王春燕

新形勢下高校政府采購管理的實踐與分析——以江蘇衛(wèi)生健康職業(yè)學(xué)院為例

王春燕

[江蘇衛(wèi)生健康職業(yè)學(xué)院]

高校政府采購工作是高校發(fā)展態(tài)勢的“晴雨表”。本文結(jié)合江蘇衛(wèi)生健康職業(yè)學(xué)院近三年政府采購工作現(xiàn)狀，分析高校政府采購工作復(fù)雜性高、政策性強、涉及面廣、風(fēng)險點多等特點，研究探索新形勢下高校政府采購管理的優(yōu)化對策，提出要強化預(yù)算管理、內(nèi)控管理、風(fēng)險管理，提高采購活動的計劃性、規(guī)范性、實效性，切實發(fā)揮政府采購在提質(zhì)增效、節(jié)資防腐等方面的作用。

高校；政府采購；實踐；分析

2018 年11月，中央全面深化改革委員會第五次會議審議通過《深化政府采購制度改革方案》，明確提出，強化采購人主體責(zé)任，健全科學(xué)高效的采購交易機制，提升政府采購效率，這些都對高校采購工作提出了更高的要求。

一、學(xué)校近三年采購工作現(xiàn)狀

高校采購工作因使用財政資金而被納入政府采購范疇，隨著國家對高等教育經(jīng)費投入力度的持續(xù)增加，高等教育的規(guī)模不斷擴大，高校政府采購已然成為我國政府采購的重要組成部分。筆者通過對江蘇衛(wèi)生健康職業(yè)學(xué)院2017-2019年的政府采購項目情況匯總分析，發(fā)現(xiàn)高校政府采購工作情況是學(xué)校發(fā)展態(tài)勢的縮影和“晴雨表”。學(xué)院近三年貨物類、服務(wù)類和工程類項目的預(yù)算經(jīng)費、實際成交總額、采購量及各類項目的分布情況詳見圖1、表1。

（一）采購支出金額維度

從采購實際支出金額來看，2017年為1586.56 萬元；2018年為5839.93萬元，與2017年相比，年增長率達到了268.09%；2019年實際支出金額達到了9687.31 萬元，與2018年相比，年增長率為65.88%. 2018年是學(xué)校創(chuàng)建省級示范性高職院校的驗收之年，各項建設(shè)任務(wù)呈井噴式爆發(fā)，采購項目數(shù)和實際支出金額隨之迅猛增加；2019年學(xué)校后示范建設(shè)的影響依舊存在，招生規(guī)模進一步擴大，為滿足日益增加的學(xué)生體量的教學(xué)生活所需，加強了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，新建了教學(xué)樓、宿舍樓。由此可見，采購實際支出與學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃、積極良好的發(fā)展態(tài)勢呈明顯正相關(guān)。

（二）預(yù)算經(jīng)費執(zhí)行維度

從預(yù)算經(jīng)費的執(zhí)行情況來看，2017年預(yù)算經(jīng)費為1953.52萬元，實際支出1586.56 萬元，執(zhí)行率為81.22%；2018年預(yù)算經(jīng)費為7170.45萬元，實際支出5839.93萬元，執(zhí)行率為81.44%；2019年預(yù)算經(jīng)費達到了11848.74萬元，實際支出9687.31 萬元，執(zhí)行率為81.76%. 由此可見，學(xué)校每年的預(yù)算經(jīng)費執(zhí)行情況基本持平。但與國家財政部門規(guī)定的92%的預(yù)算執(zhí)行率相比，還存在差距。

（三）采購項目分布維度

從采購項目的分布情況來看，貨物類項目數(shù)，2017年10個，2018年59個，2019年94個，呈逐年上升趨勢，學(xué)校教學(xué)科研設(shè)備采購量逐年遞增。服務(wù)類項目數(shù)，2017年11個，2018年48個，2019年39個，可見，示范校高職院校建設(shè)驗收過程中，各類服務(wù)項目需求明顯增加，并趨于平穩(wěn)態(tài)勢。工程類項目2017年21個，2018年19個，2019年7個，從數(shù)量上來看，呈下降趨勢，但從金額來看，卻從2017年的717.95萬元增加到2018年的1040.95萬元、2019年的6556.81萬元，呈大幅度上升趨勢。這主要由于2017、2018年的維修項目、零星改造工程項目居多，2019年是教學(xué)樓和宿舍樓的新建項目，金額支出較大。由此可見，每年貨物類、服務(wù)類、工程類項目均有涉及，但各類項目數(shù)占比情況和金額占比情況各異，與學(xué)校實際發(fā)展情況關(guān)聯(lián)度較高。

圖1 學(xué)院2017-2019年政府采購各類項目情況示意圖

表1 學(xué)院2017-2019年政府采購各類項目情況

二、高校政府采購工作特點分析

通過對近三年來江蘇衛(wèi)生健康職業(yè)學(xué)院政府采購項目執(zhí)行情況的分析可見，高校政府采購呈現(xiàn)如下幾個特點：

（一）采購項目復(fù)雜性高

當代高校肩負著人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)、文化傳承與創(chuàng)新、國際交流合作等諸多重要使命[1]，伴隨而來的，就是高校采購工作日益復(fù)雜。其復(fù)雜性主要表現(xiàn)在采購對象范圍廣、采購金額跨度大、采購項目專業(yè)性強。

1.從采購對象范圍來看，幾乎涵蓋了政府集中采購目錄中工程類、貨物類、服務(wù)類中的各個品目。

2.從采購金額來看，大到幾千萬的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目、幾百萬的科研設(shè)備和實驗儀器，小到幾元、幾十元的實驗耗材，金額跨度非常大。

3.從采購項目專業(yè)性來看，工程類項目中既有樓宇新建采購項目，又有實驗室改造、零星維修采購項目；貨物類項目中既有通用設(shè)備（如計算機、打印機等）的采購，又有高精尖的科研儀器設(shè)備的采購；服務(wù)類項目中既有通用服務(wù)（如汽車租賃服務(wù)、物業(yè)管理服務(wù)）的采購，又有專業(yè)性服務(wù)（如審計服務(wù)、造價咨詢服務(wù)等）的采購。有時，即使是同一個設(shè)備，如計算機，因不同專業(yè)、不同使用人員采購目的的不同而導(dǎo)致了采購需求千差萬別。

（三）采購過程時效性強

由于高校政府采購資金來源渠道多元，正常的基本建設(shè)或教學(xué)科研設(shè)備投入一般是納入年度采購預(yù)算。與此同時，政府采購應(yīng)當嚴格遵守相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的環(huán)節(jié)和時限要求，再加上開標環(huán)節(jié)的不確定因素，流標廢標后所有環(huán)節(jié)要重頭再來，還要避免相關(guān)經(jīng)費因拖延使用被劃撥單位收回[2]的風(fēng)險,因此，高校政府采購工作對于時效性的要求格外嚴格，常規(guī)性工作、周期性工作與突發(fā)性工作并存。有很多采購項目屬于常規(guī)性、周期性工作，如辦公設(shè)備的添置、實驗室耗材的采購、學(xué)生公寓用品采購等，這些項目的采購需求變化不大，可以按部就班完成。但也有很多突發(fā)性工作，如某一新專業(yè)申報批復(fù)后，圍繞該專業(yè)建設(shè)的相關(guān)設(shè)備物資采購、實驗室新建或改造等項目就應(yīng)運而生；再如抗擊疫情等突發(fā)事件的發(fā)生，相關(guān)防控物資的采購隨之產(chǎn)生。這些采購項目都具有較高的時效性要求，對于采購人員而言是一個極大的挑戰(zhàn)。

（三）采購流程涉及面廣

高校政府采購工作是圍繞著高校的諸多職能展開的，由于高校政府采購關(guān)注度高，上級主管部門的工作要求日漸嚴格和規(guī)范，各個高校根據(jù)校情基本都形成了一套嚴謹?shù)恼少徚鞒滩⒓{入內(nèi)部控制管理體系。高校政府采購工作涉及面廣，一般由五個層面構(gòu)成。

1.決策層面，如“政府采購領(lǐng)導(dǎo)小組”，負責(zé)研究、審批、決定招標采購的重大事項，包括政策制定、指揮協(xié)調(diào)及項目審批等。

2.執(zhí)行層面，如“招標辦”、“采購中心”等職能部門，負責(zé)采購工作的具體組織與實施，包括制定釆購實施細則、編制釆購預(yù)算及采購計劃、發(fā)布釆購信息、供應(yīng)商審查、組織采購實施、處理質(zhì)疑投訴等。其設(shè)置因各個高校的規(guī)模、需求及重視程度的不同，采取單獨或掛靠設(shè)置的方式。

3.監(jiān)督層面，如紀檢監(jiān)察、審計處、國資處等采購監(jiān)督部門，根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章制度和各自職責(zé)對采購工作的相關(guān)環(huán)節(jié)進行監(jiān)督。

4.歸口管理層面，如教務(wù)處、科研處、財務(wù)處等項目歸口管理部門，分別歸口管理教學(xué)業(yè)務(wù)需求、科研業(yè)務(wù)需求及所有項目經(jīng)費審核。

5.使用層面，如各個采購申請部門，只要有采購需求，任何一個職能部門、二級學(xué)院、教研室到普通教職員工，都會成為申請主體。

（四）采購全程風(fēng)險點多

政府采購全流程一般包括購前、購中、購后三個階段，每個階段都有其潛在風(fēng)險點。

1.購前階段，包括項目申報、可行性論證、立項審批、經(jīng)費審核、采購方式審批五個環(huán)節(jié)。該階段的風(fēng)險點主要集中在因采購需求不明確或調(diào)研論證的不充分而帶來的項目預(yù)算金額、技術(shù)參數(shù)等了解不充分、設(shè)置不合理上，項目負責(zé)人如不能正確把握與投標人的交往邊界，就會給整個采購項目后續(xù)環(huán)節(jié)的開展埋下隱患。

2.購中階段，包括采購文件撰寫定稿、發(fā)布公告、組織招標采購、結(jié)果公示四個環(huán)節(jié)。該階段的風(fēng)險點主要集中在因招標文件的編制不科學(xué)帶來的資質(zhì)要求、技術(shù)參數(shù)、評分標準等帶有傾向性上。招標文件既是前期調(diào)研論證情況的集中反映，又是開展評標環(huán)節(jié)的依據(jù)，若招標文件把關(guān)不嚴，勢必導(dǎo)致潛在投標人的惡性競爭和質(zhì)疑投訴，采購結(jié)果也不能令人信服。

3.購后階段，包括合同審核簽訂、項目實施、項目驗收、資產(chǎn)入庫、審計付款、資料歸檔六個環(huán)節(jié)。該階段的風(fēng)險點主要集中在因履約驗收的不規(guī)范帶來的對采購結(jié)果的實質(zhì)性檢驗的缺失或不到位，如簽訂合同時對中標產(chǎn)品實質(zhì)性條款進行更改，降低驗收標準、以次充好等。

以上各個階段各個環(huán)節(jié)的風(fēng)險點若不能很好地進行把控和防范，無論是主觀上的瀆職還是客觀上的失職，均會導(dǎo)致財政資金的浪費和國有資產(chǎn)的流失，因此要對招標采購全流程各個環(huán)節(jié)的風(fēng)險點進行認真梳理，制定針對性的防控措施，防患于未然。

三、新形勢下高校政府采購工作方向

（一）強化預(yù)算管理，提高采購活動的計劃性

隨著政府會計制度改革的持續(xù)深入，科學(xué)地預(yù)算編制、嚴格地預(yù)算管理是高校整體事業(yè)運行發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，其中，加強高校政府采購預(yù)算的編制和管理顯得尤為重要。高校政府采購預(yù)算是高校政府采購實施的基礎(chǔ)和前提，對高校合理地配置教育資源起到了關(guān)鍵作用。因此，在編報學(xué)校年度預(yù)算時，必須將采購預(yù)算與部門預(yù)算同步編制，同步申報，并重點要做好四個方面的工作。一是全校各部門人員都要從思想上認識到高校政府采購預(yù)算編制的重要性，高校應(yīng)多組織宣傳教育及培訓(xùn)活動，采購預(yù)算編制人員應(yīng)加強對高校政府采購相關(guān)法規(guī)政策的學(xué)習(xí)與研究。二是學(xué)校有采購需求的各二級單位應(yīng)結(jié)合本部門實際需求和發(fā)展需要開展廣泛充分地調(diào)研，對大額采購項目，更要謹慎對待。應(yīng)盡最大可能地將釆購預(yù)算編細致、編精確、編實在。經(jīng)歸口管理部門統(tǒng)一論證后，報學(xué)校采購工作領(lǐng)導(dǎo)小組審核。三是審核通過后，由學(xué)校采購職能部門按照《政府采購品目分類目錄》確定采購項目屬性，科學(xué)合理編制采購預(yù)算，應(yīng)編盡編，并及時下達給各申購部門。四是嚴格按照預(yù)算執(zhí)行采購活動，堅持無預(yù)算不采購，并結(jié)合各部門需求，將年度采購計劃細化分解，落實到采購職能部門每個月的工作計劃中，統(tǒng)籌合理安排，提早謀劃，為合同履行、到貨驗收、報銷付款等環(huán)節(jié)留足時間，從而最大程度提高年度預(yù)算執(zhí)行率。

（二）強化內(nèi)控管理，提高采購活動的規(guī)范性

《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》第六條明確要求：“采購人應(yīng)當按照行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范要求，建立健全本單位政府采購內(nèi)部控制制度，在編制政府采購預(yù)算和實施計劃、確定采購需求、組織采購活動、履約驗收、答復(fù)詢問質(zhì)疑、配合投訴處理及監(jiān)督檢查等重點環(huán)節(jié)加強內(nèi)部控制管理。”這對各高校政府采購工作的開展指明了方向。如前所述，高校政府采購活動從發(fā)起到結(jié)束共三個階段十五個環(huán)節(jié)。各高校應(yīng)根據(jù)國家和上級主管部門的最新要求，結(jié)合本校校情實際，認真排查梳理政府采購活動全流程的廉政風(fēng)險點，詳細繪制這十五個環(huán)節(jié)的工作運行流程圖，確保政府采購各環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣、尾首相連、有序推進[3]。只有強化內(nèi)控管理，形成政府采購工作內(nèi)部控制的閉環(huán)，才能切實發(fā)揮出政府采購在節(jié)約財政資金、提高采購效益、防止貪污腐敗等方面的作用。

（三）強化風(fēng)險管理，提高采購活動的實效性

高校政府采購活動是一項政策性、程序性、實踐性極強的工作，整個工作過程講求依法依規(guī)。而各個高校政府采購管理機構(gòu)的人員相對較少，與日益增加的采購量和采購金額不相匹配。因此，各高校應(yīng)重視專業(yè)采購隊伍建設(shè)，將政治素質(zhì)與業(yè)務(wù)能力雙高的人員配備到采購隊伍中，以提高廉政風(fēng)險防范意識和化解風(fēng)險的能力。即便如此，僅憑2-3人的政府采購隊伍，很難高質(zhì)量完成如此繁重的招標采購任務(wù)，應(yīng)學(xué)會借力。整個招標采購流程中，采購前的調(diào)研論證、招標文件審定環(huán)節(jié)可以借力于校內(nèi)外的專家隊伍；采購實施環(huán)節(jié)可以借力于招標代理機構(gòu)；進口設(shè)備的相關(guān)事項可以借力于外貿(mào)代理機構(gòu)；合同模板審核可以借力于外聘律師；驗收環(huán)節(jié)可以借力于參加本項目的其他投標人或者第三方機構(gòu)參與驗收[4]，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事。各高校要充分適應(yīng)政府采購發(fā)展新形勢，采購管理職能部門將主要精力放在制定規(guī)章制度、宣貫政策精神、規(guī)范流程細節(jié)、協(xié)調(diào)活動開展、做好答疑解惑等方面，確保政府采購活動從購前、購中、購后全生命周期的順暢開展，更好地服務(wù)于全校師生及所有供應(yīng)商。只有優(yōu)化服務(wù)效能，提升采購實效，才能使政府采購工作更好地滿足高校教學(xué)科研事業(yè)的發(fā)展需求。

[1]中共中央 國務(wù)院.關(guān)于加強和改進新形勢下高校思想政治工作的意見[EB/OL].（2017-02- 27）[2020-05-01]．http://www.gov.cn/xinwen /2017-02/27/content_5182502.htm.

[2]陳銓祿．高校政府采購的廉政風(fēng)險和內(nèi)部防控機制研究[J]．南昌航空大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2014（1）：53-57．

[3]吳冠儀.全生命周期管理的高校進口儀器設(shè)備招標采購[J].實驗技術(shù)與管理,2020,37（01）:260-264.

[4]財政部.政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法[EB/OL].（2017-07-18）[2020-05- 01]．http://www. ccgp.gov.cn/zcfg/mofgz/ 201707/t20170718_8541199.htm.

（責(zé)任編輯:趙鵬程）