楊賽

摘要：《公務(wù)員法》在立法時(shí)將保障公務(wù)員的合法權(quán)益作為立法的目的之一?！豆珓?wù)員法》的頒布與修訂也確實(shí)對(duì)規(guī)范公務(wù)員的管理、提高行政工作效率及保障公務(wù)員的合法權(quán)益起到了重要作用。但是，在法條中規(guī)定的權(quán)利救濟(jì)手段有很多不合理、不完善的地方，在實(shí)踐中效果不好。本文立足于對(duì)《公務(wù)員法》及其相關(guān)法律法規(guī)的細(xì)致分析，描述我國(guó)公務(wù)員保障制度的現(xiàn)狀，指出其缺陷并闡述了完善該制度的現(xiàn)實(shí)意義，在此基礎(chǔ)上提出切實(shí)可行的措施和解決辦法，得出厘清公務(wù)員與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系，建立高度獨(dú)立的受理申訴控告機(jī)關(guān)和完善公務(wù)員權(quán)利保障的司法救濟(jì)制度是完善我國(guó)公務(wù)員權(quán)利保障制度的必要措施和貫徹依法行政原則，建設(shè)法治政府的必然要求。

關(guān)鍵詞：公務(wù)員;申訴;控告;權(quán)利保障;司法救濟(jì)

1 公務(wù)員權(quán)利保障的背景及公務(wù)員權(quán)利的涵義

2005年4月27日第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》，這是我國(guó)首次就干部人事管理進(jìn)行立法。隨后，2017年9月1日第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議對(duì)其進(jìn)行修訂和2018年12月29日第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議對(duì)其進(jìn)行的修訂使其不斷完善。《公務(wù)員法》的頒布與修訂對(duì)于規(guī)范公務(wù)員的管理、提高行政工作效率及保障公務(wù)員的合法權(quán)益具有重要作用。該法的實(shí)行以及《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》的廢止，是完善我國(guó)公務(wù)員人事管理制度和堅(jiān)持貫徹依法行政原則的具體體現(xiàn)和一大進(jìn)步。但是，《公務(wù)員法》規(guī)定的權(quán)利保障制度中，有些具體規(guī)定仍不完善甚至不合理。因此，在我國(guó)實(shí)施依法治國(guó)和建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的進(jìn)程中，如何保障公務(wù)員的合法權(quán)利，進(jìn)而提升對(duì)公務(wù)員的管理水平和提高行政工作效率就成為我們亟待解決的問(wèn)題。

公務(wù)員權(quán)利指國(guó)家法律對(duì)公務(wù)員可以享有某種利益或者可以做出某種行為的許可和保障。我國(guó)《公務(wù)員法》第二章第15條規(guī)定了公務(wù)員權(quán)利包括以下四大類(lèi)：一是職務(wù)保障權(quán); 二是身份保障權(quán); 三是經(jīng)濟(jì)利益權(quán); 四是保障請(qǐng)求權(quán)。下面筆者將對(duì)《公務(wù)員法》中規(guī)定的公務(wù)員權(quán)利保障制度中存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，為我國(guó)公務(wù)員權(quán)利保障制度的發(fā)展提供可操作性建議。

2 我國(guó)公務(wù)員權(quán)利保障制度的現(xiàn)狀及缺陷

2.1 我國(guó)公務(wù)員權(quán)利保障制度的現(xiàn)狀及相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定

目前我國(guó)公務(wù)員權(quán)利保障的法律法規(guī)主要有《公務(wù)員法》、《行政訴訟法》、《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》、《國(guó)家公務(wù)員申訴控告暫行條例》、《公務(wù)員申訴規(guī)定（試行）》等。總體而言，我國(guó)公務(wù)員的救濟(jì)方式主要有復(fù)核、申訴、控告制度、人事?tīng)?zhēng)議仲裁制度。這拓展了公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)的方式、加強(qiáng)了對(duì)公務(wù)員的權(quán)利保障;我國(guó)《公務(wù)員法》第九章監(jiān)督與懲戒第63條在法律上賦予了公務(wù)員進(jìn)行陳述和申辯的權(quán)利。在《公務(wù)員法》第十五章申訴與控告中，第95條至第98條的法律規(guī)定確立了公務(wù)員享有申請(qǐng)復(fù)核權(quán)、申訴權(quán)以及控告的權(quán)利。

2.2 我國(guó)公務(wù)員權(quán)利保障制度的缺陷

2.2.1 公務(wù)員與所在機(jī)關(guān)關(guān)系

公務(wù)員首先是公民，然后才是國(guó)家公職人員，在依法治國(guó)，建設(shè)法治政府、法治社會(huì)的今天，公務(wù)員已不再是機(jī)關(guān)的附屬物，不再是機(jī)關(guān)的工具，而是具有法律人格的主體，在履行法律規(guī)定義務(wù)的同時(shí)，也享有法定的權(quán)利。公務(wù)員與政府機(jī)關(guān)之間，實(shí)際上存在兩種法律關(guān)系，一是內(nèi)部行政關(guān)系;二是勞動(dòng)關(guān)系。從本質(zhì)上講，二者之間其實(shí)是一種勞動(dòng)關(guān)系。這也是許多國(guó)家把公務(wù)員稱(chēng)為“政府雇員”的原因。因此，對(duì)于工資、福利、保險(xiǎn)待遇等物質(zhì)利益，是公務(wù)員作為勞動(dòng)者應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)益。但在現(xiàn)實(shí)中，公務(wù)員在利益受損時(shí)權(quán)利既難以得到保障，也不能輕易離職，在制約政府侵權(quán)行為時(shí)與其他社會(huì)群體相比，公務(wù)員可能更顯弱勢(shì)。

2.2.2 公務(wù)員申訴控告制度的缺陷

上文在我國(guó)公務(wù)員權(quán)利保障的現(xiàn)狀中提到法律賦予了公務(wù)員申訴和控告的權(quán)利，這在很大程度上保障了公務(wù)員群體的合法權(quán)益。但是，這一制度同樣存在著嚴(yán)重的缺陷。

通過(guò)《公務(wù)員法》第95條，96條可知，在申訴控告制度中，公務(wù)員只能向原人事處理機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)核，如果不滿(mǎn)意，充其量只能再向同級(jí)公務(wù)員主管部門(mén)或者該機(jī)關(guān)的上一級(jí)機(jī)關(guān)提出申訴。原復(fù)核機(jī)關(guān)是原人事處理機(jī)關(guān)，申訴機(jī)關(guān)是該機(jī)關(guān)的上級(jí)，這明顯違背了“任何人不能做自己案件的法官”的自然公正原則。這直接導(dǎo)致的結(jié)果是當(dāng)一些公務(wù)員受到不公正對(duì)待時(shí)，不敢提出申訴控告，從而使得該制度流于形式。而根據(jù)《國(guó)家公務(wù)員申訴控告暫行規(guī)定》第17條和《公務(wù)員申訴規(guī)定（試行）》第6條，雖然規(guī)定了受理公務(wù)員申訴的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組成公務(wù)員申訴公正委員會(huì)，負(fù)責(zé)受理和審理公務(wù)員的申訴案件，但是此項(xiàng)規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)陋：它只是規(guī)定該公正委員會(huì)的成員一般由受理機(jī)關(guān)中相關(guān)工作機(jī)構(gòu)的人員組成，必要時(shí)，可以吸收其他機(jī)關(guān)的有關(guān)人員參加，這說(shuō)明，它只是一個(gè)臨時(shí)性的委員會(huì)，即沒(méi)有固定的組織機(jī)構(gòu)和專(zhuān)門(mén)的裁判人員及相應(yīng)職權(quán)，從而也就無(wú)法獨(dú)立履行對(duì)申訴案件的審查。

2.2.3 公務(wù)員申訴控告制度程序上的缺陷

對(duì)于公務(wù)員權(quán)利保障而言，程序的正當(dāng)性是公務(wù)員權(quán)利得到保障的必要條件，尤其是對(duì)公務(wù)員作出不利處理決定的程序制度和公務(wù)員權(quán)益受到侵害后的救濟(jì)程序制度。然而，2018年2月8日實(shí)施的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》將行政訴訟法第十三條第三項(xiàng)規(guī)定的“對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等決定”擴(kuò)大解釋為行政機(jī)關(guān)作出的涉及行政機(jī)關(guān)工作人員公務(wù)員權(quán)利義務(wù)的決定。這種以維護(hù)現(xiàn)存人事管理制度為目的的立法和司法解釋?zhuān)瑹o(wú)疑與現(xiàn)行公務(wù)員法已不相適應(yīng)。

3 如何完善我國(guó)公務(wù)員權(quán)利保障制度

3.1 完善公務(wù)員權(quán)利的行政救濟(jì)制度，依法保障公務(wù)員權(quán)利的實(shí)現(xiàn)

根據(jù)上文的分析可知，公務(wù)員與行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系具有雙重屬性，既存在勞動(dòng)關(guān)系，又存在內(nèi)部行政關(guān)系。但究其本質(zhì)，二者是勞動(dòng)關(guān)系。因此，公務(wù)員在身份上首先是作為政府雇員的勞動(dòng)者。而我國(guó)《公務(wù)員法》第105條爭(zhēng)議處理的規(guī)定僅限于聘任制公務(wù)員，并不適用于所有類(lèi)型的公務(wù)員，受案范圍過(guò)于狹窄。由此當(dāng)作為勞動(dòng)者的公務(wù)員與所在機(jī)關(guān)之間就工資、福利等問(wèn)題產(chǎn)生糾紛或爭(zhēng)議，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)參照企業(yè)勞動(dòng)爭(zhēng)議處理辦法，建立人事?tīng)?zhēng)議仲裁制度，擴(kuò)大人事?tīng)?zhēng)議仲裁委員會(huì)和人民法院的受案范圍，將所有公務(wù)員納入其管轄范圍。

3.2 建立高度獨(dú)立的受理申訴控告的機(jī)關(guān)

公務(wù)員在申訴控告過(guò)程中，只能向原人事處理機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)核，在不服的情況下最多再向同級(jí)公務(wù)員主管部門(mén)或者該機(jī)關(guān)的上一級(jí)機(jī)關(guān)提出申訴。這說(shuō)明，當(dāng)公務(wù)員受到內(nèi)部行政行為的不利處理時(shí)，只能尋求行政系統(tǒng)內(nèi)部的救濟(jì)途徑。然而受理申訴的機(jī)關(guān)組成的公務(wù)員申訴公正委員會(huì)因?yàn)樽陨淼匚坏姆仟?dú)立性和臨時(shí)性，某種程度上充當(dāng)了“自己案件的審判員”，這不但不符合程序正義，而且也難以保證結(jié)果公正。

為了確保公務(wù)員的合法權(quán)益，我國(guó)應(yīng)該成立一個(gè)高度獨(dú)立的受理公務(wù)員申訴控告的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，這樣既能保證公務(wù)員受到不公正待遇時(shí)的申訴控告案件得到公平公正處理，又能提高案件處理的質(zhì)量。

3.3 完善公務(wù)員權(quán)利保障的司法救濟(jì)制度

在現(xiàn)行法律關(guān)于公務(wù)員申訴控告的程序上，《行政訴訟法》和《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》都將行政機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等決定排除在了人民法院的受案范圍之外，最高人民法院甚至作了擴(kuò)大性的司法解釋?zhuān)瑢ⅰ蔼?jiǎng)懲、任免等決定”擴(kuò)大到了整個(gè)行政機(jī)關(guān)工作人員公務(wù)員權(quán)利義務(wù)的決定，這是非常不利于公務(wù)員權(quán)利的保障的。之所以會(huì)出現(xiàn)這樣的立法規(guī)定，其理論根據(jù)源自于特別權(quán)力關(guān)系理論。

現(xiàn)在西方各國(guó)都修改了特別權(quán)力關(guān)系理論，將公務(wù)員的權(quán)利保障納入司法救濟(jì)的范圍。我國(guó)《公務(wù)員法》雖然將聘任制公務(wù)員與所在機(jī)關(guān)因履行聘任合同發(fā)生爭(zhēng)議納入司法救濟(jì)的范圍，但該法條規(guī)定的主體僅適用于聘任制公務(wù)員，事項(xiàng)僅適用于因履行聘任合同發(fā)生的爭(zhēng)議，這使得司法救濟(jì)范圍太過(guò)狹隘。既然對(duì)聘任制公務(wù)員的這一規(guī)定打破了內(nèi)部行政行為不屬于人民法院受案范圍的限制，那么為了有效保障公務(wù)員的合法權(quán)利，應(yīng)該將所有公務(wù)員的人事糾紛、對(duì)公務(wù)員處理的內(nèi)部行政行為統(tǒng)歸為司法訴訟范疇。當(dāng)公務(wù)員重大權(quán)利受損時(shí)，可與一般行政相對(duì)人一樣尋求司法救濟(jì)，不因自身的公務(wù)員身份而受到影響。筆者認(rèn)為，在具體操作上，人民法院應(yīng)當(dāng)將國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)公務(wù)員作出的影響其權(quán)利義務(wù)的行政行為納入司法審查范圍，具體包括：辭退或取消錄用;處分;降職;免職;不按規(guī)定程序進(jìn)行的公務(wù)員錄用、調(diào)任、轉(zhuǎn)任、聘任、晉升、競(jìng)爭(zhēng)上崗、公開(kāi)選拔以及考核、獎(jiǎng)懲。

4 結(jié)語(yǔ)

在全面依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的今天，國(guó)家機(jī)關(guān)與公務(wù)員之間不單純是一種內(nèi)部行政隸屬關(guān)系，其更是一種勞動(dòng)關(guān)系，這是其本質(zhì)。在這種法律關(guān)系狀態(tài)下，公務(wù)員享有法律上的權(quán)利，承擔(dān)法律上的義務(wù);國(guó)家機(jī)關(guān)作出影響公務(wù)員權(quán)利義務(wù)的行為必須于法有據(jù)，必須遵循依法行政的原則。建立人事?tīng)?zhēng)議仲裁制度，成立高度獨(dú)立的受理公務(wù)員申訴控告的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，完善公務(wù)員權(quán)利保障的司法救濟(jì)制度和程序，擴(kuò)大人事?tīng)?zhēng)議仲裁委員會(huì)和人民法院的受案范圍，將國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)公務(wù)員作出的影響公務(wù)員權(quán)利義務(wù)的內(nèi)部行政行為和具體行政行為納入其中，這是完善公務(wù)員權(quán)利保障制度的必由之路，也是貫徹依法行政原則，建設(shè)法治政府的必然要求。

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（作者單位：西北政法大學(xué)法律碩士教育學(xué)院）