戴學(xué)鋒 陳瑤

改革創(chuàng)新是全域旅游建設(shè)的核心與靈魂，是國家全域旅游示范區(qū)的關(guān)鍵要素。發(fā)展全域旅游的核心工作在于以旅游為優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的區(qū)域，通過改革創(chuàng)新，破除旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的障礙，以旅游業(yè)引領(lǐng)和促進(jìn)全面深化改革。通過旅游業(yè)的改革創(chuàng)新，先行先試，探索全域旅游的新實(shí)踐，創(chuàng)新旅游管理體制機(jī)制和發(fā)展的新模式，既為其他地區(qū)旅游發(fā)展提供可推廣經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)通過旅游業(yè)的改革創(chuàng)新，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的全面深化改革。目前，第一批71個(gè)全域旅游示范區(qū)已經(jīng)通過文旅部驗(yàn)收，這些地區(qū)通過全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建，探索了一系列可推廣復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)。

一、推進(jìn)旅游體制改革，打破部門利益固化

全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建首先要通過旅游領(lǐng)域體制機(jī)制的改革創(chuàng)新，打破旅游業(yè)發(fā)展的管理體制制約，讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用;同時(shí)，制定符合旅游市場發(fā)展要求的新型治理體系和模式，提高現(xiàn)代旅游治理能力。

湖南張家界武陵源區(qū)旅游業(yè)治理模式的探索就很有價(jià)值。2018年5月，張家界市出臺的湖南省第一部促進(jìn)全域旅游發(fā)展的地方性法規(guī)《張家界市全域旅游促進(jìn)條例》正式實(shí)施。該條例在景區(qū)環(huán)境保護(hù)和資源開發(fā)、景區(qū)旅游公共服務(wù)、鄉(xiāng)村旅游、文明旅游等方面進(jìn)行創(chuàng)新、規(guī)范。既是對國家、省促進(jìn)全域旅游發(fā)展政策意見的落地，也彰顯了張家界旅游特色。同時(shí)，武陵源區(qū)率先成立了旅游檢察隊(duì)伍，創(chuàng)新旅游檢察服務(wù)配套機(jī)制。建立完善“1+3+N”旅游綜合管理執(zhí)法體系，成立了旅游警察、旅游工商、旅游速裁法庭等工作機(jī)構(gòu)。通過這一系列舉措使得武陵源區(qū)的旅游行業(yè)治理體系和治理能力得到了極大的提升，旅游者滿意度明顯提高。

二、創(chuàng)新旅游用地政策，推進(jìn)土地制度改革

在全域旅游發(fā)展過程中，各地充分利用國家現(xiàn)有土地政策，探索適應(yīng)旅游業(yè)發(fā)展的各種可能性，努力保障旅游用地，創(chuàng)新旅游用地政策，在土地政策方面先行先試，解決旅游發(fā)展用地矛盾關(guān)系，打破土地政策的束縛，取得了很多可推廣復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)。全域旅游發(fā)展中的用地政策創(chuàng)新實(shí)踐，也為其他產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域乃至整個(gè)土地政策的創(chuàng)新改革提供借鑒，推動(dòng)土地資源配置的市場化。

江蘇省秦淮區(qū)走出了一條“向下生長、共建共享、騰籠換鳥”多元化旅游土地供給方式。一是制定了《秦淮區(qū)土地儲備、出讓與利用管理辦法》，規(guī)范和加強(qiáng)全區(qū)土地儲備、出讓與利用工作，加強(qiáng)建設(shè)用地保障;二是編制《夫子廟地下空間規(guī)劃》，推動(dòng)夫子廟“向下生長”，建成開放國內(nèi)首個(gè)位于地下的專題博物館——中國科舉博物館。地下四層總展陳面積2.25萬平方米，既有效地保護(hù)了科舉文化中軸線，又實(shí)現(xiàn)了空間的拓展;三是騰籠換鳥，從夫子廟搬遷南京市中醫(yī)院、姚家巷農(nóng)貿(mào)市場、花鳥魚蟲市場等騰出的空間用于旅游項(xiàng)目和公共設(shè)施配套建設(shè);四是共享空間建設(shè)，景區(qū)廊道、城市綠地、文博場館、歷史街區(qū)、文化園區(qū)、商業(yè)綜合體進(jìn)行旅游化改造后，功能多樣化、復(fù)合化，形成主客共享的文旅新空間。類似秦淮區(qū)這樣充分利用現(xiàn)有土地政策，綜合嵌入式旅游用地，為其他地區(qū)全域旅游的發(fā)展提供了可資借鑒的模式。

三、創(chuàng)新旅游投資體系，完善資本要素市場

完善的旅游投融資體制是促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建過程中，各地不斷創(chuàng)新財(cái)政、稅收、金融等支持政策，探索投融資政策和市場化運(yùn)作模式，先行先試，形成適應(yīng)新時(shí)代旅游業(yè)發(fā)展的市場投資環(huán)境，極大地為全域旅游發(fā)展提供了保障。

江蘇省南京市秦淮區(qū)搭建政銀企對接平臺，成立金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)合作聯(lián)盟。一是建立老城南集團(tuán)，負(fù)責(zé)文旅板塊投融資，通過抵押融資、融資租賃、資產(chǎn)證券化、發(fā)債等金融手段多渠道融資。二是成立金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)合作聯(lián)盟，為文旅項(xiàng)目和企業(yè)提供管家式金融服務(wù)。三是推動(dòng)大運(yùn)河文化基金項(xiàng)目落地，在經(jīng)營上與區(qū)文旅集團(tuán)建立合作，包括相互股權(quán)投資、IPO合作、增設(shè)運(yùn)營公司等。四是創(chuàng)建江蘇省文化金融合作試驗(yàn)區(qū)，引導(dǎo)和促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)、銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)等各類資本創(chuàng)新金融產(chǎn)品，為文化旅游企業(yè)提供資金支持等金融服務(wù)，實(shí)現(xiàn)文化旅游創(chuàng)新和金融資本的有效對接。很多全域旅游示范區(qū)都通過旅游資源的資本化運(yùn)作，使得“死”的旅游資源在源頭活水的資金浸潤下，逐漸“活”起來，從而擴(kuò)大了旅游市場供給，更好地滿足人民群眾的文化需求。

四、優(yōu)化旅游公共服務(wù)，引領(lǐng)社會(huì)公共服務(wù)

旅游公共服務(wù)是旅游業(yè)發(fā)展不可或缺的基本要素，也是發(fā)展全域旅游的核心內(nèi)容和基本保障。當(dāng)前，我國社會(huì)公共服務(wù)建設(shè)相對滯后，通過旅游公共服務(wù)適當(dāng)超前發(fā)展，能夠引領(lǐng)社會(huì)公共服務(wù)發(fā)展。發(fā)展全域旅游，一方面，適應(yīng)游客旅游需求，促進(jìn)區(qū)域旅游業(yè)發(fā)展;另一方面，通過旅游公共服務(wù)建設(shè)適當(dāng)超前發(fā)展，引領(lǐng)社會(huì)公共服務(wù)發(fā)展，優(yōu)化全域旅游發(fā)展環(huán)境，帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

山東省青島市嶗山區(qū)在旅游廁所革命中取得了顯著成效。一是在合作模式上求創(chuàng)新，引入PPP模式，與中國光大集團(tuán)合作，通過社會(huì)資本和技術(shù)，參與旅游配套設(shè)施投資和運(yùn)營，極大節(jié)約政府人力物力投入，有效降低行政運(yùn)行成本，提高公共服務(wù)質(zhì)量。二是在建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)上求創(chuàng)新，結(jié)合全球公共衛(wèi)生間衛(wèi)生與設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)和國內(nèi)旅游廁所質(zhì)量等級，創(chuàng)新性打造生態(tài)化、無味化、智能化、標(biāo)準(zhǔn)化、效能化的“五化”廁所建設(shè)體系。三是在運(yùn)行管理上求創(chuàng)新，設(shè)立運(yùn)營管理控制中心，利用“互聯(lián)網(wǎng)+中央控制技術(shù)”隨時(shí)補(bǔ)齊如廁所需和服務(wù)，全自動(dòng)遠(yuǎn)程控制一體化設(shè)備運(yùn)行，保持精細(xì)化優(yōu)質(zhì)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。還有貴州的赤水縣，通過縣政府統(tǒng)一運(yùn)作，租用商業(yè)門臉改建公廁，解決了旅游者如廁難的問題。破解了當(dāng)前公廁建設(shè)按照原駐民數(shù)量，不考慮旅游者者數(shù)量的不合理法規(guī)條例，探索了一條突破城市規(guī)劃、土地供給、財(cái)政資金等多方制約的難題，為其他地區(qū)解決旅游公共服務(wù)不足的制度制約提供了很好的思路。

五、創(chuàng)新旅游規(guī)劃體系，提升旅游發(fā)展頂層設(shè)計(jì)水平

旅游規(guī)劃成為引領(lǐng)旅游業(yè)發(fā)展的前瞻性方案。全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建帶動(dòng)了旅游規(guī)劃的轉(zhuǎn)型升級。全域旅游規(guī)劃與傳統(tǒng)旅游規(guī)劃最大的不同是視角的不同，全域旅游規(guī)劃從全面深化改革角度出發(fā)，重點(diǎn)是創(chuàng)新旅游業(yè)發(fā)展模式，解決旅游業(yè)發(fā)展中的瓶頸問題，通過改革創(chuàng)新和一系列制度安排的設(shè)計(jì)，讓旅游市場真正發(fā)揮作用。

貴陽市花溪區(qū)積極推進(jìn)全域旅游規(guī)劃創(chuàng)新，做好全域旅游發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)。一是制定《推進(jìn)全域旅游“多規(guī)融合”規(guī)劃工作方案》，以全域旅游為抓手，以旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展為總體目標(biāo)，促進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)規(guī)劃、旅游發(fā)展規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“區(qū)域全覆蓋，城鄉(xiāng)一張圖”的構(gòu)想。二是推進(jìn)多規(guī)合一，開展花溪區(qū)多規(guī)融合規(guī)劃設(shè)計(jì)方案的編制工作，成立“多規(guī)融合“改革試點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組。為保證花溪重大旅游項(xiàng)目的順利落地，規(guī)劃部門采取特事特辦的方式，其他相關(guān)部門也多次在程序上突破，對相關(guān)規(guī)劃做出重大調(diào)整。建立貴陽市“多規(guī)融合”項(xiàng)目策劃生成業(yè)務(wù)融合信息平臺及“3+1”模式方案。 三是建立健全花溪區(qū)規(guī)劃實(shí)施機(jī)制，切實(shí)把規(guī)劃藍(lán)圖變成經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的實(shí)效。通過多規(guī)融合的實(shí)踐，一批旅游業(yè)大項(xiàng)目在花溪落地，帶動(dòng)花溪區(qū)旅游業(yè)上了一個(gè)臺階。

六、創(chuàng)新扶貧新模式，助力全面小康社會(huì)建設(shè)

全域旅游作為一種全新的旅游發(fā)展模式，通過旅游發(fā)展的全域化、旅游供給的品質(zhì)化、旅游治理的規(guī)范化、旅游效益的最大化，帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，是推動(dòng)旅游扶貧的突破口和重要抓手。

貴州省盤州市為破解“資金資源散小弱”制約農(nóng)村發(fā)展的核心問題，推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展向規(guī)?；?、集約化、專業(yè)化利用資源資金，充分聚集生產(chǎn)要素釋放規(guī)?；б?，將農(nóng)村閑散的土地、林地、草地、水域等資源和資金整合起來，通過“三變”改革，讓村集體和村民資源資金勞動(dòng)力入股，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，助力脫貧攻堅(jiān)，與全省全國同步實(shí)現(xiàn)全面小康，促進(jìn)市、鄉(xiāng)、村三級同步發(fā)展，推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)、城鄉(xiāng)環(huán)境治理、鄉(xiāng)村旅游開發(fā)，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)限制，實(shí)現(xiàn)景區(qū)帶村、旅游富民戰(zhàn)略目標(biāo)。

（第一作者系該室主任、研究員，第二作者系該會(huì)常務(wù)副秘書長;收稿日期：2019-12-10）