唐皇鳳， 吳 瑞

(武漢大學(xué) 馬克思主義學(xué)院， 湖北 武漢 430072)

2019年底至2020年初，新冠肺炎疫情迅速席卷全國，成為新中國成立以來傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件。作為多種風(fēng)險(xiǎn)因素交織疊加的典型事件，新冠肺炎疫情目前已經(jīng)在全球暴發(fā)而成為“全球性大流行病”(pandemic)。疫情防控是對世界各國治理體系和治理能力的重大考驗(yàn)，成為檢驗(yàn)世界各國政治制度比較優(yōu)勢和國家治理效能的試金石。

伴隨著快速市場化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化和全球化交織疊加的全面現(xiàn)代化進(jìn)程，中國進(jìn)行著急劇的制度轉(zhuǎn)型和社會變遷，并逐步邁入一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)社會。在一個(gè)擁有巨量、高頻的人員流、資金流、知識流、數(shù)據(jù)流的現(xiàn)代社會，各種自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會安全等突發(fā)性公共安全事件均具有跨界性、動態(tài)性、綜合性、復(fù)雜性和不確定性，以專業(yè)化分工和科層制為基礎(chǔ)的常態(tài)治理模式往往由于信息溝通不暢、應(yīng)急響應(yīng)遲鈍、決策執(zhí)行不力、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠等問題具有明顯的局限性。整體性治理模式依托現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展，通過創(chuàng)新治理機(jī)制以實(shí)現(xiàn)多元治理主體之間的資源整合和有機(jī)協(xié)同，有利于提升風(fēng)險(xiǎn)治理和應(yīng)急管理的綜合效能。同時(shí)，整體性治理的理念和分析框架能夠?yàn)橐咔榉揽靥峁┯行У恼J(rèn)識論和方法論。那么，如何構(gòu)建有效的理論框架以解釋新冠肺炎疫情防控中多元治理主體的行為表現(xiàn)和行動邏輯？如何提升重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的治理效能？基于這樣的問題關(guān)切，我們借鑒整體性治理的理論資源，構(gòu)建更具本土性和解釋力的分析框架，系統(tǒng)總結(jié)新冠肺炎疫情防控中多元治理主體的協(xié)同機(jī)制和行為表現(xiàn)，參照理論模型審視疫情防控過程中所暴露的國家治理體系和治理能力的短板和弱項(xiàng)，并為完善中國特色的應(yīng)急管理體系、健全風(fēng)險(xiǎn)治理和危機(jī)處置體制機(jī)制提供兼具前瞻性和戰(zhàn)略性的對策建議。

一、新冠肺炎疫情整體性治理的分析框架

整體性治理理論是對以層級分化、部門分工和區(qū)域分割而導(dǎo)致的治理資源分散化、治理過程碎片化問題的戰(zhàn)略回應(yīng)。整體性治理是對整體性政府(Whole-Of-Government)理論的深化和發(fā)展，整體性政府則是整體性治理的政治和制度基礎(chǔ)。有學(xué)者將整體性政府視為一種通過橫向和縱向協(xié)調(diào)的思想與行動以實(shí)現(xiàn)預(yù)期利益的政府治理模式，不同層級和部門的政府機(jī)構(gòu)更好地聯(lián)合使用稀缺資源，在具體的政策領(lǐng)域中促進(jìn)不同利益主體之間的團(tuán)結(jié)協(xié)作，以便為公民提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)(1)Christopher Pollitt，“Join-up Government：A Survey”，Political Studies Review，Vol.1，No.1，2003.。打造整體性政府的關(guān)鍵在于跨越政府部門和層級的鴻溝。整體性治理(Holistic Governance)的主要目的是克服官僚制強(qiáng)調(diào)部門分工和層級分化而導(dǎo)致的公共服務(wù)和公共管理中的問題轉(zhuǎn)嫁、目標(biāo)沖突、溝通缺乏、各自為政、服務(wù)針對性不強(qiáng)等問題，主張以公民需求為治理導(dǎo)向，以信息技術(shù)為治理手段，以協(xié)調(diào)、整合、責(zé)任為治理機(jī)制，跨越組織邊界，對治理層級、功能、公私部門關(guān)系及信息系統(tǒng)等碎片化問題進(jìn)行有機(jī)協(xié)調(diào)與整合的一種治理圖式(2)Perri 6，Diana Leat，Kimberly Seltzer，Gerry Stoker，Towards Holistic Governance：The New Reform Agenda，New York：Palgrave，2002，pp.28-48.。在信息社會或知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代，社會普遍要求權(quán)力分散而非集中、任務(wù)趨同而非分化、更多的自由和個(gè)性化而非一體化。政府需要構(gòu)建靈活性、滲透力更強(qiáng)的組織結(jié)構(gòu)，使人們能夠跨越內(nèi)部功能劃分、組織界限甚至地理界限而相互聯(lián)系(3)參見羅伯特·阿克拉諾夫、邁克爾·麥圭爾：《協(xié)作性公共管理：地方政府新戰(zhàn)略》，北京：北京大學(xué)出版社，2007年，第2-22頁。。有學(xué)者依照危機(jī)管理中的垂直協(xié)調(diào)和橫向協(xié)調(diào)程度，強(qiáng)調(diào)具有獨(dú)特、不確定性和跨域特征的危機(jī)管理既需要高度的縱向管理協(xié)調(diào)，也需要廣泛的橫向管理協(xié)調(diào)(4)Tom Christensen，Ma Liang，“Coordination Structures and Mechanisms for Crisis Management in China：Challenges of Complexity”，Public Organization Review，Vol.20，No.1，2020.。Tom Ling則在總結(jié)各國整體政府改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，認(rèn)為理想的整體性治理包括“內(nèi)、外、上、下”四個(gè)維度：“內(nèi)”指組織內(nèi)部的合作；“外”指組織外部的跨部門合作；“上”指對上承擔(dān)責(zé)任，即新的責(zé)任和激勵(lì)機(jī)制；“下”指新的服務(wù)供給流程(5)Tom Ling，“Delivering Joined-up Government in the UK：Dimensions，Issues and Problems”，Public Administration，Vol.80，No.4，2002．。在治理過程中，整體性治理以跨層級、跨部門和跨領(lǐng)域的信息和資源共享為基礎(chǔ)，協(xié)調(diào)和整合多元治理主體，這種整合首先體現(xiàn)在不同政府層級之間，然后在不同政府職能部門之間，最后則是在不同公共部門與私人部門、志愿部門之間的整合，最終實(shí)現(xiàn)多元治理主體“合作模式緊密、合作階段深入和合作結(jié)構(gòu)穩(wěn)定”的理想狀態(tài)，是對公共突發(fā)事件應(yīng)對所必需的應(yīng)急響應(yīng)迅速、組織動員有力、政策執(zhí)行堅(jiān)決等治理需求的有效回應(yīng)。

應(yīng)急管理中的整體性治理是指承擔(dān)應(yīng)急管理職責(zé)或者履行應(yīng)急管理義務(wù)的各類公私主體相互配合，協(xié)同預(yù)防、應(yīng)對和處置突發(fā)事件的活動(6)戚建剛、烏蘭：《應(yīng)急管理部的行政法建構(gòu)——基于整體性治理理念的分析》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第5期。。目前，運(yùn)用整體性治理理論研究突發(fā)事件和危機(jī)管理方面的研究成果也較為豐富，具體包括：(1)基于組織視角的研究。主要聚焦于突發(fā)事件整體性治理中的政府內(nèi)部門協(xié)同、政府與社會力量協(xié)同、跨域危機(jī)整體性治理中的組織協(xié)調(diào)、非政府組織作為治理主體發(fā)揮的作用等(7)具體參見盛明科、郭群英：《公共突發(fā)事件聯(lián)動應(yīng)急的部門利益梗阻及治理研究》，《中國行政管理》2014年第3期；趙軍鋒、金太軍：《政府協(xié)調(diào)治理：我國突發(fā)事件應(yīng)急管理創(chuàng)新探討》，《青海社會科學(xué)》2011年第6期；郭雪松、朱正威：《跨域危機(jī)整體性治理中的組織協(xié)調(diào)問題研究——基于組織間網(wǎng)絡(luò)視角》，《公共管理學(xué)報(bào)》2011年第4期；樊博、聶爽：《城市應(yīng)急恢復(fù)中非政府組織的自主性研究——整體性治理視域下的解讀》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第2期等。，組織間的網(wǎng)絡(luò)分析成為最重要的研究方法。在社會力量參與方面，關(guān)注社會組織等社會性力量發(fā)揮自身優(yōu)勢，扮演拾遺補(bǔ)缺的角色，進(jìn)行突發(fā)事件微治理，實(shí)現(xiàn)政府的整體性治理與社會組織的微治理有效契合，共同促進(jìn)協(xié)同治理效應(yīng)的顯現(xiàn)(8)張勇、劉軍：《三網(wǎng)融合視域下的社會組織災(zāi)害救助微治理》，《社會科學(xué)家》2016年第11期。。(2)基于城市治理視角的研究。重點(diǎn)關(guān)注城市這一重要風(fēng)險(xiǎn)空間，如城市公共安全治理策略和城市應(yīng)急管理體系的優(yōu)化、城市空間內(nèi)突發(fā)環(huán)境事件的專門研究等(9)具體參見曹惠民：《治理現(xiàn)代化視角下的城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理研究》，《湖北大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2020第1期；王瑩、王義保：《基于整體性治理理論的城市應(yīng)急管理體系優(yōu)化》，《城市發(fā)展研究》2016年第2期；李春根、李勝：《超大城市突發(fā)環(huán)境事件整體性治理研究》，《中國行政管理》2017年第12期等。。(3)基于跨界危機(jī)治理的視角。有學(xué)者指出當(dāng)前中國的公共危機(jī)治理模式在目標(biāo)、主體、結(jié)構(gòu)、流程、工具、知識和信息、資源、責(zé)任等方面呈現(xiàn)出一定的碎片化特征(10)具體參見李春根、李勝：《超大城市突發(fā)環(huán)境事件整體性治理研究》；周偉：《地方政府間跨域治理碎片化：問題、根源與解決路徑》，《行政論壇》2018年第1期等。，在價(jià)值選擇、組織協(xié)調(diào)、體制運(yùn)行、信息溝通和社會契約五大機(jī)制方面存在不足，無法有效治理跨界公共危機(jī)。而整體性治理理論為中國公共危機(jī)治理模式轉(zhuǎn)型升級指明了方向，整體性治理成為跨界公共危機(jī)治理的模式選擇。構(gòu)建公共危機(jī)整體性治理模式需要從理念、體制、結(jié)構(gòu)、機(jī)制、流程、技術(shù)、保障、環(huán)境等方面采取系統(tǒng)化的整合策略(11)參見張玉磊：《跨界公共危機(jī)與中國公共危機(jī)治理模式轉(zhuǎn)型：基于整體性治理的視角》，《華東理工大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會科學(xué)版)2016年第5期；易承志：《跨界公共事務(wù)、區(qū)域合作共治與整體性治理》，《學(xué)術(shù)月刊》2017年第11期；高建華：《區(qū)域公共管理視域下的整體性治理：跨界治理的一個(gè)分析框架》，《中國行政管理》2010年第11期；崔晶：《區(qū)域地方政府跨界公共事務(wù)整體性治理模式研究：以京津冀都市圈為例》，《政治學(xué)研究》2012年第2期；鐘開斌、鐘發(fā)英：《跨界危機(jī)的治理困境：以天津港“8·12”事故為例》，《行政法學(xué)研究》2016年第4期等。。就突發(fā)事件整體性治理的現(xiàn)有研究而言，學(xué)者們聚焦于政府—市場—社會力量的協(xié)同，主張構(gòu)建更富于彈性的多元參與網(wǎng)絡(luò)及協(xié)同合作框架，但對中國特色的應(yīng)急管理力量(如中國共產(chǎn)黨、人民軍隊(duì)等)的關(guān)注嚴(yán)重不足，其功能定位和作用機(jī)制尚未有效納入研究框架。就研究領(lǐng)域而言，相關(guān)研究重點(diǎn)關(guān)注自然災(zāi)害、環(huán)境事件等領(lǐng)域，對于公共衛(wèi)生領(lǐng)域突發(fā)事件的整體性治理尚是薄弱環(huán)節(jié)，指導(dǎo)本次新冠肺炎疫情防控的理論資源尚比較匱乏。由于新冠肺炎疫情傳播速度快和影響范圍廣，具有顯著的衍生性和擴(kuò)散性，疫情暴發(fā)后會引發(fā)一系列的次生災(zāi)害，形成漫長的災(zāi)害鏈(12)戚建剛：《法治國家架構(gòu)下的行政緊急權(quán)力》，北京：北京大學(xué)出版社，2008年，第104頁。，以屬地管理為主的應(yīng)急管理體制顯得捉襟見肘。疫情的有效治理需要堅(jiān)持“全國一盤棋”的整體性治理思路，有效協(xié)同“執(zhí)政黨—政府—軍隊(duì)—市場—社會—公民”多元治理主體，整合法律、制度、技術(shù)、物資、人力等多方面治理資源，構(gòu)建整體性治理模式是疫情防控的戰(zhàn)略選擇。

事實(shí)上，新中國成立以來，通過諸多重大風(fēng)險(xiǎn)的考驗(yàn)和磨礪，擁有強(qiáng)大的政治領(lǐng)導(dǎo)、組織動員和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力的中國共產(chǎn)黨，已經(jīng)成為中國特色的整體性治理模式的軸心力量，不僅能夠有效集中黨政軍群等體制性力量，而且能夠借助其廣泛深入社會的“觸角”和“神經(jīng)末梢”以動員和激發(fā)市場和社會組織、廣大黨員和普通民眾的治理潛能。同時(shí)，整體性治理所蘊(yùn)含的以人為本、服務(wù)需求的理念，與中國共產(chǎn)黨全心全意為人民服務(wù)的宗旨以及服務(wù)型政府建設(shè)相契合，為理論的本土化提供了價(jià)值理念上的相融性。而整體性治理所倡導(dǎo)的以整合為創(chuàng)新服務(wù)供給方式的行動指南，能有效解決官僚制組織架構(gòu)中的條塊矛盾和部門分割現(xiàn)象，通過優(yōu)化“需求—服務(wù)”之間的行動路線提升治理效能。另外，整體性治理是在反思和超越新公共管理碎片化組織結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，但該理論模式并非反官僚制的，而是強(qiáng)調(diào)官僚制是整體性治理的組織基礎(chǔ)，政治權(quán)力歸屬依然是政府行動的基礎(chǔ)。該理論對來自政府內(nèi)部和外部各種治理主體之間的合作與協(xié)調(diào)的特別強(qiáng)調(diào)，以及不同力量和資源要素的體系化整合，這為構(gòu)建中國特色的應(yīng)急管理體系提供了值得借鑒的理論資源?？傊詽M足公民的生活需求為核心，堅(jiān)持預(yù)防為主和結(jié)果導(dǎo)向，力圖突破部門本位主義與單一中心模式的思維，特別注重政府各層級、機(jī)構(gòu)和公私部門的有機(jī)整合與協(xié)調(diào)，這些整體性治理的顯著特征為突發(fā)公共衛(wèi)生事件的風(fēng)險(xiǎn)治理和應(yīng)急管理提供了有效的思路。但是，整體性治理是在西方政府改革實(shí)踐中形成的理論，不能完全解釋中國國家治理過程中的所有問題。因此，緊密結(jié)合我國應(yīng)急管理體制機(jī)制的現(xiàn)實(shí)問題，綜合考慮我國國家治理過程中在執(zhí)政理念、法治保障、制度安排、體制機(jī)制、歷史文化傳統(tǒng)、民眾參與治理的渠道和水平等多方面的因素，構(gòu)建更具本土性和解釋力的分析框架，是本文的首要目的。

作為重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，新冠肺炎疫情的整體性治理是一項(xiàng)極為復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其危機(jī)處置和應(yīng)急管理需要迅速集中各種分散化的國家治理資源，動員多元主體參與疫情防控工作，并形成強(qiáng)大的社會合力。恩格斯的“歷史合力論”思想表明，“許多單個(gè)的意志的相互沖突”和“無數(shù)互相交錯(cuò)的力量”構(gòu)成了歷史發(fā)展的多樣性和豐富性；“有無數(shù)個(gè)力的平行四邊形，由此就產(chǎn)生出一個(gè)合力，即歷史結(jié)果”(13)《馬克思恩格斯選集》第4卷，北京：人民出版社，2012年，第605頁。。在合力論的具體闡釋中，恩格斯引入物理學(xué)中力的“平行四邊形法則”進(jìn)行形象化介紹，各個(gè)力之間相互作用形成的“合力”，最終會指向某一方向，并且這種合力的方向和大小是有規(guī)律可循的，即各種分力的性質(zhì)和作用力是不同的，其中最大作用力的分力對合力的形成起著至關(guān)重要的作用。恩格斯的合力論為更好地理解整體性治理中多元主體協(xié)作產(chǎn)生的集聚效應(yīng)提供了理論基礎(chǔ)。當(dāng)然，合力的主體既可以是個(gè)體的“人”，也可以是由人組成的群體或組織?；诠餐娴拇嬖冢煌闹黧w在特定時(shí)空中聚集并產(chǎn)生相互作用。這種相互作用的方向并不是固定的，如同作為矢量的力那樣，具有不同的方向和大小。并且，個(gè)體只有通過一定的組織形式才能最大限度地發(fā)揮自身的作用；同時(shí)，各個(gè)主體的相互作用包涵相互依存、相互制約、相互轉(zhuǎn)化的關(guān)系，正是這三種形態(tài)的聯(lián)系才形成了一種合力(14)張榮潔、邱耕田：《歷史合力論視閾中的社會發(fā)展》，《上海師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2017年第2期。。就國家、市場、社會三者的力量而言，當(dāng)三大部門的作用力發(fā)生沖突時(shí)，會產(chǎn)生螺旋下降式的反作用(如圖1左所示)；而當(dāng)三大部門實(shí)現(xiàn)整合時(shí)，會催生螺旋上升式的建設(shè)性活動(如圖1右所示)。因此，通過主導(dǎo)性力量整合與協(xié)同多元治理主體，并在各種力量相互作用的歷史過程中，通過各種手段和策略不斷調(diào)整分力與合力之間的偏差與位移，保證合力方向與共同利益目標(biāo)之間的高度一致性，是高效實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的有效路徑。因此，滿足不同主體的偏好和需求，有效協(xié)調(diào)各方的利益關(guān)系，動員和匯集起廣大人民群眾的力量，以中華民族的集體性力量開展疫情防控工作，是整體性治理系統(tǒng)運(yùn)行的重點(diǎn)和治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。

(圖1) 公共部門—商業(yè)部門—民間部門沖突與整合作用對比圖示(15)參見享利·明茨伯格、德羅爾·埃茨恩、薩庫·曼特爾：《應(yīng)對全球氣候變化的“接地氣戰(zhàn)略”》，《斯坦福社會創(chuàng)新評論》(中文版)2020年第8期。

歷史合力論啟發(fā)我們，合力的方向和大小主要取決于其中起引領(lǐng)作用的分力能否抓住機(jī)遇，審時(shí)度勢，把握歷史前行的方向(16)葉澤雄、趙鵬：《再論恩格斯歷史合力論思想及其當(dāng)代意義》，《江漢論壇》2019年第9期。。而在中國眾多治理力量中，中國共產(chǎn)黨同時(shí)作為領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨發(fā)揮著強(qiáng)大的引領(lǐng)作用，也是疫情整體性治理的核心領(lǐng)導(dǎo)力量。本次疫情發(fā)生后，中國共產(chǎn)黨始終堅(jiān)持人民立場，把人民群眾的生命健康放在首位。習(xí)近平總書記指出：“疫情防控不只是醫(yī)藥衛(wèi)生問題，而是全方位的工作，是總體戰(zhàn)，各項(xiàng)工作都要為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供支持?！?17)習(xí)近平：《在中央政治局常委會會議研究應(yīng)對新型冠狀病毒肺炎疫情工作時(shí)的講話》，《求是》2020年第4期?！翱傮w戰(zhàn)”思想正是整體性治理的集中體現(xiàn)，黨中央統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一調(diào)度、令行禁止，通過充分發(fā)揮黨“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，實(shí)現(xiàn)各方的協(xié)同配合，為疫情治理奠定堅(jiān)實(shí)的政治基礎(chǔ)。同時(shí)，整體性治理的合力既包括執(zhí)政黨的引領(lǐng)力和多元主體的協(xié)同力，也包括資源整合形成的生產(chǎn)力，三者共同構(gòu)成整體性治理的動力基礎(chǔ)。合力論為構(gòu)建基于力學(xué)動態(tài)過程模型的整體性治理分析框架提供了理論依據(jù)。基于合力論和整體性治理的理論基礎(chǔ)，根據(jù)我國新冠肺炎疫情防控的具體實(shí)踐，考察中國共產(chǎn)黨通過權(quán)威動員和資源統(tǒng)籌，超越以專業(yè)化分工和“條塊”關(guān)系為基礎(chǔ)的科層制，增強(qiáng)上下層級的聯(lián)動性、不同區(qū)域的合作性和各種部門的協(xié)同性，打造整體性政府，構(gòu)建以“國家—市場—社會”(18)國家層面具體包括黨、政府、軍隊(duì)等主體，市場包括各類企事業(yè)單位主體，社會包括社會組織、志愿者、群眾等主體。等多元治理主體的伙伴關(guān)系和有機(jī)協(xié)同為主要特征的整體性治理體系，我們構(gòu)建了以突發(fā)事件為核心的整體性治理分析框架(具體參見圖2)。

(圖2) 基于整體性治理理論的突發(fā)公共衛(wèi)生事件理論分析框架

為了更好地理解我們構(gòu)建的理論分析框架，首先需要明確適用分析框架的前提條件。在物理學(xué)中，常根據(jù)已知條件構(gòu)建相對理想化的模型進(jìn)行分析。作為具有整體性特征的治理對象，突發(fā)事件可以被理想化為一個(gè)質(zhì)點(diǎn)系(19)質(zhì)點(diǎn)是物理學(xué)中一種抽象模型，指有質(zhì)量而沒有大小和形狀的理想物體。由兩個(gè)或兩個(gè)以上互相有聯(lián)系的質(zhì)點(diǎn)組成的力學(xué)系統(tǒng)叫質(zhì)點(diǎn)系。質(zhì)點(diǎn)系內(nèi)各質(zhì)點(diǎn)不僅可受到外力的作用，而且還受到質(zhì)點(diǎn)系內(nèi)各質(zhì)點(diǎn)之間內(nèi)力的作用，外力或內(nèi)力的區(qū)分取決于質(zhì)點(diǎn)系的選取。。將突發(fā)事件起始點(diǎn)命名為A，治理目標(biāo)達(dá)成點(diǎn)命名為B。常態(tài)化治理中參與治理的主體和資源相對較少，將其視為原始治理成本m1，突發(fā)事件的突發(fā)性、跨界性等特性，導(dǎo)致治理主體增多、資源需求增加等，帶來的治理成本增量為m2。應(yīng)急管理中治理機(jī)制的綜合作用最終呈現(xiàn)為治理的外在效果，可以視為合力F?？紤]現(xiàn)實(shí)應(yīng)急管理情況，機(jī)制運(yùn)作中存在損耗，為分析方便，將固有運(yùn)作損耗整體化，視為治理過程中治理機(jī)制運(yùn)作摩擦系數(shù)μ。為高效達(dá)成治理目標(biāo)，需要保證治理機(jī)制運(yùn)作始終朝著正確的方向前進(jìn)，并盡可能提升效率。對突發(fā)事件來說，整體性治理的目標(biāo)則包括提高應(yīng)急管理績效，盡力緩解或消除突發(fā)事件的消極后果，切實(shí)保障人民群眾的生命和財(cái)產(chǎn)安全。在遵循科學(xué)理性和實(shí)踐理性的條件下，保證危機(jī)處置和應(yīng)急管理沿著正確的方向前進(jìn)，不斷提高國家的風(fēng)險(xiǎn)治理能力。

在中國特色的國家治理體系中，決定突發(fā)事件治理績效的四個(gè)變量分別是執(zhí)政黨的引領(lǐng)力、多元治理主體的協(xié)同力、治理成本的阻礙力以及治理資源的整合力，中國特色的整體性治理機(jī)制主要包括四個(gè)構(gòu)成要素，即執(zhí)政黨的引領(lǐng)機(jī)制、多元治理主體的協(xié)同機(jī)制、沖突摩擦機(jī)制和資源整合機(jī)制。具體包括：

1.執(zhí)政黨的引領(lǐng)力F1。在中國特色的國家治理體系中，執(zhí)政黨在國家治理中居于中心地位，發(fā)揮核心作用，整個(gè)國家治理體系以政黨為中軸而構(gòu)建，整個(gè)國家治理過程由政黨主導(dǎo)而展開(20)郭定平：《政黨中心的國家治理：中國的經(jīng)驗(yàn)》，《政治學(xué)研究》2019年第3期。。在突發(fā)事件的整體性治理中，執(zhí)政黨不僅承擔(dān)明確治理目標(biāo)、進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)決策和主導(dǎo)危機(jī)應(yīng)對過程的職責(zé)，而且借助黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度機(jī)制和強(qiáng)大的體系整合能力，有效集中和動員體制內(nèi)和全社會各方面的各種應(yīng)急管理資源，在危機(jī)處置的全過程中發(fā)揮主導(dǎo)作用。而堅(jiān)持黨中央對重大突發(fā)事件的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，成立應(yīng)對突發(fā)事件的專門工作領(lǐng)導(dǎo)小組，堅(jiān)持黨對軍隊(duì)的絕對領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持“全國一盤棋”的整體部署，充分發(fā)揮舉國體制在應(yīng)對突發(fā)公共事件中的制度優(yōu)勢，均充分彰顯了整體性治理的核心精神和中國特質(zhì)。

2.多元治理主體的協(xié)同力F2。整體性治理模式具有主體多元性、層次多重性、交叉多向性、統(tǒng)分結(jié)合性、動態(tài)適應(yīng)性等基本特征，而應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制、利益協(xié)調(diào)機(jī)制、監(jiān)督約束機(jī)制是其三大運(yùn)作機(jī)制(21)張玉磊：《跨界公共危機(jī)與中國公共危機(jī)治理模式轉(zhuǎn)型：基于整體性治理的視角》。?？鐚蛹墶⒖鐓^(qū)域、跨部門的多元治理主體在黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)調(diào)配合和協(xié)同發(fā)力，能夠形成強(qiáng)大的體制性合力，是推動應(yīng)急管理體系有效運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵(22)由于此處將突發(fā)事件視為一個(gè)整體，因此將多元治理主體的作用力簡化為一個(gè)合力。后續(xù)對于治理主體間的作用進(jìn)行進(jìn)一步解構(gòu)時(shí)，則需要將各個(gè)主體協(xié)同進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)化分析，關(guān)注不同主體的分力如何在政黨引領(lǐng)下形成協(xié)同合力。。在中國特色的共商共建共享的整體性社會治理格局下，堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，有效協(xié)同政府、軍隊(duì)、企事業(yè)單位、社會組織、城鄉(xiāng)社區(qū)基層自治組織，以及公民個(gè)體等多元治理主體，構(gòu)筑起跨層級、跨區(qū)域、跨部門的組織間治理網(wǎng)絡(luò)(具體參見圖3)。其中，通過聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)跨部門、跨領(lǐng)域的橫向協(xié)同；依托科層制組織體系，在各級黨組織、政府和軍隊(duì)中貫徹落實(shí)相應(yīng)層級的工作機(jī)制，構(gòu)建縱向指揮鏈條實(shí)現(xiàn)“央—地”有效協(xié)同，最終形成以達(dá)成治理目標(biāo)為導(dǎo)向的黨政軍群網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同組織結(jié)構(gòu)。同時(shí)，以分類管理制度、分級負(fù)責(zé)制度、屬地管理制度為基礎(chǔ)，強(qiáng)化應(yīng)急管理的責(zé)任體系和“國家—市場—社會”的協(xié)同運(yùn)作機(jī)制。由于治理主體在宏觀到微觀層次、政府組織內(nèi)外部及同組織體系內(nèi)部不同部門之間存在著差異，對不同層次主體間的協(xié)同關(guān)注也應(yīng)與組織特點(diǎn)相適應(yīng)。中央層面包括黨中央領(lǐng)導(dǎo)下跨部門、跨組織協(xié)調(diào)和國務(wù)院部際協(xié)調(diào)，省、地區(qū)層面則需整合區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會、交通運(yùn)輸?shù)日?，關(guān)注府際溝通機(jī)制和互動機(jī)制；地方層面強(qiáng)調(diào)責(zé)任機(jī)制和策略性伙伴關(guān)系；社區(qū)(村)等基層則關(guān)注信任機(jī)制和自治組織、社會力量的支持。而中國特色的“分口管理”則是在統(tǒng)一管理的前提下，打破常規(guī)管理中的部門界限、地區(qū)界限、層級界限，合理安排業(yè)務(wù)相近的單位和職能銜接的部門的權(quán)責(zé)關(guān)系，重構(gòu)層級關(guān)系和區(qū)域關(guān)系，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置。對口支援進(jìn)一步發(fā)展了分口管理，增強(qiáng)了區(qū)域協(xié)同治理的功能，提高了應(yīng)急中的部門同步性、層級聯(lián)動性、府際協(xié)作性(23)高小平：《中國應(yīng)急管理制度創(chuàng)新的方向、路徑及其保障》，《廣州大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會科學(xué)版)2020年第2期。。應(yīng)該說，中國特色的應(yīng)急管理體系充分彰顯出整體性治理中多元治理主體的伙伴關(guān)系和合作協(xié)同性。

(圖3) 整體性治理多元主體三維圖示

3.治理成本的阻礙力F3。應(yīng)急治理機(jī)制運(yùn)作過程中的信息傳達(dá)、資源調(diào)配、主體聯(lián)動、利益協(xié)調(diào)等都不可避免地會帶來治理成本，制約治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此F3可以視為機(jī)制運(yùn)作中遇到的摩擦力。構(gòu)建多元治理主體的信任機(jī)制和協(xié)同機(jī)制，通過組織結(jié)構(gòu)聯(lián)合，由相關(guān)職能部門成立專門的領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組，實(shí)現(xiàn)治理主體和治理資源的協(xié)同行動和統(tǒng)籌調(diào)度。同時(shí)，明確多元治理主體在應(yīng)急管理中的權(quán)責(zé)清單，運(yùn)用整合化的組織形式，協(xié)調(diào)從宏觀到微觀層面各種行動者的利益訴求，激發(fā)其擔(dān)當(dāng)作為意識，打造高素質(zhì)專業(yè)化的干部人才隊(duì)伍，提升黨和政府的系統(tǒng)治理能力和駕馭風(fēng)險(xiǎn)本領(lǐng)。另外，廣泛發(fā)動和依靠群眾，在治理主體間形成基于平等合作伙伴關(guān)系的溝通聯(lián)絡(luò)機(jī)制、信息提供與反饋機(jī)制，這些都是降低整體性治理的系統(tǒng)協(xié)同成本的基本舉措。

4.治理資源的整合力F4。資源投入相當(dāng)于為質(zhì)點(diǎn)系提供能源，充足的資源供給是治理體系有效運(yùn)轉(zhuǎn)的根本支撐。一方面，在應(yīng)急管理中，短時(shí)間內(nèi)資源需求激增，而現(xiàn)實(shí)資源生產(chǎn)、調(diào)配、運(yùn)輸?shù)冗^程在及時(shí)性上存在或多或少的問題，容易造成系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)動力不足；另一方面，資源需求多元性、資源供給主體多元性及利益目標(biāo)差異化等現(xiàn)實(shí)問題也增大了治理系統(tǒng)協(xié)調(diào)性的難度。因此，問題的關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)治理資源的高效整合。而行政體制優(yōu)勢和市場作用相結(jié)合是中國特色的應(yīng)急管理體系的顯著特征，有利于高效整合各種治理資源。突發(fā)事件的整體性治理資源不僅包括人、財(cái)、物、技術(shù)等物資保障，也需要法律、制度、政策、信息等“軟實(shí)力”的支撐，而且需要強(qiáng)大的精神動力的支撐，如本次疫情防控中全社會表現(xiàn)出的精誠團(tuán)結(jié)和英勇奮斗精神等。在疫情防控過程中，需要構(gòu)建公開、透明、權(quán)威、可信的信息發(fā)布機(jī)制，提高風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)決策的科學(xué)化水平，完善應(yīng)急物資保障管理體制，積極運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等先進(jìn)技術(shù)，整合各類專業(yè)技術(shù)(如醫(yī)學(xué)、工程技術(shù)等)人員，提升整體性治理的效能。

在此分析框架下，提升應(yīng)急管理效能的主要原理包括：(1)增大F1，即增強(qiáng)執(zhí)政黨引領(lǐng)作用；(2)增大F2，即引入多元治理主體，加強(qiáng)治理主體協(xié)同；(3)減小F3，通過有效的制度安排、法治保障、組織技術(shù)等綜合手段，減小系統(tǒng)中的協(xié)同成本，降低由于機(jī)制運(yùn)行中摩擦帶來的損耗；(4)增大F4，保證治理資源的有效供應(yīng)，同時(shí)避免資源錯(cuò)位、過載等導(dǎo)致系統(tǒng)運(yùn)行負(fù)荷過重產(chǎn)生負(fù)面影響，實(shí)現(xiàn)資源合理高效配置。

二、新冠肺炎疫情防控中整體性治理的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)：成功與不足

整體而言，我國目前新發(fā)傳染病防控的組織架構(gòu)、法律制度體系相當(dāng)完備。相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，在新發(fā)傳染病預(yù)防控制領(lǐng)域，31省市法律體系的平均完備程度達(dá)747.4，而組織架構(gòu)方面的完備程度更高，全國各省份平均高達(dá)927.1(24)馬曉華、沈群紅：《中國公衛(wèi)體系八問：已到刮骨療傷時(shí)》，2020年3月14日，https：www.yicai.comnews100548541.html，2020年3月20日。，為新冠肺炎疫情治理奠定了堅(jiān)實(shí)的制度和組織基礎(chǔ)。正是基于疫情防控的極端復(fù)雜性，我們需要形成“黨政主導(dǎo)、部門負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公民參與”的工作格局。在新冠肺炎疫情全周期、全過程的整體性治理中，各級黨委、政府、所有相關(guān)部門均依法履行其相應(yīng)的法定職責(zé)，這也是全國各地各級黨政機(jī)關(guān)和相關(guān)部門能夠組織發(fā)動全社會力量取得良好防控績效的組織基礎(chǔ)。在整體性治理的具體運(yùn)作過程中，多元治理主體的行為表現(xiàn)是決定疫情防控質(zhì)量和水平的關(guān)鍵變量。根據(jù)上文構(gòu)建的理論模型，我們具體分析執(zhí)政黨的引領(lǐng)作用、多元治理主體的協(xié)同作用、治理資源的整合作用的發(fā)揮情況。

首先，在新冠肺炎疫情防控中，中國共產(chǎn)黨以強(qiáng)大的政治領(lǐng)導(dǎo)力、組織動員力和資源統(tǒng)籌力為提高疫情治理有效性提供了根本保證。在中國特色的整體性治理模式中，中國共產(chǎn)黨通過黨委(黨組)制度、干部人事制度、領(lǐng)導(dǎo)小組制度等基礎(chǔ)性制度，對疫情防控發(fā)揮“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，是危機(jī)響應(yīng)和應(yīng)急管理絕對的主導(dǎo)者與關(guān)鍵的行動者。在本次疫情防控中，中國共產(chǎn)黨在政治領(lǐng)導(dǎo)、組織動員和資源統(tǒng)籌等方面表現(xiàn)卓著。

1.以習(xí)近平同志為核心的黨中央加強(qiáng)集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)行科學(xué)的決策部署，精準(zhǔn)指導(dǎo)疫情防控。習(xí)近平總書記多次主持召開政治局常委會和政治局會議，對疫情防控進(jìn)行專題研究部署，作出重要指示批示，并深入一線調(diào)研指導(dǎo)疫情防控工作，為動員和凝聚全黨全社會的力量共同抗疫提供強(qiáng)大的政治勢能。中央成立應(yīng)對疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組，全面領(lǐng)導(dǎo)全國的疫情防控工作，向湖北抗疫一線派駐中央指導(dǎo)組，切實(shí)加強(qiáng)對湖北和武漢防控工作的指導(dǎo)和督查。針對湖北和武漢前期防控工作存在的問題，黨中央及時(shí)提出整改要求，并對湖北省委和武漢市委領(lǐng)導(dǎo)班子作出調(diào)整充實(shí)。習(xí)近平總書記的高度重視，中央應(yīng)對疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，以及中央指導(dǎo)組的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，為有效整合各種體制性治理資源和構(gòu)建新冠肺炎疫情整體性治理模式提供了堅(jiān)實(shí)的政治保障。

2.黨中央精準(zhǔn)施策、多方統(tǒng)籌，為堅(jiān)決打好湖北保衛(wèi)戰(zhàn)和武漢保衛(wèi)戰(zhàn)提供充足的資源保障。在疫情蔓延態(tài)勢發(fā)展初期，采取果斷決策，對武漢及湖北人員外流實(shí)施全面嚴(yán)格管控，內(nèi)防擴(kuò)散、外防輸出。堅(jiān)持疫情防控“全國一盤棋”，統(tǒng)籌調(diào)配使用各方面醫(yī)療資源及物資。中央指導(dǎo)組組織軍隊(duì)和地方調(diào)派的340多支醫(yī)療隊(duì)、42000多名醫(yī)護(hù)人員馳援重點(diǎn)疫區(qū)，并組織19個(gè)省份對口支援湖北。

3.積極動員和組織各種疫情治理力量。各級黨委(黨組)會同衛(wèi)生健康等部門和單位，動員和選派專家和醫(yī)護(hù)人員中的黨員、干部勇挑重?fù)?dān)、迎難而上，在醫(yī)療救護(hù)、科研攻關(guān)、基礎(chǔ)預(yù)防等崗位發(fā)揮作用，在實(shí)際工作中關(guān)心愛護(hù)一線專家和醫(yī)護(hù)人員，幫助他們解決實(shí)際困難。廣泛動員和積極組織廣大黨員、干部和人民群眾把打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)作為當(dāng)前的重大政治任務(wù)，在疫情防控第一線考察、識別、評價(jià)、使用干部，激勵(lì)黨員干部的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，并依紀(jì)依法追責(zé)問責(zé)，以有效的激勵(lì)機(jī)制和問責(zé)機(jī)制切實(shí)優(yōu)化疫情整體性治理的微觀運(yùn)作機(jī)制。

4.對軍事力量的有效動員是疫情治理的鮮明特色。在本次疫情防控過程中，中央軍委迅速啟動應(yīng)急機(jī)制，成立應(yīng)對新型冠狀病毒感染肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組，建立軍隊(duì)?wèi)?yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制，在醫(yī)療救治、物資運(yùn)輸?shù)确矫姘l(fā)揮巨大作用。在疫情防控前期，人民軍隊(duì)向武漢緊急調(diào)撥大量醫(yī)療力量和醫(yī)護(hù)物資，保障醫(yī)療救治急需，承擔(dān)武漢火神山新型冠狀病毒感染肺炎?？漆t(yī)院醫(yī)療救治任務(wù)。28個(gè)省軍區(qū)(警備區(qū))每天出動民兵約20萬人，配合地方完成外來人員管理、場所消毒、物資運(yùn)輸、防疫宣傳等任務(wù)(25)《軍隊(duì)派出逾4000名醫(yī)護(hù)人員馳援武漢目前“零感染”》，2020年3月2日，http：www.chinanews.commil202003-029110570.shtml，2020年3月5日。。軍隊(duì)科研機(jī)構(gòu)加緊開展科研攻關(guān)，各地軍隊(duì)、武警官兵和民兵支援地方完成道路封控、防疫宣傳、入戶巡查、心理服務(wù)等任務(wù)。人民軍隊(duì)在疫情防控中形成了前方指導(dǎo)組、聯(lián)勤保障部隊(duì)、一線醫(yī)護(hù)人員的支援力量體系，為打贏疫情防控總體戰(zhàn)和阻擊戰(zhàn)作出重大貢獻(xiàn)。

總之，中國共產(chǎn)黨憑借自身獨(dú)有的強(qiáng)大組織動員能力，全方位地激活和整合各層級、各地區(qū)、各部門、各領(lǐng)域的疫情防控力量。各級黨組織和政府、軍隊(duì)、企事業(yè)單位、社會組織等在疫情防控工作統(tǒng)一目標(biāo)的指導(dǎo)下，堅(jiān)決服從黨中央統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一調(diào)度，構(gòu)成有機(jī)結(jié)合、相互配合的強(qiáng)大協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，有效激發(fā)各自的獨(dú)特優(yōu)勢，充分發(fā)揮各自的治理效能。而共商共建共享的整體性治理格局使黨的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢、密切聯(lián)系群眾優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為強(qiáng)大的疫情治理效能，為打贏疫情防控的人民戰(zhàn)爭、總體戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)提供了充足的力量和資源。

其次，有效整合與協(xié)調(diào)政府、市場和社會等多元治理力量，廣泛動員廣大志愿者和人民群眾，構(gòu)建運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、合作有效、協(xié)同有力的整體性治理工作格局，是打贏疫情防控人民戰(zhàn)爭的重要前提。由于新冠肺炎疫情具有很強(qiáng)的傳染性和跨界性，疫情治理不僅需要強(qiáng)化地方政府的危機(jī)應(yīng)對責(zé)任，而且需要不同層級、區(qū)域和部門的府際協(xié)調(diào)和協(xié)作，增強(qiáng)疫情防控的層次聯(lián)動性、區(qū)域合作性和部門協(xié)同性，這也是整體性治理模式的基本內(nèi)涵。同時(shí)，積極發(fā)揮市場和社會組織的獨(dú)特優(yōu)勢，有效彌補(bǔ)黨政主導(dǎo)的應(yīng)急管理模式的缺陷和不足，形成“國家—市場—社會”之間的協(xié)同治理格局，更是整體性治理模式的核心要義。

1.政府治理力量在黨中央國務(wù)院的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持全國一盤棋，迅速打造跨層級、跨區(qū)域、跨部門的整體性政府以有效應(yīng)對疫情危機(jī)。在縱向?qū)蛹壍穆?lián)動方面，疫情防控順應(yīng)科層體制的內(nèi)在脈絡(luò)，構(gòu)建縱向到底的治理網(wǎng)絡(luò)。全國所有省份相繼依法啟動應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，各級地方政府均成立以黨委政府主要負(fù)責(zé)同志擔(dān)任指揮長的防疫工作指揮部，動員各種力量切實(shí)增強(qiáng)檢疫檢查，做好疫情的信息收集、報(bào)告、發(fā)布工作，病人、疑似病人的隔離、觀察、治療工作，以及醫(yī)療物資保障和社會治安工作，形成各級黨委政府聯(lián)動應(yīng)對疫情的有利局面，在疫情治理過程中不斷增強(qiáng)國家治理體制的回應(yīng)性和調(diào)適力。同時(shí)，建立多省市支援武漢以外地市的對口支援機(jī)制，并在全國范圍內(nèi)通過及時(shí)延長春節(jié)假期、延遲開學(xué)、靈活復(fù)工、錯(cuò)峰出行等政策部署降低疫情擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)。在疫情發(fā)展的中后期，在全國范圍有序推進(jìn)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，整合全國范圍資源，加強(qiáng)醫(yī)用物資和生活必需品應(yīng)急保供。加強(qiáng)對武漢和湖北防疫的統(tǒng)一指揮和對其他省份的分類指導(dǎo)，形成全面動員、全面部署、全面加強(qiáng)疫情防控的戰(zhàn)略格局，構(gòu)建疫情治理區(qū)域協(xié)同合作的良好工作格局。另外，聯(lián)防聯(lián)控成為跨部門協(xié)作的基本工作機(jī)制。由國家衛(wèi)健委牽頭成立應(yīng)對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制，成員單位共32個(gè)部門(26)具體包括衛(wèi)生健康、發(fā)展改革、工信商務(wù)、外交外聯(lián)、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、應(yīng)急管理、財(cái)政金融、文化旅游、科技教育、市場監(jiān)管、社保醫(yī)保、資源環(huán)境、國資林草等部門和紀(jì)檢監(jiān)察、組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)、政法等戰(zhàn)線。，對疫情防控、醫(yī)療救治、科研攻關(guān)、宣傳、外事、后勤保障、前方工作進(jìn)行分組部署。通過相關(guān)部委負(fù)責(zé)同志任組長，明確各部門具體職責(zé)，以具體的責(zé)任機(jī)制達(dá)成有效分工協(xié)作，形成防控疫情的有效合力。各級黨委政府以聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制構(gòu)建跨部門的協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，為調(diào)動多部門聯(lián)合開展疫情防控工作提供組織依托和制度保障。

2.市場力量在基礎(chǔ)建設(shè)，物資生產(chǎn)、運(yùn)輸、分配，人工智能、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)支撐以及社會責(zé)任承擔(dān)等方面發(fā)揮積極作用，有效彌補(bǔ)政府力量的薄弱環(huán)節(jié)。通過企業(yè)間協(xié)同完成重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)。在火神山醫(yī)院的建設(shè)過程中，中建三局牽頭地方國企實(shí)施建設(shè)，多家央企提供支援，解決物流運(yùn)輸、供電、5G信號覆蓋，建材器械、物資設(shè)備、專業(yè)器材、基礎(chǔ)設(shè)施配備以及互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)院云平臺建設(shè)等問題。企業(yè)間的相互配合和協(xié)作，為疫情防控提供了有力的基礎(chǔ)設(shè)施保障。同時(shí)，企業(yè)發(fā)揮專業(yè)和技術(shù)優(yōu)勢以提升治理效率。例如，互聯(lián)網(wǎng)科技企業(yè)對接衛(wèi)健委疾控?cái)?shù)據(jù)制成實(shí)時(shí)更新的城市疫情場所地圖，提供免費(fèi)的線上辦公平臺服務(wù)乃至賀歲片觀影服務(wù)。在疫苗研發(fā)方面，浙江省多個(gè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)與企業(yè)合作，設(shè)計(jì)多種技術(shù)研發(fā)路線，并持續(xù)推進(jìn)病毒分離、推進(jìn)動物實(shí)驗(yàn)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，取得良好進(jìn)展。支付寶程序員在疫情嚴(yán)重的春節(jié)期間連續(xù)工作7天，完成全國版的健康碼開發(fā)?；ヂ?lián)網(wǎng)企業(yè)應(yīng)用先進(jìn)技術(shù)，研發(fā)人工智能輔助診斷手段，提升診斷效率。2020年2月2日，醫(yī)藥物流管理系統(tǒng)的民企協(xié)助武漢紅十字會負(fù)責(zé)捐贈物資的入庫、分配等工作，引入高效的管理系統(tǒng)和熟悉醫(yī)藥物流操作流程的員工，大大提升了捐贈物資對于多業(yè)主、多品類和多庫區(qū)等作業(yè)管理需求的響應(yīng)效率。新興的知識服務(wù)商在線上提供質(zhì)量較有保障的防疫知識等。另外，企業(yè)通過自身及聯(lián)合行動，體現(xiàn)社會責(zé)任感。除常規(guī)捐款捐物，支援建設(shè)外，市場供應(yīng)鏈企業(yè)關(guān)懷醫(yī)護(hù)人員，通過互動行動降低治理成本。中石化集團(tuán)作為口罩生產(chǎn)鏈條上游企業(yè)，通過網(wǎng)絡(luò)尋找合作伙伴，24小時(shí)對接完成11條口罩生產(chǎn)線。許多企業(yè)關(guān)注一線醫(yī)護(hù)人員需求，新建醫(yī)療物資生產(chǎn)線，增強(qiáng)對醫(yī)護(hù)人員的人文關(guān)懷。

3.社會組織更加貼近民眾需求，對疫情的動態(tài)發(fā)展更為敏感，在新冠肺炎疫情整體性治理中發(fā)揮重要的輔助作用。在疫情發(fā)生的第一時(shí)間，許多社會組織(如各種基金會)就積極行動，開始募集款物，在全球范圍內(nèi)籌措醫(yī)療用品捐贈給國內(nèi)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)，并活躍在疫情防控的各關(guān)鍵環(huán)節(jié)。如中華環(huán)?；饡⒛技Y金用于購置醫(yī)療廢物轉(zhuǎn)運(yùn)車，為疫情醫(yī)療廢物提供運(yùn)輸支持及處置工作；阿里巴巴公益基金會設(shè)立10億元醫(yī)療物資供給專項(xiàng)基金，在全球范圍內(nèi)采購醫(yī)療物資，并整合阿里健康和支付寶平臺，上線在線義診服務(wù)；騰訊公益慈善基金會共籌集15億元開展疫情防控系列行動；中國紅十字基金會字節(jié)跳動醫(yī)務(wù)工作者人道救助基金、騰訊的“致敬戰(zhàn)疫人物基金”等致力于對一線行動者開展資金救助與人文關(guān)懷；北京新陽光慈善基金會支持湖北一線的社會組織開展服務(wù)，開展針對醫(yī)護(hù)人員、患者及隔離家庭、社區(qū)弱勢群體的各類支持服務(wù)(如線上心理生活咨詢、協(xié)助照顧家人被隔離的兒童)和社區(qū)防疫行動等等。同時(shí)，在疫情防控的最緊急關(guān)頭，大量勇敢站出來的武漢普通志愿者主動沖鋒在抗疫一線，志愿者組織車隊(duì)在武漢街頭接送醫(yī)護(hù)人員，通過民間慈善機(jī)構(gòu)快速實(shí)現(xiàn)應(yīng)急物資的定向捐助。如志愿者汪勇和一群志愿者結(jié)成戰(zhàn)隊(duì)，冒著生命危險(xiǎn)在外租房子住，為疫情防控奮戰(zhàn)一個(gè)多月(27)劉怡仙：《社會組織不扎根，誰做社區(qū)工作？學(xué)者楊團(tuán)的“防疫”思考》，《南方周末》2020年3月5日，第7版。。疫情防控期間，很多地方開始招黨員志愿者、青年志愿者、退役軍人志愿隊(duì)等，為疫情治理提供堅(jiān)實(shí)的人力資源保障，充分體現(xiàn)公民參與疫情治理的強(qiáng)大潛能。另外，在疫情防控期間，武漢的很多業(yè)主委員會和物業(yè)公司合作，招募志愿者，給小區(qū)籌款，購買消毒液、口罩、防護(hù)服，甚至幫助老年人、兒童救急救困，在疫情防控的非正式系統(tǒng)里發(fā)揮著重要作用。有的社區(qū)社會組織，主動做老百姓的心理安撫、科普宣傳等工作，取得明顯成效。比如“英山人新一代商會”在疫情治理的群防群控機(jī)制中就發(fā)揮了重要聚合作用。該商會具有較為深厚的社會基礎(chǔ)和較為完善的組織架構(gòu)，既與當(dāng)?shù)卣３种己藐P(guān)系，又能敏銳洞察到政府可能還沒有關(guān)注到的民間需求。在疫情治理中，該商會組織迅速轉(zhuǎn)化成一個(gè)防疫救災(zāi)的志愿組織，搭建疫情防控工作協(xié)同平臺，促進(jìn)政府和民間力量的有效整合。社會組織的積極擔(dān)當(dāng)和主動作為，能夠?yàn)闃?gòu)建官民良性互動的疫情治理體系奠定堅(jiān)實(shí)的社會基礎(chǔ)，大幅提升新冠肺炎疫情的整體治理效能。

最后，在治理資源的整合方面，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、聯(lián)防聯(lián)控和群防群治機(jī)制發(fā)揮著關(guān)鍵支撐作用。具體包括：(1)在中國特色的現(xiàn)代國家治理體系中，黨是最高的政治領(lǐng)導(dǎo)力量。黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面的、系統(tǒng)的、整體的，具體落實(shí)到治國理政的方方面面，以及各級各類組織的具體活動之中。在新冠肺炎疫情防控中，通過干部選拔任用制度、黨政交叉任職制度、黨政合署辦公制度、領(lǐng)導(dǎo)小組制度、歸口管理制度等制度安排，借助黨的強(qiáng)大政治勢能和“縱向到底、橫向到邊”的組織網(wǎng)絡(luò)體系，實(shí)現(xiàn)黨對人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、武裝力量、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位、基層群眾自治組織、社會組織等的全面領(lǐng)導(dǎo)，中國共產(chǎn)黨對疫情治理資源具有強(qiáng)大的統(tǒng)籌配置能力。(2)聯(lián)防聯(lián)控也是整合各方面治理資源的有效機(jī)制。以北京地區(qū)為例，在京中央單位、相關(guān)的黨政部門、央企、部隊(duì)主動參與聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，新經(jīng)濟(jì)組織和新社會組織積極籌措防疫物資，黨員干部、民警等下沉社區(qū)，各種力量積極參與疫情治理。北京市12345熱線日均接聽疫情相關(guān)來電近萬個(gè)，成為群眾參與疫情防控的重要平臺，來電“大數(shù)據(jù)”還可以應(yīng)用于社情民意分析研判，為政府科學(xué)決策提供有力支撐。通過有效的部門間合作機(jī)制和國家—社會之間的協(xié)同機(jī)制，善用技術(shù)支撐等有效措施，聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制成為聚合疫情防控的人力資源、物質(zhì)資源和技術(shù)資源的重要保障。(3)群防群治是整合國家—市場—社會各種力量和資源的根本機(jī)制。在疫情防控過程中，基層政府、社區(qū)社會組織、廣大黨員干部群眾、志愿者等構(gòu)成群防群治的主體力量，依托已有的社會網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建信任機(jī)制和基層行動網(wǎng)絡(luò)，凝聚社會各方的行動力量。例如，北京學(xué)院路街道健翔園社區(qū)構(gòu)建以黨建工作協(xié)調(diào)委員會組織為核心的基層治理行動網(wǎng)絡(luò)，將轄區(qū)內(nèi)的59家單位聯(lián)系起來，共享疫情信息，提高疫情治理效率。社區(qū)黨總支整合黨員干部、民警、物業(yè)工作人員和居民“四種力量”，落實(shí)疫情防控責(zé)任機(jī)制。黨員干部作為疫情防控中堅(jiān)力量，下沉社區(qū)并與社區(qū)工作人員共同參與疫情摸排、封閉管理、消殺防疫等工作，在職黨員成為社區(qū)防控力量的有效補(bǔ)充，網(wǎng)格員、民警、物業(yè)人員、樓門長、志愿者、熱心群眾主動參與，通過群防群治機(jī)制編織出基層抗疫的嚴(yán)密網(wǎng)絡(luò)。

在新冠肺炎疫情防控工作中，充分彰顯出我國執(zhí)政黨主導(dǎo)的國家治理模式和全國一盤棋、集中力量辦大事的制度優(yōu)勢。中國共產(chǎn)黨發(fā)揮“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，在疫情治理中全面領(lǐng)導(dǎo)黨政軍群各種力量，通過聯(lián)防聯(lián)控和群防群治機(jī)制，構(gòu)建國家—市場—社會有機(jī)協(xié)同的整體性治理模式，有效提升了疫情治理效能，為新時(shí)代推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

疫情防控是對我國治理體系和能力的重大考驗(yàn)，在充分認(rèn)識并肯定相關(guān)成功經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，我們也應(yīng)客觀分析存在的不足，補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)。雖然我國疫情治理的制度安排相對成熟而定型，組織架構(gòu)完備程度較高，在正式啟動“戰(zhàn)時(shí)”狀態(tài)后各層級政府多方聯(lián)動、多部門聯(lián)防聯(lián)控、國家—市場—社會有機(jī)協(xié)同，但相對于整體性治理模式的理想狀態(tài)而言，尚存在一些明顯的短板和弱項(xiàng)。根據(jù)前文的理論分析模型，新冠肺炎疫情整體性治理的主要短板在于碎片化的治理體制對于治理成本的影響。其中，部門職責(zé)界定的科學(xué)性、清晰化程度不高，部門間信息共享和資源統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度較大，國家—市場—社會的有機(jī)協(xié)同尚有一些空隙，部分干部應(yīng)對突發(fā)事件能力不足，所有這些問題相互交織疊加，使得疫情防控的第一道防線很難真正筑牢，降低了黨和國家的風(fēng)險(xiǎn)治理和危機(jī)應(yīng)對能力，在一定程度上損害了整體性治理的效能。

首先，多元治理主體疫情防控的權(quán)責(zé)關(guān)系尚不明晰，疫情治理的碎片化問題依然存在。整體性治理跨越現(xiàn)有體制的組織邊界，是多元行動主體以網(wǎng)絡(luò)化形式實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一目標(biāo)的協(xié)同行動，而理順各方關(guān)系，清晰界定各方的權(quán)責(zé)清單，則是多元主體有效合作的基本前提。但以專業(yè)化分工、部門分割和屬地管理為基本制度框架的常態(tài)化管理，不能適應(yīng)應(yīng)急管理對于各種治理資源快速而有效整合的要求，而各方職責(zé)不清更容易加劇風(fēng)險(xiǎn)治理秩序的混亂，使得各方相互扯皮和相互推諉，損害疫情治理的整體效能。有研究表明，在“職責(zé)是否明確”方面，我國新發(fā)傳染病預(yù)防控制中各方職責(zé)明確程度約五成(517.4)，專業(yè)條線的職責(zé)相對明確，但相關(guān)政府部門尤其是一些強(qiáng)力支撐性部門的職責(zé)則模糊、不可考，這導(dǎo)致管理與監(jiān)控機(jī)制難以奏效(有效落實(shí)程度僅26%)。在“多部門間是否高效協(xié)調(diào)”方面，主導(dǎo)方的總體協(xié)調(diào)水平整體較低，僅為146.0，湖北、武漢分別為103.5和93.6(28)馬曉華、沈群紅：《中國公衛(wèi)體系八問：已到刮骨療傷時(shí)》。。疫情治理的碎片化問題主要體現(xiàn)在：

1.疫情治理目標(biāo)碎片化。地方政府面對跨域危機(jī)時(shí)，往往政治站位不高，大局意識不強(qiáng)，缺乏整體性治理的戰(zhàn)略和全局觀念，過于強(qiáng)調(diào)地方利益而犯本位主義的錯(cuò)誤。在屬地管理的責(zé)任壓力下，導(dǎo)致行政體制分割和區(qū)域壁壘，加劇地方間的利益競爭和矛盾沖突，帶來疫情治理的協(xié)同困境。在單一制中央集權(quán)的政治制度下，垂直鏈條中上下級政府之間的協(xié)同度相對較高；而在不斷強(qiáng)化地方政府屬地管理責(zé)任的整體趨勢下，同一層級不同政府之間“橫向協(xié)同”的合作性和協(xié)同度則由于缺乏有效的制度安排而大打折扣。地方本位主義、形式主義、官僚主義等作祟導(dǎo)致跨區(qū)域跨部門的行動協(xié)調(diào)難度很大。例如，在應(yīng)急物資的跨區(qū)域運(yùn)輸過程中，大理“征用”重慶、黃石等地委托有關(guān)企業(yè)從海外采購的口罩，嚴(yán)重干擾了全國防疫工作大局，造成了惡劣影響。因此，良好的府際協(xié)同需要集中統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)體制，更為有力的壓力傳導(dǎo)機(jī)制，以及更有效的信息溝通機(jī)制加以保障。否則，容易導(dǎo)致治理目標(biāo)的碎片化。

2.疫情治理體系碎片化。在常態(tài)化治理狀態(tài)下，地方政府和專業(yè)職能部門的信息交互往往是垂直體系傳播在先，網(wǎng)絡(luò)化傳播在后。在危機(jī)治理中，信息片段分屬于不同部門，缺少信息和資源共享機(jī)制、民主協(xié)商機(jī)制，使得多元治理主體之間往往存在明顯的協(xié)調(diào)障礙。同時(shí)，部門間權(quán)力分散，協(xié)同過程的權(quán)責(zé)關(guān)系不明晰。條的業(yè)務(wù)工作和塊的屬地責(zé)任之間存在相互分割的風(fēng)險(xiǎn)，使得風(fēng)險(xiǎn)治理的權(quán)責(zé)關(guān)系、決策-執(zhí)行體制不能統(tǒng)一于風(fēng)險(xiǎn)治理的全過程和各環(huán)節(jié)，對更具權(quán)威性和協(xié)調(diào)力的統(tǒng)一指揮機(jī)構(gòu)的需求更為強(qiáng)烈。一般的公共衛(wèi)生事件中，省級衛(wèi)健部門、疾控中心和各下屬地方政府之間的相關(guān)責(zé)任較為明晰，基于條塊結(jié)構(gòu)而形成的權(quán)責(zé)關(guān)系和責(zé)任鏈條呈現(xiàn)出層級化的典型特點(diǎn)。新冠肺炎疫情早期防控工作中，衛(wèi)健委及其下屬的各醫(yī)院作為直接對口的專業(yè)部門，主要責(zé)任在于發(fā)現(xiàn)、收治病人，并向上級報(bào)告疫情，其職權(quán)僅限于調(diào)集和使用有限的醫(yī)療資源；公開疫情信息、征用臨時(shí)隔離診治場所、宣傳公眾防護(hù)措施、叫停大型集群活動等能夠有效阻斷疫情傳播的權(quán)限，則分屬于交通、城管、公安等其他部門，疫情治理體系呈現(xiàn)出典型的碎片化現(xiàn)象。另外，條塊責(zé)任不清導(dǎo)致早期應(yīng)對機(jī)制中權(quán)責(zé)不對等，延續(xù)常態(tài)化治理中層級化權(quán)責(zé)鏈條的運(yùn)作機(jī)制下，一些有效措施未能及時(shí)實(shí)施，加劇了疫情治理危機(jī)。而現(xiàn)行法律法規(guī)和政府部門職責(zé)界定中關(guān)于重大疫情防控責(zé)任劃分之瑕疵，則是多元治理主體權(quán)責(zé)失衡現(xiàn)象的根本原因。

從疫情防控上升為全國的中心工作開始，廣泛的社會動員、人員流動的管控、生活物資的供應(yīng)、假期安排的調(diào)整、醫(yī)務(wù)人員和醫(yī)療資源補(bǔ)充等問題，屬于不同層級、部門的職責(zé)權(quán)限。然而，由于約束和監(jiān)督制度不力，部分主體的行動可能偏離公共利益，加劇內(nèi)部的互相不信任狀態(tài)。同時(shí)，部分地方政府和領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)政理念落后，主觀上不愿意與其他行動主體共享權(quán)力，部分市場和社會主體處于行動網(wǎng)絡(luò)的邊緣化位置而得不到重視，降低其參與疫情治理的主動性和積極性，影響多主體參與合力效應(yīng)的有效發(fā)揮。

其次，多元治理主體的合作協(xié)同機(jī)制尚未成熟和定型。構(gòu)建新冠肺炎疫情的整體性治理模式，關(guān)鍵是充分運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展成果，確?？鐚蛹墶⒖鐓^(qū)域、跨部門協(xié)作機(jī)制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，并通過國家—市場—社會的合作協(xié)同機(jī)制，引導(dǎo)企業(yè)、社會組織、廣大人民群眾有序參與疫情治理，實(shí)現(xiàn)疫情治理資源的高效整合。但在本次疫情防控中，社會組織的響應(yīng)不夠快，協(xié)同作戰(zhàn)能力不足。雖然在防護(hù)物資籌集上，不少志愿者和社會組織也快速行動，但這些行動大多以松散組織存在，很難做到真正協(xié)調(diào)與合作(29)劉怡仙：《社會組織不扎根，誰做社區(qū)工作？學(xué)者楊團(tuán)的“防疫”思考》。。有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，在具體的疫情防控過程中，各方協(xié)同支持的程度僅為適宜標(biāo)準(zhǔn)的44.9%，各方全方位協(xié)同的氛圍尚未形成(30)李程躍、高翔、郝模等：《新冠肺炎疫情對疾病預(yù)防控制體系的沖擊及思考》，《上海預(yù)防醫(yī)學(xué)》2020年第3期。。主要原因在于：(1)信息共享機(jī)制存在缺陷。信息作為重要的治理資源，既是提高風(fēng)險(xiǎn)決策科學(xué)化水平的有力保障，也是實(shí)現(xiàn)多元治理主體協(xié)同行動的基本條件。構(gòu)建中國特色的整體性治理模式，執(zhí)政黨的政治領(lǐng)導(dǎo)和價(jià)值引領(lǐng)是關(guān)鍵，而多元主體的信息共享和資源互賴是前提?，F(xiàn)代國家治理體系是由一系列多功能、微型化單位組成的龐大而復(fù)雜的綜合性體系，但政府部門間、地方政府間、條塊之間、軍地之間可能因不同的組織利益而發(fā)生沖突，致使信息無法共享，條塊分割難以形成整體合力；這種分割也易于形成專業(yè)主義，造成部門間、地區(qū)間、行業(yè)間、軍地間的“信息隔離”，致使信息無法在第一時(shí)間及時(shí)被匯集(31)鐘開斌：《突發(fā)事件應(yīng)對中的信息管理：一個(gè)基本分析框架》，《東南學(xué)術(shù)》2020年第2期。。在疫情信息管理方面，地區(qū)間、部門間、軍地間橫向信息阻隔，信息很難共享共通，仍是疫情防控的現(xiàn)實(shí)難題。(2)監(jiān)督機(jī)制有待強(qiáng)化。在疫情防控過程中，部分地區(qū)的少數(shù)居民不顧戰(zhàn)疫大局，擔(dān)心醫(yī)護(hù)人員攜帶病毒感染他人，遂拒絕其進(jìn)入小區(qū)；部分地區(qū)在疫情防治工作中采取挖斷路面、物理障礙阻隔等方式“野蠻”封路，對居家隔離觀察人員住處采取貼封條、掛鎖鏈、釘木板等“暴力”隔離手段；部分基層社區(qū)面對繁重的“填表”任務(wù)和擺拍宣傳的戰(zhàn)疫“面子”工程等形式主義；部分商家和群眾利用疫情，生產(chǎn)銷售假冒口罩等醫(yī)療物資以謀取暴利等。正是由于不同層級、不同區(qū)域的多元治理主體面臨著千差萬別的情況，要充分激發(fā)不同主體在疫情治理中的優(yōu)勢，彌補(bǔ)黨和政府力量的薄弱環(huán)節(jié)，我們必須強(qiáng)化疫情治理的法治保障，加強(qiáng)監(jiān)督問責(zé)機(jī)制建設(shè)，規(guī)范多元治理主體的行為，規(guī)避由于各治理主體行動邏輯的差異而導(dǎo)致的負(fù)外部性問題，為新冠肺炎疫情整體性治理奠定堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

最后，干部應(yīng)對突發(fā)事件的專業(yè)化水平不高，風(fēng)險(xiǎn)治理能力有待加強(qiáng)。提高干部隊(duì)伍的專業(yè)化水平和綜合素養(yǎng)是國家應(yīng)急管理能力建設(shè)的基礎(chǔ)性工程，干部能力不足問題是本次疫情防控的最大隱患，也是充分發(fā)揮整體性治理效能的關(guān)鍵短板。新冠肺炎疫情防控的具體實(shí)踐表明，部分黨員、干部的政治素質(zhì)、專業(yè)素養(yǎng)、應(yīng)對急難險(xiǎn)重任務(wù)的綜合能力、駕馭重大風(fēng)險(xiǎn)本領(lǐng)等方面均有所欠缺。在疫情防控初期，從問題定性、風(fēng)險(xiǎn)研判、信息溝通到公共決策，疫情重點(diǎn)地區(qū)的部分地方政府均出現(xiàn)過較多失誤，錯(cuò)失疫情治理的最佳時(shí)機(jī)。地方衛(wèi)生主管部門和疾病控制中心負(fù)責(zé)人專業(yè)化程度不夠，危機(jī)應(yīng)對和處置能力較低，延誤了疫情的有效防控；在分級管理和屬地管理原則下，作為疫情危機(jī)應(yīng)對的指揮者，部分地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)缺乏風(fēng)險(xiǎn)研判與危機(jī)應(yīng)對能力，也沒有充分重視一線醫(yī)生的正確建議，沒有及時(shí)組織專家團(tuán)隊(duì)深入調(diào)查和科學(xué)評估疫情風(fēng)險(xiǎn)；甚至在疫情風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)后，重點(diǎn)疫區(qū)依然舉辦了一些聚集性活動，對后期疫情防控帶來不利影響。疫情在全國范圍內(nèi)爆發(fā)后，疫情防控成為考驗(yàn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部全面領(lǐng)導(dǎo)力、政治紀(jì)律和政治規(guī)矩意識的試金石。從全國各地紀(jì)監(jiān)委干部問責(zé)的情況看，對黨中央決策部署貫徹落實(shí)不力，不服從統(tǒng)一指揮和調(diào)度、本位主義嚴(yán)重，不敢擔(dān)當(dāng)、作風(fēng)飄浮、推諉扯皮的情況，時(shí)有發(fā)生，影響了新冠肺炎疫情整體性治理的成效。部分地方政府及其官員在履行疫情防控責(zé)任的過程中，積極擔(dān)當(dāng)、主動作為意識不夠，照搬上級指示、以會議貫徹會議、以文件落實(shí)文件等虛假執(zhí)行現(xiàn)象也有發(fā)生。自發(fā)生新冠肺炎疫情至2020年2月22日，武漢市紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共問責(zé)處理630多人，其中涉及處級及處級以上干部130多名，查處多例黨員干部轉(zhuǎn)移患者組織不力，下沉社區(qū)制度不到位、弄虛作假，不服從工作安排，社區(qū)封閉不嚴(yán)格或流于形式等多類問題(32)陳海峰：《武漢600多人違反疫情防控紀(jì)律被紀(jì)委監(jiān)委問責(zé)》，2020年2月22日，http：www.chinanews.comgn202002-229101101.shtml，2020年2月24日。；湖北、山東、浙江多地疫情防控中排查不徹底、報(bào)告不及時(shí)、隔離不到位，致使監(jiān)獄系統(tǒng)大規(guī)模暴發(fā)疫情。另外，備受社會詬病和輿論譴責(zé)的就是在疫情迅猛發(fā)展的壓力下，部分缺乏專業(yè)知識背景的衛(wèi)生部門干部所暴露出的問題。在新冠肺炎疫情防控之初，湖北省及17個(gè)地市州中具有醫(yī)學(xué)背景的衛(wèi)健委主任只有4位，其中不乏部分干部對定點(diǎn)醫(yī)院收治能力、床位數(shù)量等一些職責(zé)范圍內(nèi)的基本問題掌握不清等情況。全國受問責(zé)的衛(wèi)健委和疾控系統(tǒng)干部的占比都比較高，多位衛(wèi)健委主任和疾控干部因履職不力而停職。這些問責(zé)案例反映出部分干部政治站位、責(zé)任擔(dān)當(dāng)和能力水平等多方面問題。

面對這次新冠肺炎疫情的沖擊，我國公共衛(wèi)生治理體系問題突顯，應(yīng)急管理體制機(jī)制建設(shè)任務(wù)繁重。在識別重大風(fēng)險(xiǎn)、快速處理急難險(xiǎn)重任務(wù)、整合優(yōu)化應(yīng)急力量和資源等方面，疫情治理的整體性和協(xié)同性仍有較大的提升空間。公共衛(wèi)生領(lǐng)域安全風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理亟需加強(qiáng)，公共衛(wèi)生應(yīng)急儲備體系及關(guān)鍵物資生產(chǎn)能力和布局等方面尚存在明顯短板，構(gòu)建現(xiàn)代化的風(fēng)險(xiǎn)治理體系依然任重道遠(yuǎn)。

三、公共衛(wèi)生突發(fā)事件整體性治理的優(yōu)化路徑

面對新時(shí)代各種公共安全風(fēng)險(xiǎn)交織疊加的國家治理場景，以切實(shí)將中國特色社會主義制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能為目標(biāo)，發(fā)揮執(zhí)政黨強(qiáng)大的政治領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)整合能力，增強(qiáng)多元主體的風(fēng)險(xiǎn)治理意識和應(yīng)急管理能力，不斷優(yōu)化國家—市場—社會協(xié)同機(jī)制，引導(dǎo)社會公眾有序參與到治理過程中，全面提升應(yīng)急管理的制度化、體系化建設(shè)，構(gòu)建科學(xué)、精準(zhǔn)、高效的整體性治理模式，是風(fēng)險(xiǎn)社會條件下我國應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略路徑。

首先，要充分發(fā)揮黨“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，不斷健全黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度。在中國，執(zhí)政黨組合各種治理資源，整合多元治理力量，著力實(shí)現(xiàn)各種關(guān)鍵體系的綜合，既是國家治理體系的中心節(jié)點(diǎn)，成為編織國家權(quán)力組織網(wǎng)絡(luò)的主導(dǎo)力量，也是中國發(fā)展與穩(wěn)定的軸心力量(33)唐皇鳳：《新時(shí)代黨的長期執(zhí)政能力建設(shè)：理論依據(jù)與戰(zhàn)略路徑》，《治理研究》2018年第3期。。公共衛(wèi)生突發(fā)事件是黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和長期執(zhí)政必然經(jīng)受的重大風(fēng)險(xiǎn)考驗(yàn)，中國共產(chǎn)黨承擔(dān)著領(lǐng)導(dǎo)和指揮重大疫情防控的重大政治任務(wù)。為了進(jìn)一步優(yōu)化重大疫情整體性治理模式，中國共產(chǎn)黨必須充分發(fā)揮堅(jiān)強(qiáng)的政治核心和領(lǐng)導(dǎo)核心作用，建立強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)指揮系統(tǒng)，充分發(fā)揮黨的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢、密切聯(lián)系群眾優(yōu)勢，切實(shí)將黨的領(lǐng)導(dǎo)這一最大制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為強(qiáng)大的疫情治理效能。同時(shí)，面對重大公共衛(wèi)生突發(fā)事件的治理風(fēng)險(xiǎn)，必須培養(yǎng)多元治理主體的風(fēng)險(xiǎn)防范意識，有序參與治理的協(xié)同配合精神，以及對黨中央決策統(tǒng)一部署堅(jiān)決貫徹執(zhí)行的觀念，不斷在重大風(fēng)險(xiǎn)考驗(yàn)中強(qiáng)化政治紀(jì)律、政治規(guī)矩和責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識，不斷提升我國風(fēng)險(xiǎn)治理和應(yīng)急管理體系的整合力。另外，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)對于疫情的整體性治理效能具有決定性作用。完善各級黨委、黨組、黨的工作機(jī)關(guān)實(shí)施黨的領(lǐng)導(dǎo)的制度安排和體制機(jī)制，強(qiáng)化黨的組織在同級組織中的領(lǐng)導(dǎo)地位，完善國有企業(yè)黨委(黨組)和農(nóng)村、事業(yè)單位、街道社區(qū)等的基層黨組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的制度規(guī)定，建立健全黨對新經(jīng)濟(jì)組織和新社會組織的領(lǐng)導(dǎo)制度機(jī)制，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)全覆蓋，為在危機(jī)時(shí)刻有效動員和組織各種治理力量和治理資源奠定堅(jiān)實(shí)的政治基礎(chǔ)。加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)和國家法治建設(shè)，合法賦予執(zhí)政黨針對緊急狀態(tài)的合理處置權(quán)力，并科學(xué)合理地設(shè)計(jì)各級黨組織和黨委工作部門在應(yīng)急管理中的權(quán)責(zé)制度體系，持續(xù)夯實(shí)執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)治理和應(yīng)急管理的制度基礎(chǔ)，切實(shí)提高中國共產(chǎn)黨有效駕馭重大風(fēng)險(xiǎn)的執(zhí)政本領(lǐng)。

其次，引導(dǎo)社會公眾有序參與疫情治理，不斷優(yōu)化應(yīng)急管理中國家—市場—社會的有機(jī)協(xié)同機(jī)制。整體性治理倡導(dǎo)多元主體參與，政府鼓勵(lì)其發(fā)揮積極作用，與其構(gòu)建平等、協(xié)同的伙伴關(guān)系，在多元主體行動中尋求國家力量主導(dǎo)的平衡，跨越層級、部門和主體分裂導(dǎo)致的功能障礙，不斷因應(yīng)復(fù)雜環(huán)境的變化和全局戰(zhàn)略的需要(34)彭錦鵬：《全觀型治理：理論與制度化策略》，《政治科學(xué)論叢》(臺灣)2005年第23期。。具體舉措包括：(1)理順府際關(guān)系，優(yōu)化治理責(zé)任機(jī)制。國家—市場—社會協(xié)同機(jī)制的構(gòu)建是整體性治理順暢運(yùn)轉(zhuǎn)的必備條件。常態(tài)化應(yīng)急管理需要以條條為主導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)專業(yè)化管理；而非常態(tài)化應(yīng)急管理則需要以塊塊為主導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)屬地化管理。預(yù)防疫情等公共危機(jī)需要突破傳統(tǒng)條塊分割的“科層式”思維及低協(xié)同性困境，根據(jù)“整體考慮”和“整體思維”統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)、科學(xué)施政，運(yùn)用人時(shí)空統(tǒng)一調(diào)配原則，使秩序、節(jié)奏、質(zhì)量、服務(wù)等變得更為確定、穩(wěn)定、均衡，切實(shí)提升疫情治理的效能(35)宋協(xié)娜、王艷：《“治理性”問題與統(tǒng)籌科學(xué)化研究》，《山東社會科學(xué)》2020年第3期。。因此，理順疫情整體性治理中的府際關(guān)系、條塊關(guān)系和部門關(guān)系，明晰各方治理責(zé)任，暢通信息溝通渠道，為風(fēng)險(xiǎn)決策提供全方位的組織支持和資源保障是當(dāng)前優(yōu)化整體性治理模式的戰(zhàn)略突破口。(2)堅(jiān)持“全國一盤棋”的統(tǒng)籌機(jī)制，優(yōu)化治理資源配置體系。新時(shí)代的中國共產(chǎn)黨必須廣泛依靠國家政權(quán)的力量實(shí)施對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)，來推動現(xiàn)代國家和現(xiàn)代社會的成長和成熟，不斷實(shí)現(xiàn)執(zhí)政方式的現(xiàn)代化，在實(shí)現(xiàn)黨的自我革命的過程中積極推動國家治理方式的現(xiàn)代化(36)唐皇鳳：《現(xiàn)代國家建設(shè)對執(zhí)政黨建設(shè)的回應(yīng)性塑造》，《南京大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)·人文科學(xué)·社會科學(xué))2019年第5期。。在公共衛(wèi)生重大突發(fā)事件治理過程中，必須堅(jiān)持“全國一盤棋”的統(tǒng)籌機(jī)制，以黨的統(tǒng)一集中領(lǐng)導(dǎo)實(shí)現(xiàn)資源的合理高效配置，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理物資儲備的統(tǒng)一調(diào)配，并在長遠(yuǎn)規(guī)劃中，根據(jù)疫情的實(shí)際需求進(jìn)行資源需求分析，充分發(fā)動市場力量，完善物資儲備保障體系，優(yōu)化應(yīng)急物資生產(chǎn)供應(yīng)能力，探索立足國內(nèi)全局、聯(lián)動全球的資源協(xié)調(diào)和共享機(jī)制，為應(yīng)急管理提供充足的資源支持和高效的資源供應(yīng)。(3)加強(qiáng)國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)。強(qiáng)化各層級、各地域、各部門應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，統(tǒng)籌執(zhí)政黨、政府、軍隊(duì)力量，充分發(fā)揮對口支援機(jī)制和聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的作用，增強(qiáng)疫情治理的區(qū)域協(xié)同性和部門合作性。(4)加強(qiáng)基層群防群控機(jī)制建設(shè)，充分發(fā)動群眾，動員基層黨員、志愿者、社會組織等多元主體，在基層織密織牢疫情防控的第一道防線。積極動員市場和社會組織，編制嚴(yán)密的社會防控網(wǎng)，通過政社協(xié)同和政社合作以激發(fā)民間的活力，不斷提升城鄉(xiāng)社區(qū)的疫情防控能力。注重對大眾進(jìn)行傳染病防治等基礎(chǔ)健康知識的法治宣傳和科普教育，培養(yǎng)高素質(zhì)的國民以增強(qiáng)國家對重大公共衛(wèi)生事件的整體應(yīng)對能力，將社會力量培育與全民治理素養(yǎng)提升視為長期工作重點(diǎn)。(5)重視治理法治保障及技術(shù)支撐。堅(jiān)持依法防控，從立法、執(zhí)法、司法、守法各環(huán)節(jié)發(fā)力，切實(shí)推進(jìn)依法防控、科學(xué)防控、聯(lián)防聯(lián)控，堅(jiān)持運(yùn)用法治思維和法治方式開展疫情防控工作。同時(shí)，要注重運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算等數(shù)字技術(shù)，建立健全運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段服務(wù)疫情治理的體制機(jī)制，既在疫情監(jiān)測分析、病毒溯源、防控救治、資源調(diào)配等方面發(fā)揮支撐作用，也為多元治理主體的有效協(xié)同提供信息和技術(shù)保障。

最后，加強(qiáng)黨政干部隊(duì)伍建設(shè)，加大公共衛(wèi)生人才培養(yǎng)力度。新冠肺炎疫情防控暴露出我國干部隊(duì)伍能力建設(shè)的諸多短板，與國家治理現(xiàn)代化要求相匹配的高素質(zhì)專業(yè)化干部隊(duì)伍建設(shè)任重道遠(yuǎn)。面對新冠肺炎疫情這樣跨領(lǐng)域、高風(fēng)險(xiǎn)的突發(fā)事件，干部和人才隊(duì)伍建設(shè)的保障和支撐作用顯得十分重要。加強(qiáng)黨政干部隊(duì)伍建設(shè)，提升應(yīng)對重大公共衛(wèi)生事件的能力水平，激勵(lì)廣大黨員干部在重大風(fēng)險(xiǎn)考驗(yàn)面前敢于和善于斗爭，切實(shí)提升駕馭風(fēng)險(xiǎn)本領(lǐng)。在平常時(shí)期，加強(qiáng)對黨員干部的戰(zhàn)略思維、辯證思維、創(chuàng)新思維、法治思維、底線思維的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，不斷提高黨員干部重大風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)判預(yù)警能力。在突發(fā)公共事件醞釀、發(fā)生、發(fā)展過程中，切實(shí)增強(qiáng)黨員干部在危機(jī)處置、防疫物資保障、宣傳輿論引導(dǎo)、市場監(jiān)督管理、基層社會動員以及公文處理等方面的綜合能力。推進(jìn)技術(shù)治理在多領(lǐng)域的應(yīng)用，尤其注重發(fā)揮技術(shù)人才在病毒溯源、流行病學(xué)調(diào)查、疫苗研發(fā)等醫(yī)學(xué)領(lǐng)域，資源調(diào)配、物資生產(chǎn)領(lǐng)域及基層防治領(lǐng)域等方面的優(yōu)勢特長。在專業(yè)人才培養(yǎng)上，必須下大力氣關(guān)注具有臨床經(jīng)驗(yàn)的人才培養(yǎng)和長期科學(xué)研究扶持，注重培養(yǎng)公共衛(wèi)生領(lǐng)域?qū)I(yè)人才和全科醫(yī)護(hù)人員隊(duì)伍建設(shè)，健全相關(guān)從業(yè)人員的培養(yǎng)、準(zhǔn)入、使用、考核、激勵(lì)和保障機(jī)制，為公共衛(wèi)生突發(fā)事件的整體性治理儲備充足的人才和人力資源。

本次新冠肺炎疫情傳播范圍廣、速度快、防控難度大，是對我國治理體系和治理能力的一次大考。為了有效應(yīng)對具有高度復(fù)雜性和不確定性的疫情，我國充分發(fā)揮黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的政治優(yōu)勢和社會主義集中力量辦大事的制度優(yōu)勢，綜合權(quán)衡疫情對人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全、生產(chǎn)生活秩序、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、國家安全等方面的多重影響，通過有效落實(shí)“全國一盤棋”、對口支援、聯(lián)防聯(lián)控、群防群治和網(wǎng)格化管理機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各黨政軍群機(jī)關(guān)和企業(yè)事業(yè)單位，動員和組織全黨全社會的各種力量和資源，展現(xiàn)出執(zhí)政黨強(qiáng)大的領(lǐng)導(dǎo)指揮、組織動員和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，整體性治理模式為取得疫情防控的持續(xù)向好態(tài)勢和階段性勝利奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。當(dāng)然，本次疫情防控也暴露出我國治理體系和治理能力的某些不足與短板。堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度，以充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用為政治基礎(chǔ)，通過執(zhí)政黨主導(dǎo)的權(quán)力組織網(wǎng)絡(luò)構(gòu)筑起國家—市場—社會之間的有機(jī)協(xié)同機(jī)制，積極打造跨層級、跨區(qū)域、跨部門的整體性政府，在不斷增進(jìn)多元治理主體的合作性和協(xié)同度的過程中持續(xù)優(yōu)化整體性治理模式，不斷提高廣大人民群眾自我組織、自我服務(wù)、自我防護(hù)能力，塑造疫情治理“人人有責(zé)、人人負(fù)責(zé)、人人盡責(zé)、人人共享”的命運(yùn)共同體，是新時(shí)代我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件整體性治理的戰(zhàn)略路徑。