫政策方面，與中國“剛性防疫”政策不同之處在于，主要受到西方民主主義思維影響，日本政府并未直接禁止或限制日本國民的移動自由，并設(shè)置24小時的新冠病毒諮商中心，開放歸國的國民或懷疑自身有接觸史的民眾接受諮商；甚至在疫情前期，考量到對于從中國返回日本的留學(xué)生或兒童在學(xué)校可能會有課程銜接或被霸凌的情況而給予支援。日本柔性防疫政策方針除了日本國民的民族性與高素質(zhì)，日本內(nèi)閣府與地方公共團(tuán)體、指定公共機(jī)關(guān)等所形成的防疫政策網(wǎng)絡(luò)功不可沒。而防疫政策網(wǎng)絡(luò)不僅限于政策的執(zhí)行，它的本質(zhì)在于人類對資源的需求與依賴性，衍生至政府部門與多元政策行動者間的互動關(guān)系；此處將聚焦中央與地方政府機(jī)關(guān)間的“結(jié)構(gòu)互動關(guān)系”，暫不考慮機(jī)關(guān)中個人間的人際互動關(guān)系。

(一)社群性

因考量新冠病毒的感染途徑或傳播媒介，在疫情前期各國政府是采取限制人員移動的策略，借由降低人員流動減少染病或疫情擴(kuò)散的風(fēng)險，同時強(qiáng)化醫(yī)療體系設(shè)備與疫苗的研發(fā)。日本政府于1月30日在內(nèi)閣會議表決籌組新型冠狀病毒感染癥對策本部，在3月26日修改《新型流行性感冒等對策特別措置法》，將新冠病毒暫列入新型流行性感冒范疇后，新型冠狀病毒感染癥對策本部(以下簡稱“政府對策本部”)正式成立，由內(nèi)閣總理大臣安倍晉三擔(dān)任本部長，與此同時，都道府縣也成立各地方公共團(tuán)體的新型冠狀病毒感染癥地方對策本部(以下簡稱“地方對策本部”)，直至疫情得到明顯控制并趨緩后才解散。在日本防疫政策網(wǎng)絡(luò)中，中央政府與地方公共團(tuán)體共同執(zhí)行相同的防疫方針，因而形成高度穩(wěn)定性與限制性成員的網(wǎng)絡(luò)，以及垂直性互信關(guān)系；再包含先前提到由地方公共團(tuán)體組織的地方對策本部，形成的次級防疫政策網(wǎng)絡(luò)，同樣也具有垂直性互信關(guān)系。除此之外，各地方公共團(tuán)體間雖是水平關(guān)系，但在意見表達(dá)上是受到限制的，如地方公共團(tuán)體A對地方公共團(tuán)體B的防疫政策指手畫腳，地方公共團(tuán)體A是可以給予尊重但并不需要全盤接受。

政府對策本部的設(shè)置機(jī)制與日本公共衛(wèi)生危機(jī)管理機(jī)制息息相關(guān)，同樣是中央級別的政府對策本部擬定防疫政策綱領(lǐng)后，下達(dá)至各地方對策本部，各地方對策本部在因地制宜并細(xì)化后，下達(dá)到區(qū)市町村、保健所等單位。在此政策執(zhí)行過程中有兩點(diǎn)差異：一是各地方公共團(tuán)體對確診人數(shù)、醫(yī)療體系、疫情風(fēng)險等級等判斷存有程度上的不同，如針對疫情風(fēng)險級別，東京都設(shè)有4種級別、大阪府設(shè)有3種級別等。二是在于疫情治理的標(biāo)準(zhǔn)流程。若發(fā)現(xiàn)確診個案，日本地方公共團(tuán)體各有不同的應(yīng)對方式，政府對策本部并不干涉，由地方對策本部自行決定，大致分作針對確診患者本身以及地方對策本部的宣導(dǎo)。前者主要目的在于厘清可能的感染路徑以及針對其周邊有接觸史的人進(jìn)行檢測，并未強(qiáng)制要求相關(guān)人士進(jìn)行隔離；后者是指地方對策本部召開疫情對策會議后，僅對居民進(jìn)行防疫宣導(dǎo)、或宣導(dǎo)并提升疫情風(fēng)險級別、或提高疫情風(fēng)險級別且呼吁居民減少非必要的外出等措施。

(二)整合性

日本的防疫政策網(wǎng)絡(luò)具有高度整合性，“因地制宜”是最明顯的特征。這在各地方政府所推行的防疫政策可被驗(yàn)證，在盂蘭盆節(jié)的返鄉(xiāng)宣導(dǎo)中也可窺知一二。盡管再三宣導(dǎo)，因?yàn)闆]有強(qiáng)制性暫停大眾運(yùn)輸工具的流通，所以仍有人員流通的情形發(fā)生。關(guān)于人員流動管理方面，日本主要利用二維碼來追蹤國民的移動路徑，一般場所或店鋪需向各地方公共團(tuán)體申請二維碼，申請合格后將二維碼公告于入口處，民眾掃碼后才可進(jìn)場，這部分并未有統(tǒng)一性也沒有強(qiáng)制性，各地方公共團(tuán)體有各自的系統(tǒng)，如東京版新冠病毒關(guān)懷服務(wù)、大阪冠狀病毒追蹤系統(tǒng)等。等同于在各自空間范圍內(nèi)，各地方對策本部對居民的移動軌跡能有一定程度的了解，當(dāng)疫情發(fā)生時，可通過網(wǎng)絡(luò)通知在同一時間點(diǎn)與確診病患處于同一空間的陌生人，請留意自身健康情況，若有疑慮可利用新冠病毒諮商中心。

依據(jù)空間分析結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，東京都或大阪府為中心的都市圈，在疫情防控方面需更加謹(jǐn)慎。以東京圈為例，東京都與其周邊的神奈川縣、千葉縣、埼玉縣是謂東京圈新冠病毒空間集聚性的經(jīng)典案例；若東京圈防疫政策無法有效限制疫情擴(kuò)散，此空間集聚的范圍將會持續(xù)擴(kuò)大，為了避免疫情范圍持續(xù)擴(kuò)散，日本應(yīng)在原有的“區(qū)域防疫”思維中，加入“區(qū)域防控”的元素(2)。在“區(qū)域防控”方面中國已有顯著成果且堪稱典范。6月11日北京出現(xiàn)7例新冠病毒確診個案，與豐臺區(qū)的新發(fā)地市場有關(guān)，13日起豐臺區(qū)迅速啟動戰(zhàn)時機(jī)制，成立現(xiàn)場指揮部，11個小區(qū)實(shí)施封閉管理措施，落實(shí)24小時專人值守；市場周邊3所小學(xué)、6所幼兒園已全部停課，新發(fā)地等6家批發(fā)市場也暫時關(guān)閉[16]。以北京市為首的京津冀都市圈，因北京市防控得當(dāng)，迅速應(yīng)對，有效抑制，天津市與河北省才免于波及。

六、結(jié)語

在日本公共衛(wèi)生危機(jī)機(jī)制下，日本內(nèi)閣府與地方公共團(tuán)體間形成的政策網(wǎng)絡(luò)，依據(jù)政府對策本部所制定的柔性防疫方針，再由各地方公共團(tuán)體全面推行至日本全國各地。從2020年日本新冠疫情爆發(fā)初期至今，在此防疫政策網(wǎng)絡(luò)中日本內(nèi)閣府與地方公共團(tuán)體的角色產(chǎn)生三階段的變化。在2020年春季隨著《新型流行性感冒等對策特別措置法》的修法，日本公共衛(wèi)生危機(jī)機(jī)制正式成立，由政府對策本部主導(dǎo)疫情相關(guān)政策方針，特別是在緊急事態(tài)宣言實(shí)行期間，各地方公共團(tuán)體等機(jī)關(guān)屬于輔助角色，宣傳政府對策本部的防疫方針，是謂第一階段。在緊急事態(tài)解除后，開始預(yù)備實(shí)施“外出自肅緩和5階段”，各地方公共團(tuán)體變成“主導(dǎo)”與“輔導(dǎo)”二重角色，發(fā)揮防疫政策網(wǎng)絡(luò)的整合性功能，以政府對策本部的防疫方針為基礎(chǔ)，“因地制宜”地制定并細(xì)化防疫政策以及執(zhí)行與宣導(dǎo)，是謂第二階段。在外出自肅緩和5階段實(shí)行后，日本正式進(jìn)入“防疫”與“經(jīng)濟(jì)”并重的防疫常態(tài)化時期，即第三階段;進(jìn)入第三階段后，相對于近乎每日發(fā)布新冠疫情相關(guān)會議記錄的各地方對策本部，政府對策本部鮮少發(fā)布相關(guān)消息，這除了與日本各地每日仍有確診個案有關(guān)以外，也可看出進(jìn)入防疫常態(tài)化后，地方公共團(tuán)體在“防疫”方面的主導(dǎo)地位提升。

從空間分析視角來觀察日本后疫情時代防疫政策有效性。首先，發(fā)現(xiàn)大阪府應(yīng)該被列為與東京都同等層級的重點(diǎn)防疫對象，但在政府對策本部的外出自肅緩和政策中，大阪府的居民自6月1日起即可跨縣移動；相反，北海道實(shí)際上的疫情風(fēng)險程度并未高于大阪府，卻被政府對策本部列為重點(diǎn)防控對象。其次，日本的“柔性防疫”政策確有成效，特別是進(jìn)入外出自肅緩和第2階段時期，明顯看出部分地區(qū)疫情已有所趨緩，盡管有效卻也發(fā)現(xiàn)空間所呈現(xiàn)的兩極特征，即部分地區(qū)疫情風(fēng)險持續(xù)升溫，部分地區(qū)則逐漸降溫。在柔性防疫政策方針下，判定日本疫情有所反彈或進(jìn)入第二波的主要仍以政府對策本部在進(jìn)入后疫情時代時所公布的“確診人數(shù)”與“醫(yī)療體系”兩大指標(biāo)來做判斷(3)，再由各地方對策本部會依據(jù)指標(biāo)來判斷所屬地方公共團(tuán)體的疫情風(fēng)險等級，但如同文中所述，各地方公共團(tuán)體的標(biāo)準(zhǔn)未有統(tǒng)一性，實(shí)為隱憂。

日本政府預(yù)期“Go to Campaign”經(jīng)濟(jì)振興政策可以活絡(luò)日本景氣，涉及Go to Travel(旅游業(yè))、Go to Eat(餐飲業(yè))、Go to Event(娛樂業(yè))、Go to商店街等4個業(yè)種。盡管日本政府努力振興經(jīng)濟(jì)，但因人員開始流動的緣故，各地仍有本土確診個案，其中東京都更是因居高不下的確診個案，而暫時被排除在“Go to Campaign”的補(bǔ)助對象；事實(shí)上不只東京都，大阪府、愛知縣、北海道的確診個案也有所增加，對于都市型地方公共團(tuán)體而言，“經(jīng)濟(jì)”與“防疫”并重是個考驗(yàn)，特別是日本現(xiàn)在已逐步開放部分國家的商務(wù)客入境，緊接著為了明年的東京奧運(yùn)會有更多的外籍移工入境，甚至是奧運(yùn)選手們與觀光客的入境，日本政府的柔性防疫方針與防疫網(wǎng)絡(luò)政策是否能再次取得勝利，有待后續(xù)謹(jǐn)慎的觀察與評估。而在日本后疫情時代中就職的菅義偉首相，盡管面對疫情的嚴(yán)峻，仍然堅(jiān)持延長“Go to Campaign”經(jīng)濟(jì)振興政策，積極建設(shè)能夠適應(yīng)后疫情時代的經(jīng)濟(jì)構(gòu)造(如數(shù)位化)[17]，再次彰顯后疫情時代里日本政府“防疫”與“經(jīng)濟(jì)”并重的決心。

注釋：

(1) “Go to Campaign”觀光振興政策定檔于7月22日正式實(shí)施，東京都因確診人數(shù)不斷增加，為避免疫情擴(kuò)散，政府對策本部將東京都排除在觀光振興政策之外，希望日本國民減少到東京都旅游。

(2) 日本“區(qū)域防疫”思維是以各地方公共團(tuán)體為單位的“區(qū)域”，并未考量到都市圈的部分。

(3) 地方公共團(tuán)體更進(jìn)一步地細(xì)分為新增確診個案數(shù)、新增感染路徑不明的確診比例、每周確診患者增加比例、重癥患者數(shù)、入院患者數(shù)、PCR檢查陽性幾率、新冠病毒咨詢窗口門診人數(shù)等7項(xiàng)指標(biāo)。