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        入網(wǎng)必須市場(chǎng)化

        2020-07-07 06:28:52劉滿平孫莉莉
        中國(guó)石油石化 2020年11期
        關(guān)鍵詞:管網(wǎng)油氣天然氣

        文/ 劉滿平 孫莉莉

        順應(yīng)國(guó)家油氣體制改革思路,推動(dòng)省網(wǎng)公司“以市場(chǎng)化方式融入國(guó)家管網(wǎng)公司”。

        ▲天然氣資源配置將更加市場(chǎng)化,省網(wǎng)改革是推力。供圖/孫兆光

        《石油天然氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革實(shí)施意見》中,提出了三點(diǎn)意見:

        國(guó)有大型油氣企業(yè)在省級(jí)管網(wǎng)公司中所持股權(quán)全部納入國(guó)家管網(wǎng)公司;鼓勵(lì)地方以省級(jí)管網(wǎng)資產(chǎn)入股國(guó)家管網(wǎng)公司;按照“全國(guó)一張網(wǎng)”的思路,國(guó)家管網(wǎng)公司成立后,積極引導(dǎo)和推動(dòng)省級(jí)管網(wǎng)公司以市場(chǎng)化方式融入國(guó)家管網(wǎng)公司。

        兩大類型四種形式

        參考《石油天然氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革實(shí)施意見》,筆者認(rèn)為,我國(guó)省網(wǎng)公司的改革思路是國(guó)內(nèi)省級(jí)管網(wǎng)公司將會(huì)以“兩大類型、四種形式”(見表1)融入國(guó)家管網(wǎng)公司。

        第一種類型“全部融入”,即全部并入到國(guó)家管網(wǎng)公司。全部并入又可以分為兩種方式。

        一種方式是按照“國(guó)有大型油氣企業(yè)在省級(jí)管網(wǎng)公司中所持股權(quán),全部納入國(guó)家管網(wǎng)公司”。如果當(dāng)前省級(jí)管網(wǎng)公司中,中石油、中石化、中海油三大油氣企業(yè)所占股份之和超過(guò)50%的,未來(lái)改革時(shí)國(guó)家管網(wǎng)公司自然就會(huì)成為第一大股東。這些省級(jí)管網(wǎng)公司就成為國(guó)家管網(wǎng)公司所屬控股子公司。地方政府通過(guò)擁有國(guó)家管網(wǎng)公司控股子公司的股份而間接擁有其母公司國(guó)家管網(wǎng)公司的股份,實(shí)現(xiàn)“鼓勵(lì)地方以省級(jí)管網(wǎng)資產(chǎn)入股國(guó)家管網(wǎng)公司”的目標(biāo)。

        另一種方式是國(guó)家管網(wǎng)公司通過(guò)資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)、直接收購(gòu)等方式,將省級(jí)管網(wǎng)公司全部納入,直接變成其省級(jí)分公司或者以此為基礎(chǔ)重新組建省級(jí)分公司。地方政府除在資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)或收購(gòu)時(shí)獲得一次性現(xiàn)金收益外,未來(lái)將不擁有任何股份和收益。

        表1 省級(jí)管網(wǎng)公司未來(lái)改革類型或形式

        第二種類型“部分融入”,即省級(jí)管網(wǎng)公司不并入到國(guó)家管網(wǎng)公司,仍然單獨(dú)存在,但受國(guó)家管網(wǎng)公司規(guī)劃、運(yùn)行、調(diào)度等方面的影響和制約。這種類型也有兩種方式。

        一種方式是省級(jí)管網(wǎng)公司仍然單獨(dú)存在,國(guó)家管網(wǎng)公司參股但不控股;另一種方式是省級(jí)管網(wǎng)公司完全由地方政府或其他資本所有,國(guó)家管網(wǎng)公司不占任何股份。這種省級(jí)管網(wǎng)公司未來(lái)盡管還能單獨(dú)存在,經(jīng)營(yíng)自主權(quán)也大很多,但其經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)必須得發(fā)生很大的改變。例如,它們將會(huì)像國(guó)家管網(wǎng)公司一樣剝離天然氣銷售業(yè)務(wù),向單純輸配公司轉(zhuǎn)變,向第三方公平開放。其規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)等,要按照國(guó)家管網(wǎng)公司統(tǒng)一制定和執(zhí)行,實(shí)行互聯(lián)互通,調(diào)度權(quán)也可能上交,省內(nèi)管網(wǎng)建設(shè)放開,允許多元參與,等等。否則,這些省級(jí)管網(wǎng)公司可能面臨國(guó)家管網(wǎng)公司在當(dāng)?shù)亓碓O(shè)省級(jí)分公司的挑戰(zhàn)。

        根據(jù)上述劃分標(biāo)準(zhǔn),目前國(guó)內(nèi)35 家省級(jí)管網(wǎng)公司按照當(dāng)前各公司股東所占股份,未來(lái)將以國(guó)家管網(wǎng)公司控股,國(guó)家管網(wǎng)公司參股但不控股,以及無(wú)國(guó)家管網(wǎng)公司股份、單獨(dú)存在三種類型存在。

        堅(jiān)持四項(xiàng)原則“融入”

        《石油天然氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革實(shí)施意見》提出,省級(jí)管網(wǎng)“以市場(chǎng)化方式融入國(guó)家管網(wǎng)公司”。這只是提出了一個(gè)概念和原則,至于具體實(shí)踐中采取哪種市場(chǎng)化方式則沒有詳細(xì)說(shuō)明,需要在未來(lái)的改革中去實(shí)踐和探索。

        當(dāng)前,國(guó)內(nèi)眾多省級(jí)管網(wǎng)公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)極其復(fù)雜,部分像陜天然氣、皖天然氣等具有省級(jí)管網(wǎng)職能的天然氣公司還是獨(dú)立上市公司,背后利益糾葛太多,很難順利厘清。這些都注定未來(lái)省級(jí)管網(wǎng)公司的改革,是一件比較困難的事。

        國(guó)家之所以提出“市場(chǎng)化方式”,正是基于對(duì)改革所面臨的困難的考慮,希望不搞“一刀切”或者強(qiáng)制行政推動(dòng),希望各地能因地制宜、逐個(gè)推動(dòng)。但無(wú)論采取哪種方式,都要堅(jiān)持“市場(chǎng)化方式”背后所體現(xiàn)的四大原則:各參與主體平等、自愿的原則;按照市場(chǎng)合理定價(jià)的原則;自主協(xié)商的原則;合作共盈的原則。

        鼓勵(lì)地方試點(diǎn)逐步推動(dòng)

        首先,省級(jí)管網(wǎng)公司未來(lái)無(wú)論并入還是不并入國(guó)家管網(wǎng)公司,每種方案都有利弊,沒有十全十美的改革方案(見表2),關(guān)鍵得看地方政府的利益考量和各方博弈的結(jié)果。

        其次,不同地方資源稟賦以及天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況不同,省級(jí)管網(wǎng)公司所涉及的不同利益主體多,改革訴求也不一樣,決定了未來(lái)改革面臨的主體和困難要比當(dāng)初組建國(guó)家管網(wǎng)公司時(shí)(涉及的主體僅包括現(xiàn)有三大油氣企業(yè))還要多。

        表2 省級(jí)管網(wǎng)公司不同改革方式優(yōu)缺點(diǎn)

        例如,一些缺乏資金和資源的省級(jí)管網(wǎng)公司希望被納入國(guó)家管網(wǎng)公司;而其他一些省級(jí)管網(wǎng)公司由于對(duì)本省天然氣資源擁有較大的掌控度,希望獨(dú)立運(yùn)營(yíng);還有省級(jí)管網(wǎng)公司(主要是依托省內(nèi)原有氣源地的集輸管網(wǎng)經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期發(fā)展后形成的當(dāng)?shù)剌敋饩W(wǎng)絡(luò),在性質(zhì)上隸屬于三大油氣企業(yè)上游勘探板塊,但在職能上承擔(dān)省級(jí)管網(wǎng)的輸送功能)希望在未來(lái)改革中能演變或維持現(xiàn)有上中下游一體化的運(yùn)營(yíng)模式。

        因此,應(yīng)鼓勵(lì)地方積極試點(diǎn)探索省網(wǎng)公司體制改革方案和實(shí)施路徑并逐步推動(dòng)。

        國(guó)網(wǎng)為省網(wǎng)改革樹標(biāo)桿

        未來(lái)一段時(shí)間內(nèi),我國(guó)油氣管網(wǎng)將形成一個(gè)“國(guó)家管網(wǎng)公司、N 個(gè)省級(jí)管網(wǎng)公司、眾多支線管網(wǎng)公司”(“一網(wǎng)、N 區(qū)、眾小”)同時(shí)運(yùn)行的格局。

        當(dāng)前,國(guó)家管網(wǎng)公司雖然掛牌成立,但仍尚未完全落地,外界對(duì)它的運(yùn)營(yíng)規(guī)則并不清楚,對(duì)其能否發(fā)揮應(yīng)有的作用和實(shí)現(xiàn)未來(lái)的發(fā)展方向抱有質(zhì)疑和擔(dān)心。而且,省級(jí)管網(wǎng)的改革走向尚不明確。目前,除了浙江省等少數(shù)省份出臺(tái)了省管網(wǎng)改革措施外,其他省份仍在“靜觀其變”,都在看新成立的國(guó)家管網(wǎng)公司運(yùn)營(yíng)得怎么樣,效果好不好,也都在“待價(jià)而沽”:從本省及企業(yè)自身利益出發(fā),到底是選擇并入還是不并入國(guó)家管網(wǎng)公司?因此,當(dāng)務(wù)之急是盡快進(jìn)行國(guó)家管網(wǎng)公司有關(guān)資產(chǎn)劃撥、業(yè)務(wù)開展和運(yùn)營(yíng)規(guī)章制度建設(shè)等工作。

        建議盡快制定油氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)相關(guān)規(guī)則(具體包括資產(chǎn)劃撥與評(píng)估方法、管容分配、管容交易、信息公開、氣質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、安全運(yùn)營(yíng)機(jī)制等)、管網(wǎng)投資建設(shè)規(guī)則,等等;完善管輸服務(wù)價(jià)格體系等適應(yīng)新油氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)管理模式的規(guī)章制度,并加強(qiáng)對(duì)國(guó)家管網(wǎng)公司的監(jiān)管,避免形成新的壟斷,降低油氣管網(wǎng)體制改革所帶來(lái)的紅利。通過(guò)規(guī)范國(guó)家管網(wǎng)公司的運(yùn)行,指導(dǎo)省級(jí)管網(wǎng)和支線管網(wǎng)運(yùn)行,促進(jìn)行業(yè)的健康發(fā)展,讓外界獲得實(shí)實(shí)在在的改革成果。這樣,不僅會(huì)消除包括省級(jí)管網(wǎng)公司在內(nèi)的各主體對(duì)管網(wǎng)體制改革的擔(dān)心,而且會(huì)給他們樹立改革標(biāo)桿,加速推進(jìn)省級(jí)管網(wǎng)改革、形成“全國(guó)一張網(wǎng)”的進(jìn)程。

        處理好不同主體利益關(guān)系

        在推進(jìn)省級(jí)管網(wǎng)改革中,勢(shì)必涉及中央政府(包括國(guó)家管網(wǎng))、地方政府(包括省級(jí)管網(wǎng))、現(xiàn)有油氣資源企業(yè)、消費(fèi)者等不同主體利益的調(diào)整。不同主體之間因?yàn)槔娌煌l(fā)生碰撞和博弈,將是不可避免的事情,這就需要未雨綢繆、早做謀劃,避免因此對(duì)改革造成的不利影響。事實(shí)上,中央與地方在省級(jí)管網(wǎng)改革中就有不同的利益和目標(biāo)偏差。

        首先,從目的上看,中央與地方存在一定的偏差。中央組建國(guó)家管網(wǎng)公司的目的之一是希望創(chuàng)造“X+1+X”的市場(chǎng)格局,實(shí)現(xiàn)“全國(guó)一張網(wǎng)”和資源在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一靈活調(diào)配,保障天然氣供應(yīng)安全。地方政府組建省級(jí)管網(wǎng)公司的目的有二:一是用天然氣產(chǎn)業(yè)來(lái)支持和推動(dòng)地方的發(fā)展,促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展,改善地方民生;二是利用天然氣產(chǎn)業(yè)進(jìn)行資源調(diào)控,有限保證本區(qū)域內(nèi)的供氣安全。

        其次,從責(zé)任劃分與收益分配看,中央與地方矛盾比較突出。管網(wǎng)作為一種高壓力密閉輸送方式,輸送介質(zhì)易燃易爆,還面臨自然災(zāi)害、第三方施工損害等多重威脅,安全運(yùn)行壓力始終存在。按照管網(wǎng)屬地管理的原則,這個(gè)壓力將由地方政府承擔(dān)。由于管網(wǎng)對(duì)沿線地方帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益不顯著、收益與責(zé)任不對(duì)等,將導(dǎo)致地方對(duì)管網(wǎng)建設(shè)和維護(hù)安全運(yùn)行的積極性不高。

        再次,管網(wǎng)公司實(shí)行總部繳稅制,企業(yè)所得稅只在總部所在地繳納,不在管網(wǎng)沿線途經(jīng)地方省市進(jìn)行納稅。如果省級(jí)管網(wǎng)公司并入到國(guó)家管網(wǎng)公司去,對(duì)地方不僅沒有帶來(lái)實(shí)際經(jīng)濟(jì)效益,而且減少了經(jīng)濟(jì)效益。經(jīng)過(guò)地方的干線管網(wǎng)如果沒有開口,對(duì)沿線地方是實(shí)現(xiàn)不了收入的,也沒法交稅。這對(duì)地方政府來(lái)說(shuō),利益的損失比較巨大。

        綜合考慮各種因素,未來(lái)在對(duì)省級(jí)管網(wǎng)進(jìn)行改革的時(shí)候,最好建立一個(gè)多方協(xié)調(diào)機(jī)制,將中央政府、油氣資源供應(yīng)企業(yè)、國(guó)家管網(wǎng)公司、省級(jí)政府,以及相關(guān)地方政府、地方燃?xì)夥咒N服務(wù)商、企業(yè)用戶和居民用戶等,都納入該協(xié)調(diào)機(jī)制中。要通過(guò)公開、公平、公正等規(guī)則和程序,協(xié)調(diào)處理好改革過(guò)程中所面臨的問題,綜合考慮各方意見和利益訴求,出臺(tái)相關(guān)改革方案和有關(guān)政策措施。

        隨著我國(guó)油氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革的推進(jìn),省級(jí)管網(wǎng)改革勢(shì)必將提上議程。但由于我國(guó)現(xiàn)有省級(jí)管網(wǎng)公司的多元性和復(fù)雜性,注定了未來(lái)的改革將面臨更多的難點(diǎn)和博弈??紤]到目前省級(jí)管網(wǎng)改革意見尚未出臺(tái),應(yīng)推動(dòng)各省像浙江省一樣因地制宜地出臺(tái)省級(jí)管網(wǎng)改革方案,進(jìn)行改革實(shí)踐,并在改革中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)與不足,以尋求一條相對(duì)合理、成本較低的改革路徑。

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