郎昆 馮俊新

近年來，國有企業(yè)改革的重點是從管企業(yè)到管資本的轉型，而其中優(yōu)化國資產(chǎn)業(yè)布局是關鍵。如何進一步優(yōu)化國有資本布局結構，做到有進有退，使規(guī)模龐大的國有資產(chǎn)更好地服務于經(jīng)濟發(fā)展和人民生活水平的提升？在這個問題上，經(jīng)濟史的研究可以給我們提供一些啟示。筆者通過系統(tǒng)梳理世界主要國家建立和發(fā)展國有企業(yè)的歷史，總結了國有經(jīng)濟重點分布的三類領域。

具有高度外部性的公共產(chǎn)品提供行業(yè)

國有企業(yè)提供公共產(chǎn)品的功能，理論界已經(jīng)有了較為充分的論述。從各國實踐來看，國有企業(yè)的外部性主要表現(xiàn)在兩個方面：行業(yè)間的帶動效應和行業(yè)內部的帶動效應。

國有企業(yè)多分布在產(chǎn)業(yè)鏈上游的基礎產(chǎn)業(yè)，為產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展提供“基礎設施建設”的作用。從20 世紀60年代主要國家國有經(jīng)濟占比數(shù)據(jù)不難發(fā)現(xiàn)：國有經(jīng)濟在主要國家中都廣泛存在，與是否是社會主義國家無關；且國有企業(yè)的行業(yè)分布具有高度的規(guī)律性，特別是在公共設施、公共服務、交通運輸和通訊等具有高度外部性的公共產(chǎn)品提供領域，大部分國家的國有經(jīng)濟比重超過50%。大量的學術研究和事實案例也都證實了國有企業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈帶動效應：每一條高鐵線路、高速公路的開通都會給沿途城鎮(zhèn)帶來新的發(fā)展機會，并帶動相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。通過回顧各國的經(jīng)濟發(fā)展史也不難發(fā)現(xiàn)，穩(wěn)定的能源電力供應網(wǎng)絡、便捷的交通通訊服務、完備的基礎設施體系等，均是一國制造業(yè)騰飛的先行條件，無論是英美工業(yè)革命、日韓崛起還是中國發(fā)展都無一例外證實了這一點，而國有企業(yè)在促進這些關鍵領域的投資中發(fā)揮著不可替代的作用。

除了帶動產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展外，國有企業(yè)還具有很強的行業(yè)內帶動效應。很多行業(yè)在發(fā)展初期都需要一些基礎性、公用性的技術，這些技術和經(jīng)驗的缺乏成為制約行業(yè)發(fā)展的瓶頸。國有企業(yè)通?？梢园l(fā)揮自身優(yōu)勢，充當“第一個吃螃蟹的人”，吸引所需人才在重點領域進行持續(xù)投入和嘗試，為整個行業(yè)的發(fā)展“殺出一條路”。在其成功立足并打開國內外市場后，其所獲得的技術和管理經(jīng)驗也往往具有溢出效應，使得行業(yè)內很快出現(xiàn)一批中小型私企跟隨效仿。

國有企業(yè)這種行業(yè)內的溢出和帶動效應，得到大量研究和案例的證實。以明治維新期間日本私企的發(fā)展為例，私企產(chǎn)品慢慢出現(xiàn)在（國企帶頭的）輪船制造、鐵路交通和機械裝備等領域中。與此同時，那些在國有企業(yè)和軍火工廠中掌握了新技術的工程師和工人，開始向私有企業(yè)中轉或者開設自己的工廠。通過這種方式，西方的商品技術得到了廣泛傳播，并且在東京和大阪開始出現(xiàn)小企業(yè)和轉包商。改革開放后中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和民營企業(yè)的發(fā)展，也體現(xiàn)了這種溢出效應。20 世紀80 年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起離不開國有企業(yè)的技術基礎，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在江蘇南部和山東的膠東半島迅速發(fā)展起來，并出現(xiàn)了“星期天工程師”現(xiàn)象：國有企業(yè)的技術人員，星期天到附近鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“走穴”，進行技術支持。

20世紀60年代國企在主要國家的經(jīng)濟占比（此處是勞動力占比，單位：%）

具有規(guī)模效應和網(wǎng)絡效應的自然壟斷行業(yè)

經(jīng)濟學認為，自然壟斷最顯著的特征是生產(chǎn)函數(shù)呈現(xiàn)規(guī)模報酬遞增的狀態(tài)，即企業(yè)的平均生產(chǎn)成本會隨著產(chǎn)量的增加而持續(xù)下降。在這種情況下，最優(yōu)方式是整個市場完全由一個廠商來生產(chǎn)。典型的自然壟斷行業(yè)包括電力、煤氣、自來水、電信、鐵路、郵政等。但自然壟斷行業(yè)天然存在著三大難題：定價悖論、效率悖論和信息不對稱。簡單來說，盡管理論上由一家企業(yè)壟斷生產(chǎn)能夠實現(xiàn)社會效率最大化，但壟斷者又天然會利用自身的市場勢力抬高定價、低效生產(chǎn)、降低質量，反過來又損害消費者的利益和社會福利。

為解決這一問題，學術界提供了兩種思路：國有企業(yè)和政府管制。而國有企業(yè)的許多特質，使之和自然壟斷行業(yè)具有天然的親和力：第一，國有企業(yè)不以贏利為唯一目標，可以兼顧經(jīng)濟和社會雙重目標；第二，國有企業(yè)獲得的壟斷利潤都為政府所有，可直接用于社會再分配；第三，國有企業(yè)由政府直接控制生產(chǎn)，有利于統(tǒng)一產(chǎn)品和服務的標準，減少產(chǎn)業(yè)鏈的不確定性等。

歷史上，國有企業(yè)在自然壟斷行業(yè)廣泛分布。上世紀七八十年代，主要資本主義國家的國有企業(yè)在部分重點行業(yè)，如郵政、電信、電力、煤氣、鐵路和航空等具有規(guī)模效應的行業(yè)，都占有相當比重，在很多國家甚至達到了100%。值得關注的是，在對國有企業(yè)使用上，美國絕對是個特例。出于政治文化中對公權力高度不信任的傳統(tǒng)，美國一直特別謹慎地使用國有企業(yè)，更多采用產(chǎn)業(yè)政策和行業(yè)管制等方式來干預經(jīng)濟。

上世紀80 年代西方主要國家先后經(jīng)歷了私有化浪潮后，國有企業(yè)仍在自然壟斷行業(yè)有較集中的分布。OECD（2017）對除中國外其他樣本國家國有經(jīng)濟的統(tǒng)計也發(fā)現(xiàn)，電力、燃氣、交通、電信等具有網(wǎng)絡效應的行業(yè)占據(jù)了國有經(jīng)濟員工總人數(shù)的70%和總市值的51%，處于絕對優(yōu)勢地位。英國YouGov 網(wǎng)站于2017 年的一項民意測驗表明，有65%的受訪者希望將皇家郵政重新國有化，60%的人認為鐵路、59%的人認為自來水公司、53%的人認為能源公司應該重新國有化。

關系國家安全的關鍵戰(zhàn)略行業(yè)

國有企業(yè)還分布于關系國家安全的戰(zhàn)略性行業(yè)，這一論點也得到了理論界的支持。經(jīng)濟民族主義者認為，政府需要建立國有企業(yè)來實現(xiàn)趕超式發(fā)展，從趕超模式上又可分為“進口替代”和“控制制高點”兩種。進口替代理論認為，通過政府建立國有企業(yè)可以減少對進口和外國的發(fā)展依附性，同時避免國內私人利益集團的壟斷?？刂浦聘唿c理論認為，私人和國外企業(yè)家沒有能力、興趣或遠見來投資對國家未來具有重要意義的項目，國有企業(yè)可以填補這一空白。

從歷史實踐來看，國有資本集中于“關系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域”，這不僅是我國國有企業(yè)改革的重要目標，事實上也是各國的普遍實踐。以二戰(zhàn)后德國為例，當時聯(lián)邦政府除了在鐵路、郵政、通訊等基礎性行業(yè)建立了大型國有企業(yè)外，還扶持了一批在德國主體經(jīng)濟框架中扮演重要角色的國有企業(yè)，包括大眾汽車有限責任公司、電力礦山聯(lián)營公司、漢莎航空公司、公共住宅建筑公司等。這些公司對于推動德國汽車和鋼鐵等支柱行業(yè)的迅速恢復與發(fā)展發(fā)揮了重要作用。以汽車工業(yè)為例，二戰(zhàn)后德國汽車制造業(yè)的恢復與發(fā)展非常迅速，當時還是國企的大眾汽車公司起到了領軍作用。大眾汽車廠在1947 年平均每天只能生產(chǎn)約30輛“甲殼蟲”汽車，而到1960 年底已達到8000 輛。在其帶動下，汽車工業(yè)促進了德國消費工業(yè)和設備工業(yè)的發(fā)展，其帶來的滾動性“增值效應”使德國再度成為歐洲工業(yè)的巨人。

綜上所述，筆者認為，未來中國的國企改革應注意以下三點：公共產(chǎn)品和自然壟斷品提供行業(yè)，要大力推進混合所有制改革；一些需要長期投入的重點領域，如重大科技創(chuàng)新、公共醫(yī)療衛(wèi)生、新型城鎮(zhèn)化等領域，要加大國有資本布局；在立足本土實踐的基礎上，可部分借鑒國外做法，探索國有經(jīng)濟實現(xiàn)新形式，如新加坡國有資產(chǎn)運營的“淡馬錫模式”、德國通過股權結構設計政府保留企業(yè)控制權的“大眾汽車模式”等。