段鋒（國防大學(xué)軍事管理學(xué)院）

2018年6月18日，美國發(fā)布《航天政策3號令》（SPD-3）——《國家太空交通管理政策》，標(biāo)志著美國對太空交通管理的重視程度達到新的高度，也標(biāo)志著美國放棄了通過國際協(xié)商來制定太空交通管理規(guī)則的模式，開始了先自建太空交通管理規(guī)則體系，再影響國際和他國規(guī)則體系建設(shè)的路徑。美國的行為具備一定的客觀必然性，但也帶著強烈的自利色彩，很可能對未來的國際太空格局產(chǎn)生重大影響。

1 美國決心脫離中俄來主導(dǎo)國際太空交通管理規(guī)則體系的建設(shè)

近二三十年來，隨著國際太空活動日趨頻繁、空間碎片持續(xù)增加，國際太空界對太空交通管理的研究也不斷升溫，相關(guān)國際機構(gòu)和組織也一直在探討如何建設(shè)太空交通管理規(guī)則體系。在此背景下，SPD-3的出臺表明美國已經(jīng)選定了脫離中俄，自行開展太空交通管理規(guī)則體系建設(shè)，進而影響、塑造相關(guān)國際規(guī)則體系建設(shè)的路徑。

根本目的是保持美國的太空領(lǐng)導(dǎo)地位

美國對“領(lǐng)導(dǎo)地位”的追求是國家戰(zhàn)略層面的，涵蓋了政治、經(jīng)濟、科技、軍事等各個方面。太空直接關(guān)系到美國的國家地位、軍事能力與科技水平，始終是美國追求國際領(lǐng)導(dǎo)地位的重要領(lǐng)域，在多屆政府《國家航天政策》及各類相關(guān)具體政策文件中均有明文表述。美國對太空領(lǐng)導(dǎo)地位的追求也是全方位的。從部門來看，包括了國家安全航天、民用航天、商業(yè)航天；從任務(wù)領(lǐng)域來看，包括了進入太空、利用太空、控制太空。太空交通管理涉及空間碎片、空間態(tài)勢感知、太空避撞，涉及規(guī)則制定與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，涉及國內(nèi)法律法規(guī)和國際條約協(xié)議，最終會關(guān)系到未來國際太空舞臺上的話語權(quán)、主導(dǎo)權(quán)。因此，SPD-3明確指出：“為保持美國的太空領(lǐng)導(dǎo)地位，我們必須開發(fā)一種新的太空交通管理路徑來應(yīng)對當(dāng)前和未來的運作風(fēng)險?！?/p>

為美國商業(yè)航天的發(fā)展廓清道路

太空時代的前幾十年，航天器及空間碎片的數(shù)量相對較少，人們往往不太擔(dān)憂太空物體相撞。進入21世紀(jì)后，形勢的變化使發(fā)展太空交通管理的呼聲逐漸提高。而使太空交通管理問題愈加凸顯的則是由大量小衛(wèi)星構(gòu)成的低軌大型星座。美國太空探索技術(shù)公司（SpaceX）、一網(wǎng)公司（ONEWEB）、特亞控股公司（Theia Holdings）、波音公司（Boeing）等航天企業(yè)均計劃建造這樣的星座，這將有可能使未來10～20年內(nèi)低軌衛(wèi)星數(shù)量從當(dāng)前的1000顆左右迅速攀升至16000顆以上。由于這些衛(wèi)星多集中于有限的軌道而非均勻分布于整個近地太空，將使這些軌道變得十分擁擠。2017年11月，阿爾·安薩爾杜阿等三人聯(lián)合發(fā)表《就太空交通管理致彭斯副總統(tǒng)和國家太空委員會的一封公開信》（下文簡稱《公開信》）指出，當(dāng)前“600～1020km高度的幾個軌道帶已經(jīng)擠滿了運行中的衛(wèi)星和軌道碎片，非常危險”，未來這一問題將更加突出，太空物體空間相撞的風(fēng)險將大幅增加。與此同時，隨著美國空間態(tài)勢感知能力的提高，能夠跟蹤到的太空物體數(shù)量也在逐漸上升，這也對太空交通管理能力水平提出了更加直接和現(xiàn)實的需求。當(dāng)前，國際商業(yè)航天的主力在美國，美國商業(yè)航天將首先面臨軌道擁擠、空間相撞風(fēng)險增大等問題，而商業(yè)航天已經(jīng)成為美國航天最具活力的力量，維護商業(yè)航天的發(fā)展就是維護整體美國航天的發(fā)展。SPD-3中5次提到了“領(lǐng)導(dǎo)地位”，有3次是“商業(yè)領(lǐng)導(dǎo)地位”。因此，美國發(fā)展太空交通管理規(guī)則體系的心情要比其他國家迫切，而且還積極支持商業(yè)航天參與其中，SPD-3提出的第三項目標(biāo)即為“鼓勵、推動美國在科學(xué)技術(shù)、空間態(tài)勢感知和太空交通管理上的商業(yè)領(lǐng)導(dǎo)地位”。

美國選定“自下而上”途徑來發(fā)展太空交通管理規(guī)則體系

國際空間法體系、國際電信法等雖然提供了一個規(guī)范國際太空活動的基本制度框架，但由于這些法律制度不盡完善、缺乏針對性和約束力，同時也缺少復(fù)雜的太空交通管理規(guī)則所需的基本條款，再加上主要航天國家之間尚未建立充分的諒解與協(xié)作，使得通過國際協(xié)商模式來制定國際太空交通管理規(guī)則面臨很大的挑戰(zhàn)。另一方面，美國也不希望別的國家或地區(qū)來主導(dǎo)這一進程。歐盟(EU)提出的《國際太空行為規(guī)范》就沒有得到美國的支持?？偟目?，美國太空理論界普遍不太看好先多國協(xié)商制定國際規(guī)則、后在各國分別實施的“自上而下”路徑。2014年5月，密西西比大學(xué)法學(xué)院P.J.布朗特教授在眾議院科學(xué)、太空與技術(shù)委員會太空分委員會舉行的聽證會上就明確指出，國際規(guī)則體系虛弱之際，正是美國領(lǐng)導(dǎo)建立太空交通管理規(guī)則體系的有利時機，美國可以借此影響塑造國際太空交通管理規(guī)則體系的發(fā)展，并確保國際規(guī)則體系符合美國國家利益?！豆_信》也呼吁美國“不應(yīng)坐等通過國際合作來加強太空安全，而是要充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用”，“起到領(lǐng)導(dǎo)示范的作用，讓其他國際組織有序地加入進來”。雖然作為官方文件的SPD-3沒有表達類似企圖，僅中性地描述了美國的全球參與職責(zé)，但這絲毫沒有改變美國太空理論界對于“自下而上”途徑的熱情。2019年，布朗特及航空航天公司的麥克爾·P.格里森等人繼續(xù)發(fā)表文章呼吁首先建立美國國內(nèi)的太空交通管理規(guī)則體系，再帶動、輻射他國，并最終塑造國際太空交通管理規(guī)則體系。

2 美國發(fā)展太空交通管理規(guī)則體系的舉措

總體上看，美國將在建立相關(guān)體制、整合美國國內(nèi)和部分國家相關(guān)資源的基礎(chǔ)上，打造一個以美國為核心的太空交通管理規(guī)則體系。

理順相關(guān)機構(gòu)的責(zé)權(quán)關(guān)系

領(lǐng)導(dǎo)管理上的多頭、分散是美國航天界的一個普遍現(xiàn)象，國家安全航天、民用航天、商業(yè)航天領(lǐng)域均是如此。具體看，聯(lián)邦航空局負責(zé)航天發(fā)射和再入活動，以及與發(fā)射相關(guān)的空間碎片事務(wù)；聯(lián)邦通信委員會負責(zé)電磁頻譜和空間碎片減緩；國家海洋和大氣局負責(zé)遙感衛(wèi)星，以及部分空間碎片減緩任務(wù)；國務(wù)院負責(zé)太空事務(wù)方面的國際協(xié)調(diào)；國防部負責(zé)空間態(tài)勢感知數(shù)據(jù)的收集與分發(fā)。多頭、分散容易產(chǎn)生職權(quán)的重疊、空白，也容易產(chǎn)生職權(quán)的爭奪。2016年，聯(lián)邦航空管理局（FAA）商業(yè)航天運輸辦公室就曾和美國戰(zhàn)略司令部（USSTRATCOM）達成共識，支持將一部分太空交通管理事務(wù)從國防部逐步轉(zhuǎn)交給聯(lián)邦航空局?！豆_信》則建議另行設(shè)立聯(lián)邦太空交通局。但SPD-3最終選擇美國商務(wù)部牽頭負責(zé)太空交通管理事務(wù)，很可能與美國對商業(yè)航天的重視、太空交通管理對商業(yè)航天的重要性直接相關(guān)。而美國政府決定不再沿襲原有的分離職權(quán)格局，改由一個機構(gòu)來牽頭負責(zé)，最重要的意義是可以填補分離格局造成的太空交通管理職權(quán)空白。布朗特就反復(fù)指出，美國的政府機構(gòu)有權(quán)要求運營商為衛(wèi)星加裝防護罩以減少空間碎片，但在可能發(fā)生空間碰撞的情況下，卻沒有一個政府機構(gòu)有權(quán)要求運營商實施相應(yīng)的軌道機動。SPD-3明文指定由美國商務(wù)部牽頭負責(zé)空間態(tài)勢感知數(shù)據(jù)庫建設(shè)和避撞支持服務(wù)這兩項太空交通管理的核心業(yè)務(wù)，使其成為美國太空交通管理體制的樞紐，有望填補相關(guān)職權(quán)空白，理順相關(guān)機制，加快美國太空交通管理規(guī)則體系的建設(shè)步伐。

整合既有的資源及經(jīng)驗做法

目前，在國際太空界和美國國內(nèi)，有不少機構(gòu)、組織正在或已經(jīng)發(fā)展出了一些與太空交通管理相關(guān)的制度或經(jīng)驗做法，但總體上處于零散、各自為政的狀態(tài)。這些機構(gòu)或組織既有政府間、非政府間國際組織，也有美國國內(nèi)組織；既有美國政府部門，也有商業(yè)航天公司自發(fā)組織的民間機構(gòu)。所獲的成果既有成文的，也有不成文的；既有強制性的，也有非強制性的。從具體技術(shù)領(lǐng)域來看，在減少空間碎片方面，包括聯(lián)合國和平利用外層空間委員會（COPUOS，簡稱聯(lián)合國外空委）2007年發(fā)布的《空間碎片減緩指南》；ISO 24113-2011《航天系統(tǒng)-空間碎片減緩要求》；機構(gòu)間空間碎片協(xié)調(diào)委員會（IADC）2002年發(fā)布的《空間碎片減緩指南》；美國政府2001年發(fā)布的《軌道碎片減緩標(biāo)準(zhǔn)做法》（ODMSP）；美國聯(lián)邦通信委員會（FCC）2004年發(fā)布的《關(guān)于軌道碎片減緩》；美國國家航空航天局（NASA）2017年發(fā)布的《國家航空航天局關(guān)于限制軌道碎片、評估流星體與軌道碎片環(huán)境的程序要求》（NPR 8715.6B），以及《限制軌道碎片的過程》和《限制軌道碎片手冊》；美國國防部（DOD）2000年發(fā)布的第3100.12號指令《太空支持》和2012年發(fā)布的第3100.10號指令《太空政策》；空軍第91-217號指令《空間安全與預(yù)防事故計劃》等。在太空飛行安全、空間避撞方面，包括ISO/TR 16158：2013《航天系統(tǒng)——避免與在軌物體相撞》；國際空間數(shù)據(jù)系統(tǒng)咨詢委員會（CCSDS）建立的“交會數(shù)據(jù)信息”（CDM）標(biāo)準(zhǔn)；美國空軍聯(lián)合空間作戰(zhàn)中心（JICSpOC）的《太空飛行安全手冊》等。在太空安全接近與空間操作方面，美國國防部國防高級研究計劃局（DARPA）在2016年成立了交會與服務(wù)操作執(zhí)行聯(lián)盟（CONFERS），聚焦于發(fā)展在軌服務(wù)領(lǐng)域的規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)。在空間態(tài)勢感知數(shù)據(jù)共享方面，國際空間數(shù)據(jù)協(xié)會（SDA）構(gòu)建了衛(wèi)星運營商之間的數(shù)據(jù)共享機制，探索了很好的實踐經(jīng)驗。在載人航天方面，美國材料與試驗協(xié)會標(biāo)準(zhǔn)（ASTM）國際公司也開始探索相關(guān)的制度建設(shè)。這些相關(guān)資源及經(jīng)驗做法已經(jīng)打下了一定的太空交通管理制度與實踐基礎(chǔ)，美國很可能會在充分吸納、借鑒這些分散成果的基礎(chǔ)上，整體、系統(tǒng)地建設(shè)太空交通管理規(guī)則體系。

針對性地進行技術(shù)開發(fā)與系統(tǒng)建設(shè)

太空交通管理不僅是一個規(guī)則問題，背后也需要先進的技術(shù)支撐，規(guī)則建設(shè)與技術(shù)發(fā)展是緊密關(guān)聯(lián)、同步互動的。如格里森等人指出《軌道碎片減緩指南》中的“25年規(guī)則”（要求在航天器壽命結(jié)束后25年內(nèi)將其移出在用的稠密軌道）業(yè)已過時，需要做出修正，縮短退役航天器留軌時間至25年以下。若這樣，將對航天器的設(shè)計、制造、運行產(chǎn)生很大影響，美國聯(lián)邦通信委員會等機構(gòu)也可能需要在相應(yīng)技術(shù)管理上做出調(diào)整。當(dāng)前，美國已經(jīng)擁有不少與太空交通管理相關(guān)的技術(shù)與硬件系統(tǒng)，且多處于世界領(lǐng)先水平。接下來，美國將會力爭保持其領(lǐng)先優(yōu)勢。如在空間態(tài)勢感知方面，美國考慮建設(shè)第二個“太空籬笆”（Space Fence）系統(tǒng)，其他可能的技術(shù)途徑還包括在衛(wèi)星上加裝反射器或信標(biāo)機等；在太空交通管理方面，可能的技術(shù)途徑有改進算法、利用云計算、加強與運營商信息共享等；在減少空間碎片方面，SPD-3明確要求發(fā)展主動的碎片移除技術(shù)，以確保重要軌道區(qū)域的太空安全。

拉攏部分國家打造以美國為核心的太空交通管理規(guī)則體系

美國放棄國際協(xié)商模式，主要目的是規(guī)避中俄等航天大國，而非放棄對國際太空交通管理規(guī)則體系的塑造。事實上，美國在部分相關(guān)領(lǐng)域入手較早，已經(jīng)形成了一定的國際影響力。在空間態(tài)勢感知方面，2004年美國開始實施商業(yè)與外國實體試點計劃，通過Space-Track.org網(wǎng)站公開部分空間態(tài)勢感知數(shù)據(jù)，使其他國家在一定程度上形成了對美國數(shù)據(jù)的依賴；在空間碎片方面，格里森認(rèn)為《軌道碎片減緩指南》對機構(gòu)間空間碎片協(xié)調(diào)委員會制定《空間碎片減緩指南》產(chǎn)生了影響，后者接下來又影響了聯(lián)合國外空委《空間碎片減緩指南》和ISO 24113的制定。今天，美國等13個機構(gòu)間空間碎片協(xié)調(diào)委員會成員國、歐洲航天局（ESA）成員國均把相關(guān)的空間碎片減緩標(biāo)準(zhǔn)引入國內(nèi)法律或規(guī)章制度?；蛟S是受《軌道碎片減緩指南》的啟發(fā)，SPD-3實際上支持美國這種先自建太空交通管理規(guī)則體系，然后影響國際規(guī)則體系，繼而影響各國規(guī)則的“三步走”策略。與此同時，美國也已經(jīng)或正在與部分國家和企業(yè)開展太空交通管理方面的合作，美國軍方分別與澳大利亞等21個國家、2個政府間組織以及80家商業(yè)公司簽訂了空間態(tài)勢感知數(shù)據(jù)共享協(xié)議。美、日還計劃開展合作，以將美國空間態(tài)勢感知傳感器搭載到日本“準(zhǔn)天頂衛(wèi)星系統(tǒng)”（QESS）上。美國與芬蘭空軍也計劃開展空間態(tài)勢感知方面的合作?？傮w上，美國一方面希望利用自建的規(guī)則體系來影響他國；另一方面希望通過實質(zhì)性的技術(shù)合作來吸引他國，試圖通過軟、硬兩手“雙管齊下”來打造以美國為核心的區(qū)域性國際太空交通管理規(guī)則體系。

3 結(jié)論

近年來，美國航天理論界積極鼓動造勢并影響國會在太空交通管理領(lǐng)域的態(tài)度，美國政府和軍方也已實質(zhì)性地開展并主導(dǎo)了與部分國家在太空交通管理領(lǐng)域的合作。多方合力推動特朗普政府出臺了SPD-3，最終明確了美國在未來太空交通管理上的發(fā)展路徑。SPD-3是美國航天界行動與理論成果的集中體現(xiàn)。若按SPD-3所規(guī)定的路徑發(fā)展下去，美國很可能帶領(lǐng)部分國家率先打造一套太空交通管理規(guī)則體系，進而塑造并主導(dǎo)國際性太空交通管理規(guī)則體系。在這樣的一個國際性規(guī)則體系內(nèi)，美國在保證一定程度公平的同時，必將追求自身利益的最大化，而這將直接損害其他航天國家的航天利益。這是我們需要提高警惕并盡早做好應(yīng)對準(zhǔn)備。

“太空垃圾”會對太空中的衛(wèi)星和其他設(shè)備造成危害