【摘要】我國幅員遼闊，人口眾多，國土資源豐富，以往的土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃以及其他規(guī)劃已經遠遠不能滿足我國現階段的建設需求，現階段我國國土空間規(guī)劃有許多類型，關系復雜，存在許多問題，本文主要分析現階段我國空間規(guī)劃存在的問題，并提出相應的解決措施。

【關鍵詞】國土空間規(guī)劃;問題;對策

2018年中央機構改革，中央成立自然資源部，2019年5月中共中央國務院發(fā)布《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》后（以下簡稱《若干意見》），全國范圍深入加快國土空間規(guī)劃體系構建，同步開展建立“多規(guī)合一”的規(guī)劃編制審批體系、實施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系和技術標準體系并組織編制市縣以上各級國土空間總體規(guī)劃，為形成國土空間開發(fā)保護“一張圖”而探索。

“國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖，是各類開發(fā)保護建設活動的基本依據”【1】。國土空間規(guī)劃也將正式從國家引導和控制城鎮(zhèn)化的技術工具上升為生態(tài)文明建設基本制度的組成部分，成為治國理政的重要支撐。助力國土空間規(guī)劃在探索中前進，研究解決現階段空間規(guī)劃的共性問題也成為了重中之重。

1、國土空間規(guī)劃中存在的問題

1.1規(guī)劃價值目標

我國的國土空間規(guī)劃體系價值目標是片面的追求經濟增長單目標模式，雖然國家物質財富急劇增加，但同樣帶來了人口、資源、環(huán)境與社會壓力，如何從價值、目標定位出發(fā)明確規(guī)劃已迫在眉睫。

1.2規(guī)劃部門分工雜亂

自然資源部總規(guī)劃師莊少勤針對《若干意見》答記者問中提到：我國的行政管理體系分五個層級：國家級、省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級。國家級規(guī)劃側重戰(zhàn)略性，省級規(guī)劃側重協(xié)調性，市縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃側重實施性。雖然《若干意見》中已經明確行政規(guī)劃管理體系，但是針對經濟社會發(fā)展、國土資源管理、城市建設、生態(tài)環(huán)境等問題，我國各個部門內部依然出現缺乏聯系溝通，銜接不暢，職能不明，事權不清，各個層級部門專業(yè)素養(yǎng)參差不齊等問題。譬如：發(fā)改部門偏重經濟建設，林業(yè)部門強調生態(tài)保護，各部門強調地方發(fā)展，更注重地方需求，原國土部門與城建部門管理者管理理念、方法等矛盾沖突明顯，專業(yè)素養(yǎng)不達標等。

1.3規(guī)劃管理滯后

國土空間規(guī)劃由編制、審批、實施、監(jiān)測、定期評估等一系列問題，具體到分級管控問題上很多管理滯后的問題接踵而至。譬如：因為規(guī)劃管理的滯后出現“有地沒項目，有項目沒地、有地有項目沒規(guī)劃”現象。

1.4規(guī)劃編制問題

在國土空間規(guī)劃過程中，國土空間規(guī)劃編制存在編制不同步，編制期限不統(tǒng)一，編制標準不統(tǒng)一等問題，其中編制基數不統(tǒng)一，分級不明確問題較為嚴重。

1.4.1規(guī)劃基數不統(tǒng)一

隨著國土空間規(guī)劃工作的推進，自然資源部印發(fā)了《省級國土空間規(guī)劃編制指南（試行）》，明確規(guī)定由第三次國土調查成果數據為基礎進行統(tǒng)一展開。技術部門在編制過程中發(fā)現第三次國土調查成果數據有很多問題，各部門由于規(guī)范不統(tǒng)一，基礎數據出現偏差，為后期編制國土空間規(guī)劃制造了新的問題。

1.4.2規(guī)劃分級不明

在以往的土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃中經常出現規(guī)劃定位不明，規(guī)劃層級差異性較小，上下級規(guī)劃功能交叉，功能重復，指導性差，管制效率低下現象明顯。譬如：項目審批做合規(guī)性審查過程中，出現城市總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃、專項規(guī)劃要素要求不統(tǒng)一，各規(guī)劃交叉重疊、打架等嚴重問題。

1.5規(guī)劃法制化建設薄弱

我國國土空間規(guī)劃法制建設薄弱，立法滯后，監(jiān)督困難，執(zhí)法難度大，操作性匱乏。土地利用規(guī)劃法律體系、城鄉(xiāng)規(guī)劃法律體系和環(huán)境保護法律體系并行，各法律法規(guī)體系之間銜接不暢，內容不全。

2、解決我國國土空間規(guī)劃問題的對策分析

2.1明確規(guī)劃目標與價值

在國土空間規(guī)劃實施與管理過程中巧妙地運用“3E”及其衍生理論，從經濟性、效率性、有效性、公平性等對我國國土空間構建實施評價，認真研究生產資源有效的配置（效率）和國民收入在社會成員之間的分配，在資源有限，管理者認知能力有限的情況下，保障土地的生態(tài)價值，經濟價值，統(tǒng)籌協(xié)調全域發(fā)展，合理解決資源配置問題，實現可持續(xù)發(fā)展。

2.2改善空間規(guī)劃管理工作

英國學者文森特·納丁對空間規(guī)劃的定義為：“空間規(guī)劃是一種通過對地域發(fā)展的管理，協(xié)調各部門政策對空間的影響，引導空間發(fā)展結構的行為”【2】。他闡釋了空間規(guī)劃是對空間保護與利用的管制和對不同部門政策在空間上的協(xié)調，強調了政府部門在國土空間規(guī)劃中起到的決定性作用。

國土空間規(guī)劃技術部門需要利用大數據和新技術，推進國土空間規(guī)劃要素的數字化和信息化，構建國土空間數字化生態(tài)，逐步形成數據精準化、業(yè)務協(xié)同化、預警實時化、決策科學化、服務一體化的智慧國土空間規(guī)劃【3】。對合法合規(guī)的空間規(guī)劃編織成果及時納入空間規(guī)劃體系中，按照“一張圖”要求，對空間規(guī)劃做一致性處理，做好規(guī)劃銜接協(xié)同工作，為國土管控打好基礎。

國土空間規(guī)劃部門需要加快管理行政部門建設，理順管理體制，明晰職權劃分，加強各部門協(xié)調合作，縮減審批程序，簡政放權，提升專業(yè)素養(yǎng)，才能有效提高我國國土空間規(guī)劃的運行與管理。

2.3做好規(guī)劃基礎工作

國土空間規(guī)劃在編制前要統(tǒng)一技術規(guī)范，用地分類標準，做好 “ 自然資源承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價”、“第三次國土調查”等基礎性工作，堅持以事實為依據，夯實基礎研究，為后期開展國土空間規(guī)劃編制打好基礎。

2.4健全空間規(guī)劃法制體系

英國法律架構完善，其中最具特色的就是通過設立基礎設施規(guī)劃委員會、改進決策標準、細化程序規(guī)則等方式，優(yōu)化行政規(guī)劃中公民、政府和開發(fā)商三者的權益關系。在國土空間規(guī)劃法律尚未擬定完畢時，希望我國空間規(guī)劃法參考國外法制建設，充分考慮利益平衡問題，完善從頂層到底層的法律法規(guī)，確保空間規(guī)劃落到實處，保障其法律效力。

參考文獻：

[1]《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（中發(fā)【2019】18號）

[2]NADIN V.Spatial planning and EUcompetence：draft paper for European Council of Town Planners[C].ESDP Conference，2002.

[3]張鴻輝，洪良，羅偉玲，等.面向“可感知、能學習、善治理、自適應”的智慧國土空間規(guī)劃理論框架構建與實踐探索研究[J].城鄉(xiāng)規(guī)劃，2019（06）：18-27.

作者簡介：

胡亞萍（1994-），女，碩士，湖南科技大學建筑與藝術設計學院，研究方向：城鄉(xiāng)規(guī)劃與城市設計。