□ 袁家鳳 張蒙迪

高速公路具有“快速、舒適、安全、高效、低耗”的特點，對實現(xiàn)國土均衡開發(fā)、建立統(tǒng)一的市場體系、提高現(xiàn)代物流效率和公民生活質(zhì)量都具有重要作用，體現(xiàn)了一個國家和地區(qū)的綜合國力和經(jīng)濟(jì)實力。目前，我國已經(jīng)形成中央、地方及社會資本共同參與的多渠道、多層次、多元化高速公路投融資體制。國家行業(yè)監(jiān)管部門相繼發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》國發(fā)[2014]60號、《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》、《收費公路政府和社會資本合作操作指南》等一系列政策，鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)投資建設(shè)運營，加快轉(zhuǎn)變政府職能，發(fā)揮社會資本融資、專業(yè)、技術(shù)和管理等優(yōu)勢，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率。高速公路的“使用者付費”特性使其具有較好的可經(jīng)營性和投資模式的可復(fù)制性，社會投資人（特別是八大建筑央企）的熱情高、進(jìn)入時間早，均已取得了較好效果。

當(dāng)前，高速公路投資中“原生態(tài)”有價值的高速公路一路難求。對于寥寥可數(shù)的優(yōu)質(zhì)項目，地方政府主推“肥瘦搭配”，捆綁打包實施。比如，中國交建主導(dǎo)實施的云南省蒙文硯項目包、河北省太行山高速PPP項目包（一）、新疆烏魯木齊至尉犁等公路項目PPP項目包。項目打捆實質(zhì)是PPP模式的一種創(chuàng)新，將盈利性較好和盈利性較差的項目實行打包捆綁，通過“肥瘦搭配”、“以豐養(yǎng)歉”的形式吸引投資人。項目實行打捆實施之后，項目包的體量將相當(dāng)大，對投資人提出了更高的要求。市場上類似為數(shù)不多的項目包也必將被眾多高速公路投資人虎視眈眈。PPP+股權(quán)合作+EPC模式未來可能逐漸成為政府、地方平臺公司與建筑央企合作共贏的優(yōu)選模式之一。

一、高速公路投資市場形勢

1.高速公路投資增速放緩，重心將轉(zhuǎn)向中西部地區(qū)

從目前高速公路發(fā)展模式看，我國大規(guī)模建設(shè)高速公路時代即將過去?！秶夜肪W(wǎng)規(guī)劃（2013—2030年）》指出，到2030年我國的公路網(wǎng)規(guī)模體量將擴(kuò)大到40.1萬公里，其中，國高網(wǎng)（即“71118網(wǎng)”）由7條首都放射線、11條南北縱線、18條東西橫線以及地區(qū)環(huán)線、并行線、聯(lián)絡(luò)線等組成，約為11.8萬公里。截至2018年底，我國高速公路總里程已達(dá)到14.26萬公里，其中國家高速公路里程已達(dá)10.55萬公里，接近“71118網(wǎng)”的里程規(guī)模，可見未來高速公路投資增速將放緩。我國中東部地區(qū)高速公路發(fā)展速度明顯快于中西部地區(qū)。在中東部地區(qū)高速公路網(wǎng)絡(luò)逐漸完善之后，建設(shè)區(qū)域重心正在發(fā)生變化，開始轉(zhuǎn)向中西部地區(qū)。

2.高速公路骨架日趨成型，優(yōu)質(zhì)新增項目鳳毛麟角

“71118”網(wǎng)中的“五射兩縱七橫”614條高速公路已基本建成通車，余下增量里程不足1.3萬公里。高速公路骨架路網(wǎng)結(jié)構(gòu)日趨成型，未來將重點建設(shè)延長線和加密線，逐步解決高速斷頭和縣縣通問題，并且未來高速公路建設(shè)將集中在欠發(fā)達(dá)地區(qū)。項目影響范圍廣、輻射區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展好、通道功能性強(qiáng)、路網(wǎng)競爭性強(qiáng)的高速公路項目所剩無幾。單純依靠高速公路通行費收入及服務(wù)區(qū)、廣告等配套收入能滿足社會投資人合理預(yù)期收益的優(yōu)質(zhì)新增項目將鳳毛麟角。

3.部分存量公路交通擁堵，潛在投資機(jī)會有待挖掘

在時代發(fā)展背景下，我國早期修建的高速公路主要是骨架路網(wǎng)，是公路網(wǎng)的交通動脈。高速公路的建設(shè)促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展也反過來對交通發(fā)展提出了更高的發(fā)展要求。20世紀(jì)90年代國家規(guī)劃的“五縱七橫”高速公路主干線在本世紀(jì)初多數(shù)進(jìn)入到升級改造階段。黨的十九大報告提出了交通強(qiáng)國戰(zhàn)略，交通發(fā)展依然是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要保障。交通強(qiáng)國不只是增加通車?yán)锍?，更加看重交通路網(wǎng)的服務(wù)水平、適應(yīng)水平和保障水平。隨著我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，新型城鎮(zhèn)化、城市群、大灣區(qū)等的強(qiáng)勢建設(shè)，交通強(qiáng)國戰(zhàn)略的加快實施，可以預(yù)見新一輪高速公路改擴(kuò)建將陸續(xù)提上議程，其中蘊(yùn)藏著一定的投資機(jī)會。

二、地方政府高速公路發(fā)展訴求

1.交通強(qiáng)國建設(shè)目標(biāo)清晰，高速公路需求依舊旺盛

高速公路是整個現(xiàn)代化交通網(wǎng)絡(luò)重要的組成部分，建設(shè)高效的高速公路網(wǎng)也是交通強(qiáng)國的一部分。尤其對因交通基礎(chǔ)設(shè)施滯后而制約經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的中西部地區(qū)來說，加快高速公路建設(shè)是助推經(jīng)濟(jì)社會實現(xiàn)跨越式發(fā)展的現(xiàn)實需要。當(dāng)前，上一輪高速公路發(fā)展規(guī)劃和十三五發(fā)展規(guī)劃已基本落實，各地政府正在加快編制十四五規(guī)劃和高速公路網(wǎng)調(diào)整規(guī)劃。

2.地方政府債務(wù)居高不下，現(xiàn)金補(bǔ)貼難度日益加大

據(jù)恒大研究院Wind數(shù)據(jù)顯示，截至2018年底，全國各地方政府負(fù)債率統(tǒng)計，高到低排在前6位的分別是青海省（61.5%）、貴州?。?9.7%）、海南省（40.2%）、云南?。?9.9%）、內(nèi)蒙古自治區(qū)（37.9%）和寧夏回族自治區(qū)（37.5%），其中，青海省已超過了60%負(fù)債率安全線。如果按照債務(wù)率（政府債務(wù)余額/政府綜合財力，政府綜合財力=公共財政收入+中央轉(zhuǎn)移支付和稅收返還+政府性基金收入）進(jìn)行考量，多個省市的債務(wù)率超過100%國際警戒線。如湖南?。?01.7%）、天津市（106.8%）、云南?。?09.9%）、內(nèi)蒙古自治區(qū)（130.3%）、遼寧?。?44.6%）和貴州省（149.7%）。在當(dāng)前各地政府債務(wù)居高不下，國家持續(xù)加大防范化解重大風(fēng)險力度的情況下，地方政府給予現(xiàn)金財政補(bǔ)貼的能力日益有限。地方政府在推進(jìn)項目過程中，往往希望降低現(xiàn)金補(bǔ)貼額度，以其他方式補(bǔ)償替代現(xiàn)金補(bǔ)貼方式，如旅游資源、礦產(chǎn)資源、土地資源等。

3.優(yōu)質(zhì)項目青睞平臺公司，“肥瘦搭配”抑或成為主流

當(dāng)前，經(jīng)營性高速公路的投資建設(shè)主體主要為建筑央企、地方平臺公司以及少數(shù)民營企業(yè)。在優(yōu)質(zhì)高速公路項目日益減少的情形下，一方面，地方政府表現(xiàn)出對優(yōu)質(zhì)項目的依依不舍，在項目推進(jìn)過程中往往對地方平臺公司給予了更多的“關(guān)愛”，地方平臺公司占據(jù)了天時、地利、人和的各種優(yōu)勢，在地方優(yōu)質(zhì)高速公路項目的商務(wù)談判中具有更多的主導(dǎo)權(quán)和話語權(quán)；另一方面，為了加快地方高速公路建設(shè)，同步解決部分投資收益預(yù)期較差的高速公路的招商難問題，地方政府往往傾向于實行“肥瘦搭配”方式進(jìn)行捆綁招標(biāo)投資人。

三、建筑央企面臨雙重壓力

1.國資委監(jiān)管壓力

建筑央企是國有企業(yè)的典型代表，是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的中流砥柱，由國務(wù)院國資委直接監(jiān)管。為了進(jìn)一步提高其對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的貢獻(xiàn)力度，在新形勢下建筑央企需嚴(yán)格按照黨中央、國務(wù)院和國資委的總體部署，依法履行出資人職責(zé)定位，加快以管企業(yè)為主向以管資本為主轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)保值增值。2018年5月13日國務(wù)院國資委頒布了《國務(wù)院關(guān)于改革國有企業(yè)工資決定機(jī)制的意見》（國發(fā)[2018]16號）明確指出，“國家對國有大中型企業(yè)實行工資總額同經(jīng)濟(jì)效益掛鉤辦法”、“企業(yè)未實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值的，工資總額不得增長，或者適度下降”。2017年11月24日國務(wù)院國資委頒布《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險管控的通知》（國資發(fā)財管[2017]192號），對央企在PPP熱潮中過熱投資、非規(guī)范投資進(jìn)行了約束，從強(qiáng)化集團(tuán)管控、嚴(yán)格準(zhǔn)入條件、嚴(yán)格規(guī)?？刂?、優(yōu)化合作安排、規(guī)范會計核算、嚴(yán)肅責(zé)任追究等6個方面防范央企參與PPP的經(jīng)營風(fēng)險。建筑央企可以參與投資的可行性較高的高速公路項目將日漸稀少。

2.行業(yè)競爭壓力

我國高速公路網(wǎng)在不斷完善的同時催生了一大批以八大建筑央企為代表的優(yōu)秀高速公路企業(yè)，逐漸成為行業(yè)中的翹楚。八大建筑央企均積累了較好的品牌優(yōu)勢、資質(zhì)等級、技術(shù)專長和市場拓展能力。在高速公路市場萎縮、經(jīng)濟(jì)發(fā)展下行等諸多因素的影響下，高速公路投資市場表現(xiàn)出異常激烈的競爭態(tài)勢。八大建筑央企對優(yōu)質(zhì)項目的角逐力度不斷加大，經(jīng)常會出現(xiàn)多個建筑央企共同競相投標(biāo)同一條高速公路的情況，甚至同一家建筑央企內(nèi)部各子公司也在同臺競技。

四、PPP+股權(quán)合作+EPC模式應(yīng)用

在地方政府財政補(bǔ)貼能力有限、項目采取打包實施、項目規(guī)模體量大、多個投資人競相角逐的情況下，PPP+股權(quán)合作+EPC模式可作為一種多方共贏的投資模式供投資者決策。筆者以重慶渝湘擴(kuò)能項目包（以下簡稱“項目包”）為例進(jìn)行分析。

1.項目概況

項目包含三段高速公路，分別為巴南至彭水段、彭水至酉陽段和武隆至道真（重慶段）。線路總里程約為285.0公里，其中，巴南至彭水段157.858公里，彭水至酉陽段為91.83公里，武隆至道真段為35.34公里。

項目包的總投資規(guī)模高達(dá)646億元，造價約為2.3億元/公里，其中建安費約為503億元。項目包中巴南至彭水段橋隧比為77%，總投資為402億元，單公里造價約為2.5億元；彭水至酉陽段隧比為78%，總投資為166億元，單公里造價約為1.8億元；武隆至道真段隧比為87%，總投資為78億元，造價約為2.2億元/公里。

2.項目功能

項目包位于渝東南地區(qū)，其中渝湘復(fù)線（主城至酉陽段）屬于重慶市高速公路網(wǎng)三環(huán)十二射七聯(lián)線中第九射組成部分，武隆至道真（重慶段）高速公路與渝湘高速公路互聯(lián)，屬于三環(huán)十二射七聯(lián)線中第四聯(lián)線的南段。項目建設(shè)有利于完善重慶市高速公路網(wǎng)，提升渝湘通道通行能力與服務(wù)水平，構(gòu)建出海新通道，新增黔北方向出省通道，對加快渝東南片區(qū)旅游等自然資源開發(fā)、帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及打贏脫貧攻堅戰(zhàn)具有重要作用。

3.投資模式

根據(jù)該項目包的區(qū)位、功能定位、路網(wǎng)發(fā)展及重慶市高速公路現(xiàn)狀交通運行等情況，可以判斷該項目包中的巴南至彭水段和彭水至酉陽段的通道性較強(qiáng)、輻射范圍較廣，未來交通量將處于較高水平。而武隆至道真段則通道性相對較弱、輻射范圍有限，未來交通量也將處于較低水平。為了統(tǒng)籌推進(jìn)渝東南片區(qū)高速公路建設(shè)，重慶市政府授權(quán)市交通局作為該項目包的實施機(jī)構(gòu)，將該項目包中的3個項目進(jìn)行“肥瘦搭配”捆綁打包、采取PPP模式實施。如圖1所示。

4.中標(biāo)信息

2019年12月14日，重慶高速集團(tuán)、中國交建、中國鐵建、中國中鐵、中建鐵投、中電建路橋等31家單位組成的史上最長聯(lián)合體創(chuàng)新采用PPP+股權(quán)合作+EPC模式斬獲該項史詩級大單，成為政企合作的典范。

5.模式特點

項目包的成功實施模式表現(xiàn)出3大優(yōu)勢。

圖1 項目包交易結(jié)構(gòu)示意圖

（1）央地強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合、提高中標(biāo)概率，獲得優(yōu)質(zhì)的中標(biāo)價格。該聯(lián)合體成員中囊括了6大建筑央企和地方最大的平臺公司，市場競爭力能夠與之爭鋒的單位相對較少。若是聯(lián)合體成員單位分別單獨競標(biāo)，最后花落誰家難以預(yù)測，而未能中標(biāo)的單位則失去了一次千載難逢的投資機(jī)會。

（2）多方合作實現(xiàn)天然出表，參小股、干大活獲取較好收益。該聯(lián)合體成員內(nèi)部合理設(shè)定股權(quán)，實現(xiàn)了項目的天然出表，有效降低了投資各方的資產(chǎn)負(fù)債率。同時，由于建筑央企與地方平臺公司的訴求點有所差異，建筑央企的每個投資項目財務(wù)指標(biāo)均有嚴(yán)格管控，而地方平臺更加關(guān)注的是其在地方高速公路投資的整體收益，通過協(xié)商談判該項目包實施中建筑央企較好地實現(xiàn)了參小股、干大活。

（3）加強(qiáng)與地方平臺公司合作，為區(qū)域市場開發(fā)強(qiáng)心助力。重慶高速公路集團(tuán)是重慶高速公路投資建設(shè)、運營養(yǎng)護(hù)的第一梯隊，注冊資本為100億元，資產(chǎn)總額為1 718億元，銀行資信等級AAA，既可以充當(dāng)政府出資代表角色，也可扮演社會資本角色，在地方的高速公路投資建設(shè)中擁有重要的話語權(quán)。建筑央企通過投資此項目，可進(jìn)一步鞏固與重慶高速公路集團(tuán)的合作關(guān)系，為后續(xù)重慶市高速公路市場開發(fā)打下堅實基礎(chǔ)。

五、結(jié)語

在新時代背景下，大水漫灌的大規(guī)模投資不再出現(xiàn)，更為精準(zhǔn)的“滴灌”高速公路投資逐步回歸項目本質(zhì)。PPP+股權(quán)合作+EPC模式未來可能成為政企合作的發(fā)展趨勢。各大建筑央企之間或與地方平臺公司之間加強(qiáng)合作，有助于提前鎖定部分優(yōu)質(zhì)項目，提高商務(wù)談判話語權(quán)，降低投資風(fēng)險。