鄧淑芬，鐘昌寶

（常州大學(xué)商學(xué)院，江蘇常州213164）

0 引言

長(zhǎng)三角城市群背靠長(zhǎng)江水，以占全國(guó)3.7%的土地面積聚集了全國(guó)14%的人口，2018年創(chuàng)造了全國(guó)23.5%的經(jīng)濟(jì)總量，近幾年被列為世界第六大城市群［1］。2019年《長(zhǎng)江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》將規(guī)劃范圍定為三省一市全部區(qū)域，共有41個(gè)城市，標(biāo)志著長(zhǎng)三角城市群的發(fā)展進(jìn)入新的階段，更加廣泛的經(jīng)濟(jì)、交通、生態(tài)、社會(huì)和文化的合作使得城市群內(nèi)信任加深，合作意識(shí)強(qiáng)烈。新階段的區(qū)域一體化實(shí)施細(xì)則和府際合作的相關(guān)規(guī)定正在緊張有序地醞釀中。而歐洲從功能性合作政府（歐洲共同體）到1992年歐盟的成立，突破國(guó)界的一體化政府機(jī)構(gòu)運(yùn)作了二十多年，其中破解政治版圖碎片化的經(jīng)驗(yàn)舉措和理論分析值得長(zhǎng)三角城市群吸收與借鑒。

1 歐盟府際合作治理的運(yùn)作模式與機(jī)理分析

1.1 運(yùn)作模式

具體來說，歐盟由行政機(jī)構(gòu)、決策機(jī)構(gòu)、立法機(jī)構(gòu)、司法與仲裁機(jī)構(gòu)組成。歐盟委員會(huì)作為行政機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)執(zhí)行歐洲聯(lián)盟條約和歐盟理事會(huì)置頂?shù)臎Q策，定期向理事會(huì)和歐洲議會(huì)提交報(bào)告和立法申請(qǐng)，處理聯(lián)盟的日常事務(wù)，代表歐盟進(jìn)行外交與貿(mào)易等方面的談判；歐洲理事會(huì)作為決策機(jī)構(gòu)，由成員國(guó)國(guó)家元首或政府首腦及歐盟委員會(huì)主席組成，主要負(fù)責(zé)討論歐洲聯(lián)盟的內(nèi)部建設(shè)、重要的對(duì)外關(guān)系及重大的國(guó)際問題，其特定多數(shù)表決機(jī)制的運(yùn)用范圍呈拓展之勢(shì)，成員國(guó)的主權(quán)意志受到進(jìn)一步制約；部長(zhǎng)理事會(huì)是歐洲聯(lián)盟主要的立法機(jī)構(gòu)，歐洲議會(huì)則是歐盟的執(zhí)行監(jiān)督、咨詢機(jī)構(gòu)，在某些領(lǐng)域有立法職能，并有部分預(yù)算決定權(quán)，可以投票決定是否彈劾歐盟委員會(huì)，迫其集體辭職；歐洲法院是司法與仲裁機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)審理和裁決在執(zhí)行歐盟條約和有關(guān)規(guī)定中發(fā)生的各種爭(zhēng)執(zhí)［2］。這些機(jī)構(gòu)在歐洲憲章下運(yùn)作，以保證分權(quán)制衡與民主法治等現(xiàn)代政府理念得到遵守。

1.2 機(jī)理分析

大衛(wèi)·米特蘭尼功能主義理論奠定了歐盟一體化建設(shè)的理論基石。功能主義理論首先將人類社會(huì)的需求分為無爭(zhēng)議性和有爭(zhēng)議性的，人類社會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)福利的需要是無爭(zhēng)議和技術(shù)性的，而對(duì)政治和信仰的社會(huì)功能的需要是生來具有爭(zhēng)議性的。其次，功能主義理論提出可在非政治和低政治的功能性領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)府際合作，從而促進(jìn)功能性領(lǐng)域的共同合作與有效治理；且這種合作具有擴(kuò)展效應(yīng)，這種擴(kuò)展效應(yīng)終將融化一部分政治爭(zhēng)議性，從而將合作領(lǐng)域擴(kuò)展到半政治領(lǐng)域和高政治領(lǐng)域。當(dāng)然，這種合作的實(shí)現(xiàn)需要一定的基礎(chǔ)。首先，歐洲尤其是西歐國(guó)家有著相似的文化基礎(chǔ)和宗教信仰；其次，區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)差距不能太大，要相對(duì)均衡，不然容易產(chǎn)生“公地悲劇”。

在歐盟一體化的實(shí)施過程中，低政治領(lǐng)域合作的“溢出”效應(yīng)加快了合作進(jìn)度，擴(kuò)大了合作廣度。從各國(guó)政府的角度考慮，歐盟一體化實(shí)際上是一個(gè)府際合作的過程，也是一個(gè)群博弈的過程，博弈中的聲譽(yù)機(jī)制及其傳達(dá)效果，對(duì)后期合作的順利開展起到?jīng)Q定性影響。歐共體的良好開端使得成員國(guó)政府及民眾皆相信，進(jìn)一步的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域合作將會(huì)帶來更高的收益和更便捷舒適的生活。更深的彼此信任使得成員國(guó)心甘情愿地交出了本國(guó)的部分非爭(zhēng)議性決策權(quán)力，得到信任的歐盟政府機(jī)構(gòu)有效地利用了良好的開端，順應(yīng)政府與民眾的期待，解決了很多具有擴(kuò)展性的區(qū)域公共問題，如環(huán)境問題、交通、能源和通信網(wǎng)絡(luò)的統(tǒng)一構(gòu)建、金融貨幣的統(tǒng)一、煤炭鋼鐵等大宗商品市場(chǎng)的共同建設(shè)、政治與經(jīng)濟(jì)的單邊主義問題、鄰近國(guó)家的內(nèi)部矛盾等。

2 歐盟經(jīng)驗(yàn)對(duì)長(zhǎng)三角城市群科技創(chuàng)新協(xié)同發(fā)展的啟示

2.1 長(zhǎng)三角城市群的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)有利于科技創(chuàng)新協(xié)同發(fā)展

對(duì)照歐盟府際合作的經(jīng)驗(yàn)，長(zhǎng)三角城市群協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展存在著諸多優(yōu)勢(shì)，如表1所示。首先從文化上來說，長(zhǎng)三角城市群發(fā)展歷史源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，從明清時(shí)期開始已有城市群的雛形，三省一市有著相似的文化背景和營(yíng)商環(huán)境，江浙滬皖的互聯(lián)互通使得物流一體化程度很高，動(dòng)車高鐵路線繁密使得物理距離進(jìn)一步縮小。其次，從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)來說，比較中國(guó)三大城市群可以看出，以上海為核心的長(zhǎng)三角城市群發(fā)展已處于普遍繁榮的城市群階段［3］，有大量的中等城市支撐，城市群內(nèi)部發(fā)展相對(duì)比較均衡。

文化的相似和經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展使得長(zhǎng)三角城市群協(xié)同發(fā)展的條件最成熟，但也不能完全以政府為主導(dǎo)，由上而下強(qiáng)行推進(jìn)城市群的發(fā)展，而應(yīng)該學(xué)習(xí)歐盟的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，選擇最沒有爭(zhēng)議性的，所有成員迫切需要協(xié)同合作的領(lǐng)域，作為協(xié)同發(fā)展的第一步。

2.2 科技創(chuàng)新屬于非政治領(lǐng)域，可單列優(yōu)先協(xié)同發(fā)展

熊彼特曾經(jīng)說過，創(chuàng)新從本質(zhì)上說是一種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。科技創(chuàng)新毫無疑問是屬于非政治領(lǐng)域的，其協(xié)同發(fā)展所帶來的區(qū)域帶動(dòng)力、空間輻射力是不容置疑的，此外科技創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)高，協(xié)同將會(huì)極大地減少整體投入，從而共同抵御風(fēng)險(xiǎn)。從長(zhǎng)三角城市群的發(fā)展需求來說，在非政治領(lǐng)域，選擇最具區(qū)域輻射力、最具成本減少意義的科技創(chuàng)新領(lǐng)域，首先進(jìn)行協(xié)同，是協(xié)同發(fā)展的迫切愿望。

歐盟構(gòu)建的科技創(chuàng)新共同體可謂歐盟一體化的經(jīng)典范例。歐盟科學(xué)的運(yùn)作機(jī)制主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是采取統(tǒng)分結(jié)合的科研規(guī)劃政策協(xié)調(diào)機(jī)制，主要用于擴(kuò)展、補(bǔ)助和提升成員國(guó)的科學(xué)研究及技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)，以此提高成員國(guó)的投資占比、計(jì)劃的執(zhí)行力和協(xié)調(diào)性、科技創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化的能力等；二是制定了靶向精準(zhǔn)和精密銜接的科技合作計(jì)劃，其中標(biāo)志性的三大支柱性科技合作計(jì)劃［4］，科技合作計(jì)劃側(cè)重科技難題，歐共體框架計(jì)劃針對(duì)基礎(chǔ)性、系統(tǒng)性、外部性、網(wǎng)絡(luò)性主題研究，尤里卡計(jì)劃則鼓勵(lì)公共和私人資金注入以市場(chǎng)為導(dǎo)向的科研項(xiàng)目，三大計(jì)劃在重點(diǎn)支持領(lǐng)域、管理運(yùn)作和合作引導(dǎo)等方面互為補(bǔ)充、互為包容，構(gòu)建了分工合作、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的科技創(chuàng)新一體化的運(yùn)作骨架，取得了舉世矚目的成就。

表1 中國(guó)三大城市群發(fā)展特征與階段

3 長(zhǎng)三角城市群科技創(chuàng)新協(xié)同發(fā)展策略

3.1 實(shí)施平等協(xié)商的網(wǎng)絡(luò)治理模式

歐盟在一體化過程中，依托功能主義政府理論，提出了很多行之有效的公共管理模式與方法，最重要的便是網(wǎng)絡(luò)治理模式［2］。網(wǎng)絡(luò)治理模式不依賴政府的權(quán)威和制裁，而是依靠多種統(tǒng)治方法以及相互影響的行為者之間的互動(dòng)，將不同主體的偏好意愿轉(zhuǎn)化為有效的政策選擇及統(tǒng)一行為。多元參與和自主協(xié)商是被主要強(qiáng)調(diào)的解決各種爭(zhēng)端的方法，它要求參與主體堅(jiān)持持續(xù)不斷地對(duì)話，以此產(chǎn)生更多的思想火花，交換更多的內(nèi)部信息，從而極大地減少有限理性帶來的后續(xù)問題。網(wǎng)絡(luò)治理模式避免了由上而下的政府強(qiáng)制推進(jìn)模式帶來的政府唱獨(dú)角戲的弊端。

長(zhǎng)三角城市群一體化發(fā)展過程中，政府一致認(rèn)可了企業(yè)為作為融合發(fā)展的主角地位。企業(yè)及個(gè)體之間跨區(qū)域協(xié)同發(fā)展是一種自發(fā)行為，但過程不規(guī)范且緩慢。政府之間協(xié)同的動(dòng)力來自民意，當(dāng)民間有強(qiáng)烈的協(xié)同合作愿望時(shí)，需要政府來規(guī)范市場(chǎng)并提供公共服務(wù)時(shí)，是府際合作付諸現(xiàn)實(shí)的最佳時(shí)機(jī)，此時(shí)政府發(fā)揮引導(dǎo)及推動(dòng)作用，將大大加快區(qū)域協(xié)同的發(fā)展。現(xiàn)階段正是長(zhǎng)三角城市群協(xié)同政府推行由下而上的多邊協(xié)商的網(wǎng)絡(luò)化治理模式最關(guān)鍵的時(shí)刻?？紤]到長(zhǎng)三角城市群“一心四極多點(diǎn)”的分布格局［6］，可以將“一心四極”作為中心，定期召開聯(lián)席會(huì)議，與周邊城市協(xié)商科技創(chuàng)新合作［7-8］，形成合作的要點(diǎn)和規(guī)劃方案，提交給區(qū)域協(xié)同政府。區(qū)域協(xié)同政府匯集方案之后，啟動(dòng)平等的多邊協(xié)商談判機(jī)制，形成兼顧各方需求的科技創(chuàng)新區(qū)域一體化提案。

3.2 提高協(xié)同政府的主權(quán)與運(yùn)作效率

協(xié)同政府的權(quán)威性不足將破壞公眾對(duì)政策實(shí)施的信心與支持，從而使得資源調(diào)度、合作推進(jìn)與伙伴關(guān)系構(gòu)建等公共治理難以得到有效執(zhí)行。因此在科技創(chuàng)新協(xié)同項(xiàng)目運(yùn)行中，綜合平衡政府角色的權(quán)威性和治理主體的平等性是必需的［9］?？萍紕?chuàng)新公共服務(wù)平臺(tái)的構(gòu)建，周密的組織計(jì)劃，功能性政府的穩(wěn)健運(yùn)行都將深刻影響協(xié)同政府的聲譽(yù)與既有權(quán)力格局。對(duì)利益平衡與權(quán)力博弈機(jī)制提早布局，對(duì)發(fā)展進(jìn)程中的阻礙因素早做準(zhǔn)備，有利于增強(qiáng)協(xié)同政府的運(yùn)作效率。

3.3 盤活現(xiàn)有資源，提供多元化的公共服務(wù)

多元化的公共服務(wù)是科技創(chuàng)新協(xié)同發(fā)展的硬基礎(chǔ)。公共服務(wù)首先是服務(wù)“科技人”的，制定科技人才合作交流計(jì)劃時(shí)，考察已有的“周末工程師”現(xiàn)象［10］，科技創(chuàng)新“飛地”研發(fā)機(jī)構(gòu)和“反向飛地”機(jī)構(gòu)的建設(shè)情況，順應(yīng)市場(chǎng)的發(fā)展，再進(jìn)一步推進(jìn)政策，實(shí)現(xiàn)政策與市場(chǎng)的合力效應(yīng)。其次，要打造服務(wù)于企業(yè)的科技創(chuàng)新公共平臺(tái)，可以與現(xiàn)有的科技創(chuàng)新資源相結(jié)合，進(jìn)一步發(fā)展壯大，使其在長(zhǎng)三角的大舞臺(tái)發(fā)揮更高效的作用。如，構(gòu)建大科學(xué)裝置、國(guó)家實(shí)驗(yàn)室等重大科技基礎(chǔ)設(shè)施共建共管共享計(jì)劃時(shí)，利用已有的“長(zhǎng)三角大儀網(wǎng)”已有的口碑與優(yōu)勢(shì)［5］，逐步拓寬共建共享的范圍，聯(lián)合開展科研攻關(guān)。最后，公共服務(wù)要為科技創(chuàng)新發(fā)展提供資金支持和網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同創(chuàng)新，設(shè)立專門的投資銀行及專項(xiàng)基金、實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化的府際合作治理、加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)化的協(xié)同創(chuàng)新等，力圖構(gòu)建全方位的、可執(zhí)行的科技創(chuàng)新協(xié)同運(yùn)作體系。