◎本刊記者 鄭挺穎 劉國偉

《巴塞爾公約》自1989年誕生以來，為全球危險廢物和其他廢物的有序、安全轉(zhuǎn)移與處置立下汗馬功勞。為進一步了解我國的履約情況以及未來趨勢，《環(huán)境與生活》雜志就此連線采訪了清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授、巴塞爾公約亞太區(qū)域中心執(zhí)行主任李金惠，以及該中心綜合辦公室常務(wù)副主任段立哲女士、楊舒琰助理。

《環(huán)境與生活》：巴塞爾公約如何規(guī)范固體廢物的進出口？一次合法的廢物越境轉(zhuǎn)移必須符合哪些條件？

李金惠：為控制全球危險廢物和其他廢物的越境轉(zhuǎn)移，巴塞爾公約制定了管控程序和要求。

其中，最重要的就是事先知情同意程序。首先，公約要求盡量減少廢物的越境轉(zhuǎn)移，出口國沒有技術(shù)能力和必要的設(shè)施或適當(dāng)?shù)奶幹脠鏊鶡o害化處置（包括回收利用和最終處置）某一類廢物，或者進口國需要有關(guān)廢物作為再循環(huán)或回收工業(yè)的原材料的情況下，廢物的越境轉(zhuǎn)移才被許可。其次，程序規(guī)定，出口國需要向進口國和過境國發(fā)送書面通知，內(nèi)容包括危險廢物的種類、數(shù)量、危險特性、出口企業(yè)和接收企業(yè)、轉(zhuǎn)移路線、過境地點、處置方式等詳細信息。再次，出口國只有得到進口國和過境國的全部書面同意后，才能啟動越境轉(zhuǎn)移，每次裝運必須伴有轉(zhuǎn)移文件。最后，處置企業(yè)完成廢物處置后，需向出口國發(fā)出確認書，確認按照契約處置完畢。書面通知程序必須是所涉締約方官方職能部門之間的通訊，其他機構(gòu)一律不具備法律效力。

清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授、巴塞爾公約亞太區(qū)域中心執(zhí)行主任李金惠

巴塞爾公約亞太區(qū)域中心綜合辦公室常務(wù)副主任段立哲女士

明確了出口國的責(zé)任和進口國的權(quán)利。對于出口國，公約明確規(guī)定各國都有義務(wù)就近減量和處理各自產(chǎn)生的危險廢物和其他廢物；要求禁止向非締約方、禁止此類廢物進口的締約方、預(yù)計無能力無害化處置的締約方，以及南緯60度以南的區(qū)域（南極洲）出口廢物；對于無法按通知書的契約條件完成的越境轉(zhuǎn)移，如果沒有替代方案，出口國要確保將廢物運回國內(nèi)。對于進口國，公約充分確認各國有權(quán)禁止外國危險廢物和其他廢物進入本國領(lǐng)土，允許各國立法對危險廢物定義、名單以及適用的越境轉(zhuǎn)移程序進行修改并通知公約秘書處。一般而言，廢物的產(chǎn)生者是廢物處理處置責(zé)任人，但是公約規(guī)定出口締約方政府職能部門是出口廢物的第一責(zé)任人，所以各締約方都很審慎對待廢物的出口活動，因為廢物越境轉(zhuǎn)移和處理處置過程存在較大的環(huán)境風(fēng)險。值得關(guān)注的是“對巴塞爾公約修正”即禁運修正案（簡稱“修正案”）歷時25年磋商，已于2019年12月5日起對批準修正案的國家生效，禁止附件七國家（屬于經(jīng)合組織、歐共體成員的締約方和其他國家，列支敦士登）以任何目的向非附件七國家出口危險廢物，邁出了禁止發(fā)達國家向發(fā)展中國家越境轉(zhuǎn)移危險廢物的重要一步，有力推動了公約將廢物越境轉(zhuǎn)移降至最低這一核心目標的實現(xiàn)。

此外，強調(diào)防止和打擊廢物非法運輸。若是沒有依據(jù)公約規(guī)定執(zhí)行事先知情同意程序，通過偽造、謊報或欺詐而取得有關(guān)國家的同意，與轉(zhuǎn)移文件所列材料不符的越境轉(zhuǎn)移，或者違反本公約以及國際法的一般原則造成危險廢物或其他廢物的蓄意處置（如傾卸）等，都被視為非法運輸。公約規(guī)定，出現(xiàn)非法越境轉(zhuǎn)移后，應(yīng)由出口者或處置者或必要時由進口國將相關(guān)廢物進行環(huán)境無害化處置。同時，公約要求各國采取適當(dāng)措施防止和懲辦非法運輸，并在區(qū)域和全球問題上通力合作。廢物非法越境轉(zhuǎn)移就是犯罪，不是僅僅承擔(dān)經(jīng)濟處罰責(zé)任。

《環(huán)境與生活》：請您簡要介紹一下巴塞爾公約的運行機制。

楊舒琰：在運行機制方面，締約方大會是巴塞爾公約的最高議事機構(gòu)，主要任務(wù)是通過定期組織締約方大會討論和處理公約實施過程中的重大問題，落實公約提出的各項措施和規(guī)定，并作出相應(yīng)決定。根據(jù)1992年通過的締約方大會議事規(guī)則，締約方大會的常規(guī)會議每2年舉行一次。

為更好地執(zhí)行公約，締約方大會設(shè)立了一些附屬機構(gòu)，主要包括擴大主席團、不限成員名額工作組和促進履約和遵約機制委員會。擴大主席團由締約方大會前次主席團的5名成員和本次主席團的5名成員共同組成，核心職責(zé)是在兩次締約方大會會議之間為秘書處制定一般政策和行動指南，為秘書處準備會議文件并為其處理其他事項提供指導(dǎo)。不限成員名額工作組作為締約方大會的有效補充，主要負責(zé)協(xié)助締約方大會審查由前次締約方大會通過的各項決定的執(zhí)行情況，并為締約方大會下一次會議的召開做準備。促進履約和遵約機制委員會是公約重要的附屬機構(gòu)，委員會成員由各締約方提名，依據(jù)聯(lián)合國5個區(qū)域的公平地域代表原則，經(jīng)締約方大會選舉產(chǎn)生，主要任務(wù)是調(diào)查各締約方面臨的履約和遵約困難的根源，幫助各締約方解決困難。

此外，1992年締約方大會第一次會議指定聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署作為巴塞爾公約的常設(shè)秘書處，由聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署執(zhí)行主任按照締約方大會決定設(shè)置秘書處結(jié)構(gòu)。1993年，公約秘書處在日內(nèi)瓦正式成立。

在國家層面，履行巴塞爾公約的職能部門由聯(lián)絡(luò)點（focal point）和主管部門（competent authority）構(gòu)成。締約方聯(lián)絡(luò)點（締約方政府指定的一個政府部門）負責(zé)與公約秘書處和各相關(guān)國家的通訊往來。締約方依據(jù)管轄范圍，可指定1個或者數(shù)個主管部門，負責(zé)各自范圍內(nèi)危險廢物和其他廢物越境轉(zhuǎn)移的許可等履約事項。一般而言，締約方都會建立政府間協(xié)調(diào)機制來推進巴塞爾公約履約工作，除環(huán)境部門外，其他相關(guān)政府部門包括海關(guān)、工業(yè)行業(yè)管理部門、經(jīng)濟主管部門、交通部門等。

《環(huán)境與生活》：巴塞爾公約亞太區(qū)域中心是如何運作的？

段立哲：巴塞爾公約第14條規(guī)定，應(yīng)根據(jù)各區(qū)域和次區(qū)域的具體需求，建立區(qū)域或次區(qū)域培訓(xùn)和技術(shù)轉(zhuǎn)讓中心，目的是促進該區(qū)域的危險廢物和其他廢物的管理，使其產(chǎn)生量減至最低限度。

為幫助發(fā)展中國家提高對危險廢物和其他廢物的管理和處置技術(shù)水平，締約方大會在第一次和第二次會議上均提出建立各區(qū)域的培訓(xùn)和技術(shù)轉(zhuǎn)讓中心的問題。

截至目前，巴塞爾公約在全球共批準建立了14個區(qū)域中心和協(xié)調(diào)中心，均設(shè)在發(fā)展中國家，這些中心已被公認是促進公約實施的重要機制。巴塞爾公約亞太區(qū)域中心是全球14個巴塞爾公約區(qū)域和協(xié)調(diào)中心之一。

2011年，經(jīng)國務(wù)院授權(quán)，時任環(huán)境保護部周生賢部長（代表中國政府）與巴塞爾公約秘書處執(zhí)行秘書（代表巴塞爾公約締約方大會）簽訂《關(guān)于建立巴塞爾公約亞洲太平洋地區(qū)培訓(xùn)和技術(shù)轉(zhuǎn)讓區(qū)域中心的框架協(xié)議》，規(guī)定了設(shè)在清華大學(xué)的巴塞爾公約亞太區(qū)域中心的法律地位、職責(zé)和活動。

為落實上述要求，2012年，原環(huán)境保護部與清華大學(xué)簽署了《巴塞爾公約亞洲太平洋地區(qū)培訓(xùn)和技術(shù)轉(zhuǎn)讓區(qū)域中心建設(shè)管理的協(xié)議》，將巴塞爾公約亞太區(qū)域中心作為我國履行巴塞爾公約的重要技術(shù)支持機構(gòu)。2009年，巴塞爾公約亞太區(qū)域中心被《關(guān)于持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約》（簡稱“斯德哥爾摩公約”）締約方大會會議批準為斯德哥爾摩公約亞太地區(qū)能力建設(shè)與技術(shù)轉(zhuǎn)讓中心，亦是全球16個斯德哥爾摩公約區(qū)域中心之一。

2015年，原環(huán)境保護部函復(fù)清華大學(xué)《巴塞爾公約亞洲太平洋地區(qū)培訓(xùn)和技術(shù)轉(zhuǎn)讓區(qū)域中心議事規(guī)則》，規(guī)定該區(qū)域中心由環(huán)境保護部和清華大學(xué)共同管理，區(qū)域中心主任由污染防治司（現(xiàn)為生態(tài)環(huán)境部固體廢物與化學(xué)品司）司長擔(dān)任。

2018年，生態(tài)環(huán)境部函復(fù)清華大學(xué)《關(guān)于巴塞爾公約亞太區(qū)域中心2018年度會議紀要意見的復(fù)函》，進一步明確了區(qū)域中心在區(qū)域和國家層次的職責(zé)范圍，包括承擔(dān)我國巴塞爾公約技術(shù)支撐及履約支持工作、組建化學(xué)品和廢物環(huán)境管理智庫等。經(jīng)過20多年的發(fā)展，巴塞爾公約亞太區(qū)域中心已逐漸形成了廢物和化學(xué)品管理政策和技術(shù)研究、能力建設(shè)、信息交換等優(yōu)勢領(lǐng)域，在巴塞爾、鹿特丹和斯德哥爾摩公約聯(lián)合締約方大會于2015年和2019年組織的兩次全球14個巴塞爾公約區(qū)域中心和16個斯德哥爾摩公約區(qū)域中心的評估中均獲得第一名（雙滿分），在國內(nèi)外影響力日增。

《環(huán)境與生活》：圍繞著履行巴塞爾公約，中國開展了哪些實踐？效果如何？

段立哲：為履行巴塞爾公約，我國按照公約要求指定了國家主管部門（生態(tài)環(huán)境部、香港特別行政區(qū)環(huán)境保護署、澳門特別行政區(qū)環(huán)境保護局）和聯(lián)絡(luò)點（生態(tài)環(huán)境部），并建立了生態(tài)環(huán)境部、海關(guān)總署、商務(wù)部等部門協(xié)同合作的履約機制。圍繞公約關(guān)于各締約方采取行動從源頭減少廢物的產(chǎn)生、在本國進行無害化管理、盡量減少廢物越境轉(zhuǎn)移的要求，我國建立了以《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》為引領(lǐng)的廢物管理體系，涵蓋廢物減量化、資源化、無害化的國內(nèi)處理要求和進出口管理辦法。

尼日利亞大城市拉各斯，男孩身后堆積如山的電子廢棄物來自歐洲和北美。

日本東京的一處塑料垃圾集散地。

長期以來，歐盟廢棄物出口一直在對外貿(mào)易中占重要地位。

在廢物減量和無害化管理方面，近年來我國就普遍推行垃圾分類制度、加強固體廢物和垃圾處置等作出一系列決策部署，固體廢物污染防治工作取得長足進步。2017年5月，全國人大常委會執(zhí)法檢查組組織開展固體廢物污染環(huán)境防治法執(zhí)法檢查，啟動法律修訂，新修訂的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》已于2020年4月29日審議通過。2018年12月，我國國務(wù)院辦公廳印發(fā)《“無廢城市”建設(shè)試點工作方案》，全國第一批“11+5”個“無廢城市”建設(shè)試點以及浙江省、吉林省全面啟動“無廢城市”建設(shè)試點工作，探索可復(fù)制、可推廣的固體廢物環(huán)境管理示范模式。2020年1月以來，為有效應(yīng)對新型冠狀病毒肺炎疫情，我國相關(guān)部門陸續(xù)出臺《醫(yī)療廢棄物綜合治理工作方案》《醫(yī)療廢物集中處置設(shè)施能力建設(shè)實施方案》等系列政策，為全球醫(yī)療廢物應(yīng)急管理和處置做出了表率。

在廢物進出口管理方面，我國嚴格執(zhí)行受巴塞爾公約管控的廢物出口核準管理。同時，從大力推進生態(tài)文明建設(shè)、建設(shè)美麗中國的大局出發(fā)，為保障國內(nèi)生態(tài)環(huán)境安全和人民群眾健康，我國出臺了《禁止洋垃圾入境推進固體廢物進口管理制度改革實施方案》，先后調(diào)整《進口廢物管理目錄》，大幅減少固體廢物進口。

《環(huán)境與生活》：在履行巴塞爾公約方面，我國下一步將開展哪些工作？

李金惠：嚴格進出口管理是我國履約的基本原則：新修訂的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》第24條規(guī)定，國家逐步實現(xiàn)固體廢物零進口。隨著禁止洋垃圾入境各項任務(wù)的扎實推進，預(yù)計將于今年年底基本實現(xiàn)固體廢物零進口。與此同時，我國允許固體廢物加工成原料且符合國家相關(guān)原料產(chǎn)品質(zhì)量標準后，以正常貿(mào)易的方式進行進口。

健全廢物管理是我國履約的重要內(nèi)容：開展“無廢城市”建設(shè)試點成效評估，凝練總結(jié)源頭減量、資源化利用和無害化處置的管理經(jīng)驗和模式，在“11+5”的城市和園區(qū)試點的基礎(chǔ)上，繼續(xù)在省域?qū)用孢M行建設(shè)和推廣；構(gòu)建以環(huán)境風(fēng)險管控和全生命周期考慮的化學(xué)品和危險廢物管理機制，完善治理體系，提高治理能力，推動實現(xiàn)監(jiān)管和利用處置能力現(xiàn)代化。

積極參與國際合作是我國履約工作重要方向：2019年3月，中法兩國發(fā)表《關(guān)于共同維護多邊主義、完善全球治理的聯(lián)合聲明》，明確提出“兩國堅定支持通過加強現(xiàn)有機制，尤其是《巴塞爾公約》，針對海洋和陸地塑料污染采取的國際行動。”

2019年5月，根據(jù)巴塞爾公約第14次締約方大會決定，啟動《關(guān)于塑料廢物的確定和無害環(huán)境管理及其處置的技術(shù)準則》的修訂，我國同日本和英國擔(dān)任修訂工作的共同牽頭國家，為國際準則的制定貢獻我國的智慧和力量。

《環(huán)境與生活》：巴塞爾公約在不同時期的工作重點是否一直在變？您預(yù)計未來還會有哪些重點關(guān)注的領(lǐng)域？

李金惠：巴塞爾公約是落實聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程的重要的法制化國際平臺，致力于通過強化締約方對廢物的環(huán)境無害化管理，推動實現(xiàn)可持續(xù)的消費和生產(chǎn)模式，以期到2030年，通過預(yù)防、減排、回收和再利用，大幅減少廢物的產(chǎn)生。

我們再來看看巴塞爾公約的發(fā)展歷程：第一個十年，公約致力于構(gòu)建控制危險廢物和其他廢物越境轉(zhuǎn)移的法律框架，建立了針對越境轉(zhuǎn)移的管制制度，即事先知情同意程序和通知書制度，編制了廢物清單及法律范本、責(zé)任與賠償議定書等；第二個十年，公約大力推動廢物的環(huán)境無害化管理，制定環(huán)境無害化管理技術(shù)導(dǎo)則的同時探索了革新措施，包括廢物伙伴關(guān)系、區(qū)域中心建設(shè)；第三個十年，公約的發(fā)展重心更多地轉(zhuǎn)向廢物源頭減量和環(huán)境無害化管理戰(zhàn)略，從國際、區(qū)域和締約方三個層次以及政府和處理處置設(shè)施兩個方面，為不同層級推進和落實源頭減量和環(huán)境無害化管理提供指導(dǎo)。

近年來，塑料廢物、含鉛廢物、含汞廢物、納米材料等重點廢物的全生命周期管理成為公約關(guān)注的重點

【環(huán)境百科】

《巴塞爾公約》

上世紀80年代，面對危險廢物越境轉(zhuǎn)移，特別是從環(huán)境管理嚴格的經(jīng)濟發(fā)達國家越境轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟發(fā)展相對落后、環(huán)境管理較弱的國家，對人類健康和環(huán)境帶來的嚴重威脅，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署將危險廢物的處置和國際運輸問題列入其法律行動計劃的優(yōu)先議題。

1987年6月17日，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署理事會通過了14／30號決議 “關(guān)于對危險廢物進行環(huán)境無害化管理的開羅準則和原則”，授權(quán)聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署執(zhí)行主任召集特設(shè)法律和技術(shù)專家工作組起草一項控制危險廢物越境轉(zhuǎn)移的全球公約。

1989年3月20至22日，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署在瑞士巴塞爾召開了制訂控制危險廢物越境轉(zhuǎn)移的全球公約全權(quán)代表會議，來自116個國家的代表參加了此次會議，最終確定了公約的法律文本，并一致通過了《控制危險廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置的巴塞爾公約》，即《巴塞爾公約》。截至目前，公約共有187個締約方。 （楊舒琰/整理）