鐘京濤

10.我國的土地管理體制是什么？

土地管理體制是國家對土地行政主管部門的設(shè)置及其管理職責(zé)確定的法律制度。我國的土地管理體制是隨著土地資源管理的需要而逐步建立起來的。1986年以前，我國對土地的管理是由多個行政主管部門分散多頭管理，各個部門間職責(zé)劃分不清、管理制度不健全，導(dǎo)致土地利用管理失控，亂占耕地和濫用土地的現(xiàn)象嚴(yán)重。面對這種情況，1986年，全國人大常委會通過《土地管理法》后，國務(wù)院組建了國家土地管理局，作為國務(wù)院的直屬機構(gòu)，統(tǒng)一管理全國的土地，這標(biāo)志著我國土地統(tǒng)一管理體制的正式建立。這次土地管理體制改革，雖然實現(xiàn)了土地由多頭管理向統(tǒng)一管理的轉(zhuǎn)變，同時又確立了國家、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府管理土地的模式，對國家和省級政府的管理權(quán)力有所削弱。在此后的歷次國務(wù)院機構(gòu)改革中，土地統(tǒng)一管理的體制一直延續(xù)下來，1998年3月，第九屆全國人民代表大會第一次會議批準(zhǔn)的國務(wù)院機構(gòu)改革方案，決定由國家土地管理局與地質(zhì)礦產(chǎn)部合并組建的國土資源部統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國土地資源的規(guī)劃、管理、保護與合理利用。2018年3月，第十三屆全國人大一次會議通過的國務(wù)院機構(gòu)改革方案，明確由新組建的自然資源部負(fù)責(zé)全國土地等自然資源的用途管制、調(diào)查監(jiān)測評價、確權(quán)登記、有償使用、合理開發(fā)利用、生態(tài)修復(fù)，以及組織實施最嚴(yán)格的耕地保護制度等職責(zé)。在縱向的土地管理職權(quán)劃分方面，1998年修訂《土地管理法》時對五級政府管理土地的模式進行了調(diào)整和重新劃分，將事關(guān)國家利益和社會穩(wěn)定、民族發(fā)展的土地管理權(quán)向中央和省級政府集中。中央和省級政府專有的權(quán)力包括土地利用總體規(guī)劃審批權(quán)、土地征收和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的批準(zhǔn)權(quán)等，同時，省級政府還承擔(dān)著本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量只能增加不能減少的責(zé)任。土地管理方面的其他職權(quán)由縣級以上人民政府享有。對于地方土地管理機構(gòu)設(shè)置及其職責(zé)確定方面，由于國務(wù)院機構(gòu)改革中賦予了省級人民政府一定的自主權(quán)，省級及以下各級地方人民政府的土地管理機構(gòu)應(yīng)在統(tǒng)一管理的大原則下，按照國務(wù)院有關(guān)規(guī)定設(shè)立。新修改的《土地管理法》第五條明確規(guī)定：“國務(wù)院自然資源主管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國土地的管理和監(jiān)督工作;縣級以上地方人民政府自然資源主管部門的設(shè)置及其職責(zé)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)國務(wù)院有關(guān)規(guī)定確定?！?/p>

11.單位和個人在《土地管理法》實施中的權(quán)利和義務(wù)是什么？

遵守法律、法規(guī)是每一個社會主體應(yīng)盡的基本法律義務(wù)。我國《憲法》明確規(guī)定，中華人民共和國公民必須遵守憲法和法律。任何社會主體在行使法律賦予的權(quán)利時，都必須履行法定義務(wù)，必須遵守法律規(guī)定。因此，任何單位和個人都有遵守土地管理法律、法規(guī)的義務(wù)。我國土地管理工作正常有序地進行，也有賴于社會成員對土地管理法律、法規(guī)的普遍遵守。同時，法律也規(guī)定了單位和公民個人對有土地違法行為的政府機關(guān)部門、單位、組織和個人，有向人民政府自然資源主管部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門或者人民政府其他機關(guān)提出舉報和指控，要求有關(guān)部門和機關(guān)予以處理和制裁的權(quán)利。單位和公民個人對土地違法行為行使檢舉權(quán)和控告權(quán)，有利于制止違法占地和浪費土地的行為，從而有利于我國土地資源的保護和利用。我國《憲法》規(guī)定，對于公民的申訴、控告或檢舉，有關(guān)國家機關(guān)必須查清事實，負(fù)責(zé)處理。任何人不得打擊報復(fù)。受理單位和公民個人對土地違法行為的檢舉和控告，也是各級政府自然資源主管部門行使土地管理監(jiān)督檢查職責(zé)的重要內(nèi)容之一。《土地管理法》第七條規(guī)定，任何單位和個人都有遵守土地管理法律、法規(guī)的義務(wù)，并有權(quán)對違反土地管理法律、法規(guī)的行為提出檢舉和控告。

12.為什么要設(shè)定國家土地所有權(quán)？

國家土地所有權(quán)是指國家作為土地所有權(quán)的權(quán)利主體，依法對國家所有的土地享有的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。國家土地所有權(quán)是我國土地所有權(quán)制度的重要內(nèi)容，是確定社會主義全民所有制經(jīng)濟占主導(dǎo)地位的經(jīng)濟制度的基礎(chǔ)。國有土地的所有權(quán)只能由國家統(tǒng)一行使，根據(jù)《物權(quán)法》《土地管理法》等規(guī)定，國務(wù)院是國家土地所有權(quán)的代表，代表國家依法行使對國有土地的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。地方各級人民政府不是國有土地所有權(quán)代表，無權(quán)擅自處置國有土地，只能依法根據(jù)國務(wù)院的授權(quán)處置國有土地。

13.國家所有土地的范圍如何確定？

根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，城市市區(qū)的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有。《土地管理法實施條例》進一步明確國家所有土地范圍，具體包括：① 城市市區(qū)的土地;② 農(nóng)村和城市郊區(qū)中已經(jīng)依法沒收、征收、征購為國有的土地;③ 國家依法征收的土地;④ 依法不屬于集體所有的林地、草地、荒地、灘涂及其他土地等。

14.為什么要設(shè)定集體土地所有權(quán)？

集體土地所有權(quán)是指農(nóng)民集體對其所有的土地行使占有、使用、收益和處分的權(quán)利。農(nóng)民集體土地所有權(quán)是我國法律中除國家土地所有權(quán)外的另一種土地所有權(quán)。在我國法律中，集體土地所有權(quán)的主體只能是農(nóng)民集體，有三種形式：一是村農(nóng)民集體，即原來實行人民公社時期以生產(chǎn)大隊為核算單位的農(nóng)民集體;二是村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體，主要是指原來實行人民公社時期以生產(chǎn)隊為核算單位的農(nóng)民集體，實踐中主要體現(xiàn)為村民小組一級農(nóng)民集體;三是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體，即原來實行人民公社時期以人民公社為基本核算單位的農(nóng)民集體。上述三種形式的農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體在法律地位上是平等的，不存在隸屬關(guān)系。

15.集體所有土地的范圍包括哪些？

根據(jù)我國《憲法》《民法通則》《物權(quán)法》《土地管理法》等法律規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地包括：① 除由法律規(guī)定屬于國家所有以外的農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地。也就是說，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地原則上屬于集體所有。如果法律規(guī)定屬于國家所有的，則屬于國家所有。② 宅基地和自留地、自留山。農(nóng)民集體所有的宅基地，主要是指農(nóng)民用于建造住房及其附屬設(shè)施的一定范圍內(nèi)的土地;自留地是指我國農(nóng)業(yè)合作化以后農(nóng)民集體經(jīng)濟組織分配給本集體經(jīng)濟組織成員（村民）長期使用的土地;自留山是指農(nóng)民集體經(jīng)濟組織分配給其成員長期使用的荒山和荒坡。③ 法律規(guī)定為集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等屬于集體所有。

16.如何確定集體土地的經(jīng)營、管理代表？

集體土地的經(jīng)營、管理代表也就是集體土地所有權(quán)的行使代表，根據(jù)《物權(quán)法》《土地管理法》等法律規(guī)定，集體土地經(jīng)營、管理的代表，根據(jù)農(nóng)民集體的不同形式予以確定。一是農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理;二是已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理;三是已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理。

17.什么是土地使用權(quán)？有哪些主要特征？

土地使用權(quán)，是指使用土地的單位和個人在法律所允許的范圍內(nèi)對依法交由其使用的國有土地和農(nóng)民集體所有土地的占有、使用、收益及依法處分的權(quán)利。根據(jù)我國土地所有權(quán)和土地使用權(quán)可以分離的基本原則，國有土地和農(nóng)民集體所有的土地可以從所有權(quán)中分離出使用權(quán)，依法確定給單位或者個人使用。土地使用權(quán)具有以下特征：一是土地使用權(quán)是基于法律的規(guī)定而產(chǎn)生的;二是土地使用權(quán)是在國有土地和農(nóng)民集體土地所有權(quán)的基礎(chǔ)之上派生出來的一種權(quán)利;三是土地使用權(quán)是一種對土地的直接占有支配權(quán);四是土地使用權(quán)具有一定的穩(wěn)定性，例如，通過出讓方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)的使用期限為40～70年，土地承包經(jīng)營期限為30～70年。值得注意的是，在《物權(quán)法》中并未將“土地使用權(quán)”作為一個獨立的土地權(quán)利類型，而是在用益物權(quán)部分將其細(xì)化為：建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)、海域使用權(quán)，以及使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權(quán)利等一系列權(quán)利類型。

18.土地使用權(quán)人應(yīng)履行哪些義務(wù)？

土地資源是人類賴以生存和進行物質(zhì)生產(chǎn)不可替代的自然資源，也是一種社會資源。對于土地資源的利用不僅是使用權(quán)人對自己權(quán)利的行使，而且關(guān)系到其他社會成員的利益和社會公共利益。因此，《土地管理法》規(guī)定，使用土地的單位和個人，有保護、管理和合理利用土地的義務(wù)。這里的保護、管理，主要是指土地使用權(quán)人對土地生產(chǎn)能力、土地生態(tài)及其環(huán)境的良好性能與質(zhì)量的保護和管理;合理利用土地，主要是指在使用土地的過程中，既要嚴(yán)格按照法律規(guī)定和出讓合同、劃撥決定書等約定的用途、利用條件等合理利用土地，又要通過科學(xué)使用土地，使得土地利用與其自然的、社會的屬性相適應(yīng)，以獲得最佳的經(jīng)濟、社會、生態(tài)的綜合效益。

19.土地所有權(quán)和使用權(quán)如何登記？

自2014年以來，我國已逐步建立了不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。根據(jù)《物權(quán)法》《不動產(chǎn)登記暫行條例》等規(guī)定，集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)等土地所有權(quán)和使用權(quán)登記已納入統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記制度，應(yīng)當(dāng)按照不動產(chǎn)登記的法律法規(guī)，由不動產(chǎn)登記機構(gòu)統(tǒng)一辦理。因此，原《土地管理法》中關(guān)于政府辦理土地所有權(quán)和使用權(quán)登記的有關(guān)規(guī)定已與現(xiàn)實脫節(jié)，本次《土地管理法》修改時對此作岀相應(yīng)調(diào)整，其中明確規(guī)定，土地的所有權(quán)和使用權(quán)的登記，依照有關(guān)不動產(chǎn)登記的法律、行政法規(guī)執(zhí)行。依法登記的土地的所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。

20.什么是土地承包經(jīng)營權(quán)？有哪些主要規(guī)定？

土地承包經(jīng)營權(quán)是反映我國經(jīng)濟體制改革中農(nóng)村承包經(jīng)營關(guān)系的新型物權(quán)，是承包人（個人或單位）因從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)或其他生產(chǎn)經(jīng)營項目而承包使用、收益集體所有或國家所有的土地或森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面的權(quán)利。1978年底安徽省鳳陽縣小崗村實行包產(chǎn)到戶，拉開了農(nóng)村土地承包經(jīng)營的序幕;1986年頒布的《土地管理法》首次在法律中明確規(guī)定了土地承包經(jīng)營的具體內(nèi)容和取得方式，此后《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（以下簡稱《農(nóng)村土地承包法》）、《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》（以下簡稱《農(nóng)業(yè)法》）等法律對此作了進一步規(guī)定，2007年3月，第十屆全國人民代表大會第五次會議通過的《物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營權(quán)作為我國用益物權(quán)的獨立權(quán)利類型作了明確規(guī)定。

21.土地承包經(jīng)營權(quán)的主體有哪些？

土地承包經(jīng)營權(quán)的主體，包括發(fā)包主體和承包主體。根據(jù)法律規(guī)定，發(fā)包主體（即發(fā)包方）根據(jù)土地的所有權(quán)主體情況而確定，村農(nóng)民集體所有的土地，由村集體經(jīng)濟組織或村委會代表村農(nóng)民集體發(fā)包;村民小組農(nóng)民集體所有的土地，由農(nóng)民集體經(jīng)濟組織或村民小組、村集體經(jīng)濟組織、村委會代表村民小組農(nóng)民集體發(fā)包;國家所有依法由農(nóng)民集體使用的農(nóng)村土地，由使用該土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民委員會或者村民小組發(fā)包。土地承包主體（土地承包經(jīng)營權(quán)人或承包方），根據(jù)家庭承包和其他方式承包兩種情況確定，家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶，其他方式承包的承包方是農(nóng)戶、單位或個人，不限于本農(nóng)民集體經(jīng)濟組織的成員。

22.新修改的《土地管理法》對土地承包經(jīng)營權(quán)作了哪些規(guī)定？

農(nóng)村土地的承包經(jīng)營一直是《土地管理法》所調(diào)整的范圍。但是，自1998年《土地管理法》修訂以來，在農(nóng)村土地承包經(jīng)營方面發(fā)生了較大的變化，國家專門出臺的《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》作為我國民事權(quán)利的基本法律對此也作了相應(yīng)規(guī)定，黨中央有關(guān)政策中也提出了新要求。因此，新修改的《土地管理法》對原有內(nèi)容進行了調(diào)整，一是區(qū)分了家庭承包方式和公開協(xié)商等承包方式，明確農(nóng)民集體所有和國家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地，采取農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的家庭承包方式承包，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等，可以采取招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。二是規(guī)定了土地承包的期限，明確家庭承包的耕地的承包期為三十年，草地的承包期為三十年至五十年，林地的承包期為三十年至七十年;耕地承包期屆滿后再延長三十年，草地、林地承包期屆滿后依法相應(yīng)延長。三是規(guī)定了國有土地的承包，規(guī)定國家所有依法用于農(nóng)業(yè)的土地可以由單位或者個人承包經(jīng)營，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。四是規(guī)定了發(fā)包方和承包方的權(quán)利義務(wù)，明確發(fā)包方和承包方應(yīng)當(dāng)依法訂立承包合同，約定雙方的權(quán)利和義務(wù);承包經(jīng)營土地的單位和個人，有保護和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務(wù)。（作者單位：自然資源部不動產(chǎn)登記中心）