〔摘要〕 糧食產(chǎn)量與價格之間按其自身規(guī)律發(fā)生的負反饋互動關系，使糧食市場表現(xiàn)出來的“兩豐一欠一平”與“谷賤傷農(nóng)”的自身周期規(guī)律性可以較好地促成耕地輪作，而政府持續(xù)上漲的最低收購價實施打破了糧食市場應該有的一定程度“谷賤傷農(nóng)”波動特征，進而抑制了耕地輪作。為了促成耕地輪作，需要讓市場機制在糧食市場中真正充分發(fā)揮其調節(jié)作用。因此，實現(xiàn)“價補分離”并不是糧食最低收購價改革的本質，把“價格交給市場來決定”也不是其本質，二者只是前提條件。由于三大主糧具有巨大的剛性需求量以及關稅配額制度保護從而替代性極小，導致糧食生產(chǎn)者補貼也是一種變相的價格支持，所以需要考慮“最低收購價+補貼”產(chǎn)生的“組合”干擾市場效應。因此，應取消針對三大主糧的特定品種補貼政策，且最低收購價不能大于糧食生產(chǎn)成本。

〔關鍵詞〕 耕地輪作，糧食最低收購價，“保供給、促輪作”

〔中圖分類號〕F320 ?? 〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1004-4175（2020）03-0102-11

一、引言

耕地輪作作為一種“以地養(yǎng)地”的生態(tài)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式已經(jīng)被我國政府定位為國家農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略之一。這是由耕地輪作多重的生態(tài)和經(jīng)濟效應決定的。不同作物進行輪作能更好地利用不同作物對環(huán)境、水分和養(yǎng)分等生態(tài)因素需求的差異性，通過不同作物之間的時序和空間配置，能改善土壤結構，平衡土壤養(yǎng)分，提高土壤肥力從而減少化肥的使用;并能顯著減少病害蟲和雜草的產(chǎn)生從而減少農(nóng)藥的使用 〔1 〕。因此，從產(chǎn)出結果上看，耕地輪作具有提升農(nóng)產(chǎn)品綠色品質、提高作物單產(chǎn)以及減少農(nóng)業(yè)面源污染等三大效應 〔2 〕。

耕地輪作能否實現(xiàn)是由農(nóng)戶種植行為直接決定的。影響農(nóng)戶種植行為的因素較多，包括農(nóng)產(chǎn)品（預期）價格、化肥勞動力等投入品價格、機械易于使用程度和氣候條件等。但其中農(nóng)產(chǎn)品的（預期）價格是影響農(nóng)戶種植行為決策最為關鍵的因素。具體而言，農(nóng)產(chǎn)品價格和預期價格之間的動態(tài)相互作用和引證影響著農(nóng)戶的生產(chǎn)預期和生產(chǎn)行為 〔3 〕。而政府糧食最低收購價政策將會通過價格和預期價格的互動作用影響農(nóng)戶的糧食種植行為。

目前關于糧食最低收購價正負效應及其進一步如何改革的研究成果較多 〔4 〕 〔5 〕 〔6 〕，但鮮有和耕地輪作直接聯(lián)系起來。本文在充分考慮糧食安全前提下，在分析以往最低收購價實施方式對耕地輪作產(chǎn)生抑制的現(xiàn)實情況及背后機理基礎上，研究如何改革糧食最低收購價政策使其促進耕地輪作的實現(xiàn)。

二、我國目前糧食最低收購價政策對耕地輪作影響的實證分析

糧食最低收購價通過影響糧食價格進而影響農(nóng)戶種植行為，而農(nóng)民糧食種植行為的改變直接表現(xiàn)為農(nóng)戶種植結構的調整和農(nóng)民糧食種植面積的變化，糧食種植結構的調整正是耕地輪作的直接反映，因此，我們選擇糧食種植面積變化來分析糧食最低收購價政策對耕地輪作的影響。

（一）糧食最低收購價實施對每種糧食全國總種植面積的影響

從主要農(nóng)作物種植面積趨勢可以看出，三大主糧水稻、小麥和玉米都呈現(xiàn)出隨收購價上漲其種植面積也隨之上漲的趨勢①（見圖1、圖2、圖3）。其中，水稻和玉米種植面積變化趨勢與收購價變化趨勢的一致性越發(fā)顯著，并且邊際遞增趨勢延續(xù)的時間也較長。同是實施最低收購價的小麥和水稻，水稻種植面積變化與收購價變化的一致性更加顯著并且維持時間也較長，直到2016年開始下調為止;而小麥從2012-2014年盡管收購價也在上調，但種植面積處于基本穩(wěn)定不變狀態(tài)，即2012-2014年小麥種植面積對收購價上漲表現(xiàn)得極不靈敏，這源于土地供給剛性和收購價收益遞減的雙重作用。結果，截至2015年玉米收儲價格上漲50%，其種植面積上漲38%;到2014年水稻收購價上漲98%，其種植面積上漲9%;到2014年小麥收購價上漲68%，其種植面積上漲4%。在三大主糧種植面積隨收購價上漲而同步上漲的同時，相應地與糧食作物輪作的油料作物大豆和油菜的種植面積卻在連年下降①（見圖4、圖5）。我們假定在實施收購價之前耕地輪作處于較好狀態(tài)，在糧食收購價開始實施并不斷上漲階段，如果仍能很好地保持耕地輪作的話，那么糧食與其輪作作物油料的種植面積至少應該保持正相關關系，但實際卻是持續(xù)上漲的糧食保護價致使糧食與其輪作作物油料的種植面積呈負相關關系（對比圖1、圖2、圖3與圖4、圖5可見），并沒有出現(xiàn)糧食種植面積在輪作年份間斷地有所下降、而輪作作物油料的種植面積在輪作年份間斷地有所上升的起落關系。

2014年后政府對三大主糧的收購政策都作了不同程度的調整。水稻和小麥的收購價開始下調，玉米臨儲收購被取消。但目前和下調后的最低收購價水平，加之生產(chǎn)者補貼政策的共同作用，或者玉米種植的單獨生產(chǎn)者補貼作用，均沒有使三大主糧常年連作的局勢得到根本性扭轉。

2014-2015年水稻收購價保持基本不變，從2016年開始下調，2016年和2017年下調比例較低，僅2～3%，2016年和2017年水稻的種植面積與2014年和2015年的種植面積也基本一致，全國只下降了38千公頃。2018年水稻最低收購價下調幅度較大，從2017年的每斤1.39元下調至2018年的每斤1.25元，下調幅度10%，但水稻種植面積下降的幅度大大低于收購價下降幅度（見圖1），僅下降1.8%。這說明，水稻收購價大幅度下調對農(nóng)戶水稻種植面積的影響起到了一定作用，但影響并不十分顯著。周靜的微觀實證研究也表明，由于存在耕地地力保護補貼和適度規(guī)模經(jīng)營補貼，彌補了稻作大戶農(nóng)作物市場價格波動帶來的收入損失風險，稻谷最低收購價下調并沒有明顯減少稻作大戶的水稻種植面積 〔7 〕。水稻收購價下調10%對農(nóng)戶種植行為的影響并不十分顯著的事實說明，在農(nóng)戶對收購價依賴的慣性作用、稻谷較大的需求剛性及其下調收購價后啟動的生產(chǎn)者補貼政策的增收效應共同作用下，目前的水稻最低收購價水平對水稻市場價格的形成仍然起到較大決定作用。政府較大幅度下調稻谷收購價，目的是讓稻谷的價格決定回歸市場，充分發(fā)揮市場機制在配置農(nóng)業(yè)資源中的作用，而保障糧農(nóng)收入的功能從價格支持政策中分離出來，由生產(chǎn)者補貼政策來實現(xiàn)。然而由于目前的稻谷最低收購價水平仍能保證糧農(nóng)獲得不小的利潤水平，加上生產(chǎn)者補貼，稻農(nóng)仍然可以獲得不少利潤。事實上在稻谷較大的剛性需求作用下，特定品種的生產(chǎn)者補貼政策等于是變相的價格支持政策，又間接地提高了本來下調的最低收購價，從而使目前稻谷市場價基本還表現(xiàn)為“政策價”，最低收購價仍然起著“托市”作用。我們在江蘇等地調研中就發(fā)現(xiàn)，在近兩年水稻最低收購價下調到每斤1.25元時，絕大多數(shù)農(nóng)民仍然以最低收購價把稻谷賣給了國儲糧庫。而從與水稻輪作作物的油菜種植面積變化來看，盡管2018年由于國家稻谷與油菜輪作試點政策的局部實施，油菜種植面積有了不小的提高（見圖5），但與達到基本稻油輪作要求的結構比例還相差甚遠。

小麥最低收購價到2014年上漲到最高點后，2015年至2017年保持了穩(wěn)定不變水平，2018年開始下調，下調幅度較小，僅2～3%，2018年小麥種植面積也有所下降，但下降幅度僅有0.97%（見圖2）。同時，我們在河南和江蘇兩省調查發(fā)現(xiàn)，目前下調幅度較小的最低收購價仍然起著托市作用，小麥最低收購價仍然左右著小麥市場價，兩省種糧農(nóng)戶仍然以目前的最低收購價作為預期價格來決定自己的種植行為，收獲后或者以每斤高于最低收購價2分錢的價格賣給市場，或者以最低收購價水平賣給國有糧庫，只有專用小麥的價格基本脫離了目前最低收購價水平的“約束”。因此，盡管最低收購價有所下調，但在特定品種生產(chǎn)者補貼政策的間接刺激下，目前的最低收購價水平仍然對糧食的市場價格有著決定性作用，從而其仍然對耕地輪作有著較大抑制。

為了充分發(fā)揮玉米種植的市場機制調節(jié)作用，從2015年起國家取消了玉米臨儲收購政策，取而代之的是“價補分離”的直接補貼政策，玉米價格和交易完全由市場機制來實現(xiàn)，農(nóng)戶按種植面積多少獲得生產(chǎn)者補貼。收儲政策取消后玉米市場價格呈現(xiàn)出了先降后升的變化趨勢，目前趨于平穩(wěn)價格，每斤平均在0.95元左右，2016年最低時玉米價格降到了每斤0.76元。并且目前國內(nèi)價格水平已與玉米國際價格持平甚至還略低于國際水平，進口玉米價格優(yōu)勢已經(jīng)消失，而在2014年玉米國內(nèi)價格最高時，與國際最高差價達每噸1015元 〔8 〕。2015年取消玉米臨儲收購后，玉米種植面積連年持續(xù)下降，但整體下降幅度較?。ㄒ妶D3），僅下降6.3%，而玉米臨儲收購政策執(zhí)行期間玉米種植面積上漲達38%，2017年玉米種植面積占農(nóng)作物總播種面積的比例仍然達到了25.49%，比2015年最高比例的26.95%只降低了1個百分點，并且從種植面積上看仍然是我國第一大糧食作物。盡管由于糧豆輪作試點補貼政策的局部實施和黑龍江非玉米優(yōu)勢區(qū)（冷涼區(qū)）玉米改種大豆的共同作用，從2016年起大豆種植面積呈現(xiàn)出逐年上漲趨勢（見圖4），但與玉米種植面積相比，二者種植面積的結構關系遠遠沒有達到實現(xiàn)基本輪作的比例關系。2017年大豆占總農(nóng)作物種植面積比例增長到了4.96%，但當年玉米種植面積占比卻高達25.49%，并且大豆種植面積的增長還有很大比例是大豆優(yōu)勢主產(chǎn)區(qū)（黑龍江冷涼區(qū)）的貢獻，剔除這一部分大豆種植面積會進一步降低玉米優(yōu)勢主產(chǎn)區(qū)的耕地輪作比例。筆者在內(nèi)蒙古和吉林兩大玉米主產(chǎn)區(qū)的調查也從微觀上佐證了這樣的結論，玉米臨儲政策取消后玉米優(yōu)勢主產(chǎn)區(qū)絕大多數(shù)農(nóng)戶的玉米種植面積并沒有發(fā)生明顯變化。顧莉麗、郭慶海等對吉林作了更為具體的實證調查分析，也得到了同樣結論，即在玉米臨儲政策取消情況下，玉米主產(chǎn)區(qū)少有農(nóng)戶調減玉米種植，縮減玉米種植的農(nóng)戶多分布于玉米結構調整的“鐮刀灣”地區(qū) 〔9 〕。概括地講，臨儲政策取消后，玉米種植面積下降幅度不顯著的原因主要有，玉米用途廣，需求量大，銷售風險極小，加上生產(chǎn)者補貼，農(nóng)戶種植玉米也能獲得一定收益。事實上，像玉米這樣用途較廣、需求量大且需求彈性也較大的糧食品種，實施特定品種生產(chǎn)者補貼政策有一定程度的變相價格支持效應，仍具有一定程度的刺激玉米種植作用，與種植結構調整的目標略顯沖突。學者廖進球等也指出，政府在實施生產(chǎn)者補貼政策時要科學制定補貼發(fā)放方式，合理把握補貼力度，從而不斷強化農(nóng)民種糧的效率意識 〔10 〕。因此，目前的玉米生產(chǎn)者補貼政策對玉米與其他作物的輪作（如大豆）仍有很大程度的抑制作用。

（二）糧食最低收購價實施對每個執(zhí)行區(qū)糧食種植面積的影響

從單個執(zhí)行區(qū)上來看，三大主糧種植面積隨收購價上漲而連年持續(xù)上漲的趨勢，以及糧食與輪作作物的種植面積持續(xù)相反的增減關系會更加明顯。如圖6所示，6個小麥最低收購價執(zhí)行區(qū)的5個小麥種植面積在執(zhí)行最低收購價的2006年后，其種植面積均呈現(xiàn)出隨收購價上漲種植面積也不斷上漲的趨勢，各執(zhí)行區(qū)小麥種植面積均上升到一個新臺階，其中河南和山東兩省表現(xiàn)得尤為突出;河北在最低收購價執(zhí)行初期也同樣表現(xiàn)為隨收購價上漲小麥種植面積也隨之上漲的趨勢，2008年后由于國家對河北地下水漏斗地區(qū)的特殊限制，小麥種植面積才出現(xiàn)平穩(wěn)，對收購價上漲顯得不太靈敏。

東北地區(qū)黑龍江和吉林作為玉米與大豆之間的傳統(tǒng)輪作區(qū)，隨著國家在2008年對東北地區(qū)實施“長期”的持續(xù)剛性收儲價格上漲的玉米臨儲收購后，兩地區(qū)玉米種植面積連年持續(xù)上漲，相對應輪作作物大豆種植面積卻呈現(xiàn)連年持續(xù)下降的趨勢，從收購價的刺激種植效果對比上看，三大主糧中玉米的效果最大，其中吉林表現(xiàn)得更加顯著（見圖7）。2015年玉米臨儲收購政策實施的最后一年，吉林玉米種植面積達到3800千公頃，而大豆種植面積卻從2009年玉米臨儲政策實施初的437千公頃下降到2015年的161千公頃，致使2015年玉米與大豆種植面積的比例關系達到了24∶1，二者之間的輪作比例極低，因為即使是每種植4年玉米輪作一次大豆的話，二者之間的比例關系也需達到4∶1左右。

南方稻作區(qū)也呈現(xiàn)出同樣的狀況（如圖8所示）。從2004年開始實施最低稻谷收購價以來，隨著稻谷收購價連年持續(xù)上漲，湖南、湖北、江蘇和安徽四大稻谷主產(chǎn)區(qū)稻谷種植面積也呈現(xiàn)逐年上漲趨勢，而油菜種植面積在油菜籽收購沒有實施臨儲收購之前的2008年四個省區(qū)表現(xiàn)為連年下降，2008-2014年實施臨儲收購期間，湖南和湖北兩省由于油菜籽收購價持續(xù)上漲，油菜種植面積也呈現(xiàn)出上漲趨勢②，隨后開始下降;而作為小麥和稻谷最低收購價的雙品種執(zhí)行區(qū)安徽和江蘇兩省在稻谷和小麥收購價均連年剛性上漲的雙重刺激下，由于小麥擠占了與其競爭輪作作物油菜種植，即使是在油菜籽臨儲收購執(zhí)行期間臨儲價不斷上漲的條件下，兩省油菜種植面積仍呈現(xiàn)出逐年下降趨勢;而沒有出現(xiàn)輪作所應該表現(xiàn)出來的糧食與油菜種植面積的間斷性上漲或者下降關系。2017年江蘇省稻谷的種植面積達2237千公頃，小麥達2412千公頃，而油菜的種植面積僅為175千公頃，稻谷與油菜二者種植面積比例達到13∶1，遠遠沒有達到保證能實現(xiàn)耕地基本輪作的糧油種植比例關系。因此，收購價刺激了糧食種植面積增長的同時抑制了與其競爭的輪作作物的種植，從而抑制耕地輪作。

三、目前糧食最低收購價政策對耕地輪作抑制的機理分析

如實證分析結果所顯示的那樣，具有“托市”性質的最低收購價和臨儲價糧食收購政策，避免了糧食市場價格波動，穩(wěn)定了種糧農(nóng)民收益，有力地促進了農(nóng)民的種糧積極性，使我國糧食產(chǎn)量自2004年實施此政策以來實現(xiàn)了12年的連增，近幾年均超過6億噸，我國目前糧食供給出現(xiàn)了供給有余的良好局面。但在收獲如此成就的同時，糧食收儲政策也產(chǎn)生了較大弊端。具有“托市”性質的糧食價格定價機制影響和扭曲了市場機制的發(fā)揮，致使國內(nèi)國際糧食價格倒掛，糧食市場呈現(xiàn)出高產(chǎn)量、高庫存、高進口并存的尷尬局面。而更為嚴重的是，目前政策付出了較大的生態(tài)代價，糧食持久安全受到了威脅。這是由于過度激勵糧食生產(chǎn)，從而擠占了輪作作物的種植，抑制了耕地輪作，加劇了農(nóng)業(yè)面源污染和農(nóng)業(yè)發(fā)展的不可持續(xù)。為此，目前的糧食最低收購價政策需要加以修正，以解除其對耕地輪作的桎梏。本部分我們首先對以往糧食收購價實施方式抑制耕地輪作的機理加以分析，為如何改革目前的最低收購價政策提供基本思想依據(jù)。

（一）糧食市場自身的一定程度的“谷賤傷農(nóng)”規(guī)律可以較好地促成耕地輪作

分析耕地輪作受到收購價政策抑制的機理實質上就是要分析糧食收購價如何使全國和執(zhí)行區(qū)糧食種植面積和糧食產(chǎn)量保持了12年的持續(xù)增長趨勢，而相對應的輪作作物的種植面積出現(xiàn)了連年持續(xù)下降趨勢，從而使糧食和輪作作物的比例關系遠遠不能滿足輪作的要求。而糧食作為特殊商品由于其自身的市場特征更有產(chǎn)量波動的客觀內(nèi)在性。這是因為糧食具有較低需求價格彈性和較高供給價格彈性，供需彈性的不對稱會經(jīng)常性地引起糧食價格的波動，進而引起糧食種植面積和產(chǎn)量波動。因此，會經(jīng)常出現(xiàn)“多收了三五斗”的豐收悖論與“谷賤傷農(nóng)”現(xiàn)象，并且谷物價格比平均生產(chǎn)成本還低的情況也會時有發(fā)生。從世界范圍來看，糧食作為特殊商品，其產(chǎn)量波動也是正常規(guī)律 〔11 〕，如圖9所示，2007-2014年世界糧食產(chǎn)量總體呈上升趨勢，但每隔幾年都會出現(xiàn)明顯的下降趨勢，而對應的中國糧食產(chǎn)量卻呈現(xiàn)逐年大幅度連續(xù)上升趨勢，沒有一點波動和起落③。當然糧食特別是口糧作為生活必需品的特殊商品不應該呈現(xiàn)大起大落的波動現(xiàn)象，但按其自身市場規(guī)律“允許”糧食產(chǎn)量有一定程度的波動才是正常的，因此作為特殊商品，糧食產(chǎn)量可以在政府調節(jié)下波動小一點。但如果過分干擾致使其一點波動也沒有，反而是不正常和不科學的?；仡欀袊酝Z食發(fā)展歷程，在一個很長的階段內(nèi)也出現(xiàn)過這樣一個常見的趨勢，便是在連續(xù)數(shù)年豐收之后伴隨而來的往往是產(chǎn)量下降。學者孔祥智把這樣的糧食產(chǎn)量波動特征總結為“兩豐一欠一平” 〔12 〕。探其原因還是糧食生產(chǎn)的自然規(guī)律和經(jīng)濟規(guī)律雙重作用使然。糧食連續(xù)幾年豐收，但由于糧食需求彈性較低，導致糧食供過于求以及糧食價格下跌，糧農(nóng)收益減少，種糧積極性減弱，引起下一輪減產(chǎn)，久而形成豐年與歉年交替循環(huán)現(xiàn)象。然而如果在避免大起大落的條件下順應這樣的規(guī)律讓糧食價格有所漲落，當糧價下降種糧利益減少時，正是與糧食輪作作物價格上升從而收益增加的時候，糧農(nóng)會自覺減少糧食的種植，相應地增加其輪作競爭作物的種植。這樣看來，谷賤傷農(nóng)的規(guī)律正是我們可以加以利用來促成耕地輪作的實現(xiàn)，因為糧食與競爭作物3-5年的基本耕地輪作周期正好與“谷賤傷農(nóng)”的規(guī)律周期相吻合，每隔3-5年輪作一次非糧食作物如大豆和油菜等，能保證耕地在更多的時間內(nèi)種植糧食以滿足我國居民口糧的基本需求，而間歇地輪作非糧作物又能提高輪作后種植糧食的單產(chǎn)和節(jié)省化肥和農(nóng)藥的使用。如此交替循環(huán)使“以地養(yǎng)地”和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展得以實現(xiàn)。如果能實現(xiàn)上述的基本耕地輪作，盡管糧食總產(chǎn)量會有所下降，但我們完全可以通過進口一定的糧食來代替目前的大量非糧作物如大豆的進口來彌補糧食產(chǎn)量的降低，以實現(xiàn)基本的耕地輪作從而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

（二）持續(xù)剛性上漲的最低收購價政策打破了糧食市場應該有的“谷賤傷農(nóng)”波動特征

正是持續(xù)剛性上漲的最低收購價打破了糧食市場應該有的波動特征，從而抑制了耕地輪作。如前所述，糧食收購價通過影響農(nóng)戶對農(nóng)產(chǎn)品的預期價格進而影響農(nóng)戶種植決策。最初大多學者假定預期價格為上一期的市場價格，這種預期被稱之為幼稚性預期;而Nerlove把動態(tài)分析應用到農(nóng)產(chǎn)品供給反應分析中，修正了幼稚性預期假定，提出來更為合理更有現(xiàn)實解釋力的適應性預期假說和局部調整行為模型 〔3 〕。此模型指出生產(chǎn)者不再單純以上一期價格作為預期價格;生產(chǎn)者存在著不斷地學習和修正過程;生產(chǎn)者將利用所有能夠得到的一切信息來進行未來價格的預測，使其與事后的實際價格盡可能接近?？偟膩碚f，在糧食保護價政策實施的條件下，生產(chǎn)者主要利用上一期價格、本期實際價格和當期糧食保護價的累計信息進行預期價格的準確判斷和生產(chǎn)決策。假定目前處于糧食價格的上升期，秋收后糧食的市場價格是農(nóng)民較為滿意的一個價格水平，農(nóng)民獲得了較好的收益，在無其他信息的干擾下，農(nóng)戶會用這一價格水平作為預期價格，從而擴大或者至少不減少糧食種植，秋收后總體而言糧食產(chǎn)量會增加，但由于糧食較小的需求彈性，糧食需求并沒有同步跟上，結果糧食的實際市場價格會低于預期價格，糧農(nóng)收益沒有達到預想的結果，通過兩個生產(chǎn)周期的學習，下一年農(nóng)民會根據(jù)預期價格與實際價格的差距停止或者微量增加糧食種植面積。農(nóng)戶的不斷學習和調整，以及幾年間糧食產(chǎn)量增加的累積效應，糧食總供給大于總需求，必然會出現(xiàn)糧食價格明顯下降的年份點，即達到了“谷賤傷農(nóng)”的生產(chǎn)周期年份點，這樣而后的一年農(nóng)戶必然明顯降低糧食的種植并相應地改種非糧作物。而連年持續(xù)上漲的糧食最低收購價打破了上述的正常波動。從2006年糧食最低價在兩大口糧都開始平穩(wěn)實施后，特別是經(jīng)過2009年的大幅度提高收購價，加之其他如種糧補貼等惠農(nóng)政策的支持，經(jīng)過4-5年的糧食生產(chǎn)豐收，到2010年左右我國當時的糧食供求關系明顯緩和并呈現(xiàn)出了緊平衡狀態(tài)。按上述機制糧食市場價格應該有所下降，同時“遵循”市場供求關系規(guī)律，農(nóng)民本來也會預期到價格會有所降低從而適當降低糧食種植，但國家出于對種糧農(nóng)民利益的保護，2010年后仍繼續(xù)逐年提高最低收購價水平。由于國家在播種前公布了高于上期市場價格的最低收購價格，并且按照最低收購價的政策法規(guī)，國家必須按制定的最低收購價敞開收購，這樣上漲的最低收購價改變了農(nóng)民原有的預期價格，農(nóng)民對糧食的預期價格從降變?yōu)樯?，并且農(nóng)民可以確定秋收糧食的賣價至少是高于上期市場價格的最低收購價格，這樣農(nóng)民種糧有了穩(wěn)定甚至提高的收益預期和保證，農(nóng)民糧食種植面積也會穩(wěn)步提高。糧食增產(chǎn)并沒有必然導致價格下降的發(fā)生，還存在著另一市場力量的作用。這一市場力量的作用機制是：每年增產(chǎn)的糧食大部分從農(nóng)民手中收購后便退出市場，增產(chǎn)的糧食僅表現(xiàn)為庫存的增加，并沒有構成現(xiàn)實的市場供給和市場流通，改變供求關系的作用就會較為微弱，因此對糧食市場價格下拉的作用也會較小，使糧食市場表現(xiàn)為高產(chǎn)量、高庫存和高價格的扭曲狀態(tài)。并且，國有壟斷經(jīng)營的糧庫有不斷增加庫存的動力，由于國有糧庫的主要收入來自儲備補貼和托市收購補貼，收購和儲備越多，獲得的補貼收入就越多，這樣在旱澇保收的經(jīng)營條件下國有糧庫會盡量多收多儲。單單就玉米收儲而言，2015年玉米國家臨儲收購量就占當年玉米總產(chǎn)量的比重高達55.8% 〔13 〕。國家糧食儲備越多，市場活力就越低，市場信號就越被扭曲，畸形市場難以科學引導農(nóng)戶種植行為的調整。從上述糧食收儲制度的較大影響上看，我國糧食市場表現(xiàn)為明顯的“政策市”和“政策價”，如圖10和圖11所示，從2006年小麥和稻谷全面實施最低收購價以來，使小麥和稻谷的市場價格隨著其最低收購價的逐年提高也呈現(xiàn)出同步、同幅度、同趨勢的逐年提高，這充分顯示出最低收購價政策直接的托市效果過度地降低了小麥和稻谷的市場波動。周洲與張爽的計量實證研究結果也顯示出糧食最低收購價政策具有明顯的價格預期和托市作用 〔14 〕，其計量結果表明，在加入最低收購價的稻谷和小麥的供給反應行為模型中，滯后一期的市場收購價的影響系數(shù)均有明顯下降，這說明糧食最低收購價作為一種糧價“托底”政策通過引導糧農(nóng)的價格預期從而對他們的糧食供給行為產(chǎn)生導向作用?？傊?，這種糧食收購價的實施方式使糧食市場價格與供給之間僅存在直接的單向聯(lián)系，而沒有形成有效的閉合回路，而完善的市場機制應該是一個產(chǎn)量與價格之間的雙向通路 〔15 〕，因此打破了糧食豐收本來就會產(chǎn)生不同程度的“谷賤傷農(nóng)”的正?，F(xiàn)象，打破了糧食市場應該有的周期性波動特征，結果抑制了耕地輪作。

四、“保供給、促輪作”的糧食最低收購價政策改革措施

（一）總的原則

通過上述分析我們發(fā)現(xiàn)，如果讓市場機制發(fā)揮其自身作用，讓糧食產(chǎn)量與價格之間按其自身規(guī)律發(fā)生互動關系，從而恢復糧食市場自身“兩豐一欠一平”與“谷賤傷農(nóng)”的周期性規(guī)律，在其他政策的配合下，農(nóng)戶會自覺地在糧食價格降低從而種糧收益下降時輪作其他作物。因此，改進糧食最低收購價的根本思路是，讓市場機制在糧食市場中充分發(fā)揮其自身作用而不受政府政策的干擾。所以，實現(xiàn)“價補分離”并不是新措施的本質，而像玉米市場那樣取消臨儲收購把價格交給市場來決定也不是新措施的本質，二者都只是前提條件，而最終要看這一基本條件實現(xiàn)后，最低收購價和補貼的疊加效應能否真正實現(xiàn)不對糧食市場機制產(chǎn)生干擾，從而最終真正實現(xiàn)讓市場機制在糧食市場中充分發(fā)揮其自身作用。因此，首先需要把保糧食供給與保糧農(nóng)收益分離開來，即把補貼的政策功能從最低收購價中分離出來，對保障糧農(nóng)收入的補貼進行單獨實施，而糧食市場價格交由市場機制本身來確定，推動“價補合一”的最低收購價政策向“最低收購價+補貼”制度轉型。但由于最低收購價和補貼之間具有連帶和替代效應，所以需要考慮“最低收購價+補貼”產(chǎn)生的組合疊加干擾市場效應來確定二者之間的合理組合方式，以實現(xiàn)對市場機制的最小干擾。

目前政府最低收購價改革的基本思路就是“價補分離”。具體措施是：在降低口糧最低收購價水平的同時，給予口糧生產(chǎn)者一定補貼。并且最近兩年最低收購價下降的幅度還比較大，2019年早秈稻下調到每斤1.20元，中晚稻下調到每斤1.26元，粳稻下調到每斤1.30元，小麥下調到每斤1.12元，盡管收購價有了較大幅度的下調，但仍然大于生產(chǎn)成本，2014-2016年水稻的平均生產(chǎn)成本每斤為1.21元，由于最低收購價水平大于生產(chǎn)成本就一定能保證糧農(nóng)獲得利潤，加上生產(chǎn)者補貼，糧農(nóng)仍然可以獲得差不多的穩(wěn)定利潤，在政府有責任按最低價敞開收購糧食的條件下，農(nóng)民糧食銷售有了保障，致使特定糧食品種的生產(chǎn)者補貼政策轉化成了變相的價格支持，又間接地提高了本來下調的最低收購價，最終也沒有實現(xiàn)真正的“價補分離”，從而又間接地干擾了市場機制作用，過度激勵糧食種植，不利于輪作非糧作物。這意味著如果最低收購價大于糧食生產(chǎn)成本，即種植糧食至少不會賠本，同時由于口糧具有巨大的剛性需求量、關稅配額制度保護從而替代性極小，導致糧食的市場價格一般能保證糧農(nóng)獲得正常利潤的條件下，以及種植糧食較其他作物機械化程度更高從而更省事的輔助作用下，農(nóng)民仍然會有連作糧食的積極性，仍然有激勵農(nóng)民“過度”種植糧食的作用，從而抑制耕地輪作。因此，在通常情況下糧食的最低收購價不能大于生產(chǎn)成本。但由于口糧生產(chǎn)直接關系糧食安全，為了保證口糧生產(chǎn)不會出現(xiàn)大起大落，最低收購價必須起到“托底”作用和保本作用，所以通常情況下最低收購價應該與生產(chǎn)成本相等，否則就失去了托底作用。而最低收購價定為生產(chǎn)成本時，針對種植特定口糧品種的補貼應該取消，因為針對特種口糧品種的價格外補貼實際上也轉嫁成了最低收購價，最終使實際的最低收購價又會大于生產(chǎn)成本。同時，我們假定政府可能把最低收購價定得很低，但如果仍對種植特定口糧給予補貼的話，并且最低收購價加上特定糧食品種生產(chǎn)者補貼的總額大于糧食生產(chǎn)成本，二者的合力仍然會干擾糧食市場機制作用的發(fā)揮。盡管玉米不是口糧，但由于玉米可以用來加工飼料、淀粉、葡萄糖和食用油等廣泛用途的原因，致使玉米同口糧具備一樣的巨大剛性需求特征④，玉米也有較高的關稅配額保護。因此，通常情況下玉米也不存在銷售困難，加之玉米種植較油料易于使用機械，這樣針對玉米種植的生產(chǎn)者補貼也會過度激勵農(nóng)戶種植玉米，所以政府也應取消玉米主產(chǎn)區(qū)東北三省和內(nèi)蒙古的玉米生產(chǎn)者補貼政策。總之，為了實現(xiàn)糧食市場調節(jié)機制和耕地輪作，政府應取消針對三大主糧的特定品種生產(chǎn)者補貼政策，將補貼更多地轉移到對農(nóng)業(yè)基礎設施建設和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本社會服務上，特別要加快高標準農(nóng)田建設，來降低糧食主產(chǎn)區(qū)的生產(chǎn)成本，間接提高糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民的收入。如支持解決農(nóng)田水利的“最后一公里”問題、機耕路建設問題、秸稈還田、病蟲害統(tǒng)防統(tǒng)治等綠色生產(chǎn)技術服務。這些普惠式補貼實質上還是更多地偏向了糧食生產(chǎn)，由于大田生產(chǎn)的絕大多數(shù)作物是三大主糧，所以上述支持大田生產(chǎn)的補貼政策如秸稈還田補貼等都間接地支持了糧食生產(chǎn)，并且對糧食市場機制的發(fā)揮沒有產(chǎn)生干擾和影響。

（二）三大糧食主產(chǎn)區(qū)不同輪作模式的具體對策

由于不同糧食主產(chǎn)區(qū)的主導輪作模式不同，因此需要針對不同的輪作模式提出對應的糧食最低收購價改進措施。在我國三大糧食主產(chǎn)區(qū)之一的長江流域，目前主要的輪作模式有一年兩季冬麥夏稻輪作、一年兩季雙季稻、一年兩季油菜和水稻輪作三種，如江蘇、湖北、湖南等省份。此外，還有湖北、安徽和江蘇三個省區(qū)的最低收購價稻谷和小麥的雙品種執(zhí)行區(qū)。盡管冬麥夏稻輪作從大類上屬于較為科學的水旱輪作，但由于麥稻都屬于同亞類禾谷類糧食作物，作物的主要生物學特征有很多相似地方，加之麥收期常常遭遇陰雨天氣，小麥赤霉病發(fā)作頻繁，使得看似生態(tài)的水旱輪作因土壤嚴重退化和作物病蟲害增多而變得不生態(tài)，同時麥收期的頻雨天氣也會使收割小麥特別困難，小麥浪費嚴重，因此這一地區(qū)不能再人為鼓勵稻麥輪作。而水稻與油料油菜、綠肥油菜花等花科作物之間的水旱輪作才是長江流域政府應鼓勵的輪作模式。因此，這一區(qū)域小麥的政府最低收購價就需要低于當?shù)匦←湹纳a(chǎn)成本，而等于生產(chǎn)成本或者等于生產(chǎn)成本加微利的最低收購價都會刺激小麥的過度種植從而抑制稻油輪作?？梢钥紤]把小麥的最低收購價定為生產(chǎn)成本的85%，以實現(xiàn)在特殊情況下對糧農(nóng)的基本托底。而為了鼓勵優(yōu)質稻生產(chǎn)和稻油輪作，對只耕種一季水稻的中稻和晚稻的稻谷最低收購價應與中、晚稻的生產(chǎn)成本相等，早稻和雙季稻的晚稻的最低收購價也應定為低于其生產(chǎn)成本，可定為生產(chǎn)成本的85%，甚至可以取消早稻的最低收購價收購，因為目前直接用早稻作為口糧的消費者已經(jīng)很少 〔16 〕。同時由于國內(nèi)非轉基因油菜、大豆的種植性質與國外轉基因不同所導致的國內(nèi)生產(chǎn)成本較大，加上油料和三大主糧所面臨的不同關稅配額保護政策，我國對油料的關稅保護水平大大低于三大主糧⑤，這兩者共同作用影響了三大主糧種植與油料種植在市場機制下的利潤水平和生產(chǎn)結構，如果沒有上述兩個因素，三大主糧與油料生產(chǎn)將面臨同樣的市場競爭環(huán)境，糧油之間的種植結構和糧油生產(chǎn)者之間的利潤水平可以通過完全的市場機制來得到合理的配置。而由于存在上述不同市場環(huán)境情況，則需要對油菜等油料種植進行適當?shù)?、常年的特定品種支持，這樣農(nóng)戶可以根據(jù)每年糧食的供求以及價格狀況隨時改種油料從而獲得油料種植補貼，以保證農(nóng)戶在穩(wěn)定的預期下積極輪作油料。

在華北平原糧食主產(chǎn)區(qū)如河南、山東，目前普遍的輪作模式是一年兩季的冬小麥與夏玉米之間的糧糧輪作，并且冬季幾乎都選擇種植小麥，因為華北地區(qū)是我國小麥的最大主產(chǎn)區(qū)，占全國小麥種植面積的50%之多，為了保證口糧安全，該地區(qū)小麥的最低收購價應定為等于生產(chǎn)成本，以起到對該地區(qū)小麥生產(chǎn)者的保本托底作用。為了避免常年糧糧輪作帶來的生態(tài)破壞，政府應鼓勵農(nóng)戶第二季隔2～4年輪作一次豆科作物如大豆、花生等，而不是像目前第二季也常年種植糧食作物玉米。其他的北方平原地區(qū)如陜西漢中平原目前也是普遍的冬小麥與夏玉米之間的糧糧輪作，也應該采取上述的同樣鼓勵政策。

作為我國第一糧倉的東北地區(qū)和內(nèi)蒙古，普遍是一年一熟的耕作制度。吉林、遼寧、內(nèi)蒙古、黑龍江四省區(qū)目前主導的輪作模式，或者是水稻常年連作，或者是玉米常年連作，或者是大豆常年連作，糧食作物與豆科作物輪作的比例較少。該地區(qū)政府應該仍然對口糧稻谷的最低收購價定為生產(chǎn)成本，政府保本托底收購。政府應鼓勵農(nóng)戶每隔2～4年將玉米、水稻改種大豆。但東北地區(qū)也有一個例外，那就是黑龍江的北部第四、第五、第六積溫帶三個低積溫地區(qū)，這些低積溫地區(qū)屬于非優(yōu)勢玉米區(qū)，相對于玉米而言大豆更有優(yōu)勢，小麥次之 〔17 〕，所以這一地區(qū)除了小麥實施收購價等于生產(chǎn)成本的最低收購價政策外，不能再對大豆和玉米單獨實施特定品種的鼓勵政策，否則就會出現(xiàn)以往單獨補貼玉米或者單獨補貼大豆的玉米常年連作或者大豆常年連作的非生態(tài)局面。因此，這一地區(qū)應采取不分品種統(tǒng)一按農(nóng)作物種植面積普惠補貼的方式進行補貼。

針對特定品種大豆和油菜等油料生產(chǎn)的具體補貼政策設計，我們需要從經(jīng)驗和油料產(chǎn)業(yè)的具體情況來加以分析和確定。在2017年以前，政府采取的是糧豆輪作補貼政策來激勵農(nóng)戶減糧增豆，在大豆主產(chǎn)區(qū)種植大豆每畝地的補貼比玉米高40～50元，盡管大豆種植的補貼高于玉米，但農(nóng)民改種大豆的比例仍然較小，政策效果不明顯。這是源于盡管種植大豆的補貼較玉米高，但高于的補貼只占種植玉米利潤很小的比例且大豆存在較大的銷售風險，而種植玉米一般不存在銷售困難，收益穩(wěn)定有保障。政府為了避免政策重疊和沖突，從2019年開始取消了東北地區(qū)針對鼓勵糧豆輪作的輪作大豆補貼，改為大豆和玉米的統(tǒng)一生產(chǎn)者補貼政策。同時，為了政策效果更加明顯，顯著地加大了二者的補貼差距，在黑龍江省種植每畝水稻和玉米的補貼不足100元，而種植大豆就達到了每畝320元，補貼的差距已接近種植玉米的利潤，在如此大的激勵下，大豆的種植面積急速上升。但這種過度補償?shù)淖龇@然是不可持續(xù)的 〔18 〕，一是政府財政負擔的不可持續(xù)，二是又會把種植結構引向政策目的相反的連作大豆的方向。更為重要的是，這種單純補貼方式并不能從根本上使我國油料產(chǎn)業(yè)擺脫國際競爭力較弱的被動局勢。我國目前油料產(chǎn)業(yè)競爭力弱主要是種植成本高從而價格較高造成的，提高單產(chǎn)和降低生產(chǎn)成本才是實現(xiàn)糧油輪作常態(tài)化的關鍵。進一步講，由于我國目前油料種植技術和生產(chǎn)方式較為落后，油料種植的田間管理也較為粗放 〔19 〕，單憑給予種植戶補貼政策難以擺脫國產(chǎn)大豆較高成本的困境，所以政府應該把直接補貼收入的政策，轉變成直接收入補貼和支持生產(chǎn)方式改變并舉的方式，并且要加大后者的支持力度，讓后者的財政支出占更大的比例，像支持高產(chǎn)糧食作物那樣支持油料生產(chǎn)，加強科研、技術推廣、田間管理服務等生產(chǎn)性支持，比如對提供油料種植田間管理服務的企業(yè)給予一定的資金支持，特別要加強對榨用油大豆和油菜種植的支持，加強對高油大豆種子及高油雙低油菜種子研發(fā)和推廣的支持力度。為了從整體上降低油料種植成本，也應大力支持油料的規(guī)?；N植，如對研發(fā)、購買效率較高的大豆和油菜播種、收獲等機器設備進行支持和補貼，加快推進可開展規(guī)?；鳂I(yè)地區(qū)的生產(chǎn)全程機械化。這些針對生產(chǎn)方式的補貼最終也間接地提高了種植戶的收入，等于某種程度上的變相農(nóng)戶直接收入補貼，并且這種間接收入補貼還有一個好處是不干擾市場機制的充分發(fā)揮，從而也不會受到WTO關于8.5%的補貼微量允許水平的約束。

而針對種植油料農(nóng)戶的直接適量補貼可以考慮按良種、規(guī)模種植數(shù)量兩個不同的指標給予補貼。由于我國目前油料產(chǎn)量低的一個原因是油料種子質量低，品種多而雜，并且混種混收現(xiàn)象普遍，因此為了從源頭上避免低產(chǎn)，應鼓勵農(nóng)戶使用良種種植，對種植良種高油大豆、高蛋白大豆、高油雙低油菜的農(nóng)戶給予一定的良種補貼，這樣在產(chǎn)量提高的同時也有利于加工企業(yè)的收購與加工，從而降低企業(yè)的生產(chǎn)成本。企業(yè)可以按自己加工產(chǎn)品的品種要求進行分開收購，因為農(nóng)戶在種植環(huán)節(jié)實現(xiàn)了分類種植，而不再是以前的混種。由于國產(chǎn)油料生產(chǎn)成本高的另一個主要原因是農(nóng)戶種植規(guī)模較小，換言之，油料的規(guī)模種植是降低生產(chǎn)成本的主要途徑 〔20 〕。如果政府不設置種植補貼的種植規(guī)模最小數(shù)量要求，不論種植多少都按種植面積多少給予補貼，不僅要花費與收益極不對等的較大實施成本，更為重要的是這種激勵小規(guī)模種植的方式極不利于油料種植技術的推廣和提高。目前由于油菜籽價格較低，農(nóng)戶種植油菜不劃算，南方絕大多數(shù)種植油菜的農(nóng)戶是為了榨油自用，種植規(guī)模每家只有幾畝，油菜籽的商品化程度較低，所以補貼對非商品、小規(guī)模種植農(nóng)戶的種植行為影響很小，并且實施補貼的行政成本還較大。因此，油料種植補貼應規(guī)定一個最低種植規(guī)模數(shù)量要求，只有在種植規(guī)模連片達到這個數(shù)量以上才可以按種植面積獲得相應的補貼，以激勵農(nóng)戶商品化規(guī)模種植，從而獲得規(guī)模效應和實現(xiàn)油料生產(chǎn)技術和產(chǎn)業(yè)競爭力的提高。鑒于南方油菜目前較小的種植規(guī)?；A以及油菜種植機械化程度較大豆低，建議油菜規(guī)模種植補貼的最低規(guī)模數(shù)量要求可以比大豆種植小些，比如油菜種植設定最小規(guī)模為50畝，而大豆種植設定為100畝。各省份可以按當?shù)厍闆r自行制定，總之，要采取激勵農(nóng)戶連片規(guī)模種植的補貼方式進行補貼。

注 釋：

①農(nóng)作物的種植面積來源于每年的《中國統(tǒng)計年鑒》;糧食的政府收購價來源于國家糧食局網(wǎng)站;糧食的市場價格和糧食生產(chǎn)成本來源于《全國農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編》。

②油菜籽執(zhí)行臨儲收購期間油菜種植面積上漲而構成的菜籽油需求的上漲并不是現(xiàn)實需求的真正增長，是國家按臨儲價收購油菜籽后榨油，菜籽油又作為儲備油進入國家儲備，由于其價格較高受到進口低價油的沖擊很難實現(xiàn)順價銷售，多數(shù)國家儲備菜籽油常年囤積在國庫中，造成巨大浪費，不得停止臨儲收購政策。因此，如此維持的特定耕地輪作只是暫時的與不可持續(xù)的。

③世界糧食產(chǎn)量來源于國際谷物董事會;中國糧食產(chǎn)量來源于每年的《中國統(tǒng)計年鑒》。

④我國玉米每年的需求量達到了1.8～1.9億噸，而每年稻谷的消費量也就是1.97億噸左右，玉米與稻谷的需求量基本持平。

⑤大豆進口關稅僅3%，油菜籽進口關稅也僅9%，二者均沒有關稅配額。而三大主糧的進口關稅都在65%以上，并且有關稅配額。

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責任編輯 于曉媛

〔收稿日期〕2020-02-05

〔基金項目〕國家社會科學基金項目“基于我國持久糧食安全的耕地輪作與糧食保護價修正及配套政策研究”（16BJY106），主持人倪學志。

〔作者簡介〕倪學志（1968-），男，內(nèi)蒙古赤峰人，內(nèi)蒙古財經(jīng)大學經(jīng)濟學院教授、碩士生導師、經(jīng)濟學博士，主要研究方向為經(jīng)濟思想史和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學。