劉國(guó)華

【摘要】基層政權(quán)是國(guó)家政權(quán)的基石，行政人員作為其主體對(duì)國(guó)家政權(quán)的穩(wěn)定發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。隨著抗戰(zhàn)勝利后國(guó)內(nèi)形勢(shì)的急劇惡化，廣東縣級(jí)行政人員及鄉(xiāng)鎮(zhèn)保甲人員發(fā)生了不同程度的不正常的裁減、調(diào)動(dòng)、請(qǐng)假、辭職以及行政不作為、怠工、逃遁等異動(dòng)行為。究其原因，主要有基層行政人員待遇低微、“三征工作”任務(wù)繁重、抗戰(zhàn)時(shí)的責(zé)任感缺失以及政府的低薪制等。地方基層行政人員的異動(dòng)從一個(gè)面向揭示了戰(zhàn)后國(guó)民黨地方政權(quán)的混亂狀態(tài)。

【關(guān)鍵詞】地方政府 ?縣行政人員 ?鄉(xiāng)鎮(zhèn)保甲長(zhǎng) ?異動(dòng)

【中圖分類號(hào)】K265 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.07.014

抗戰(zhàn)勝利后，廣東的縣行政人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)保甲長(zhǎng)均不同程度地出現(xiàn)了頻繁調(diào)動(dòng)、請(qǐng)假、辭職以及行政不作為、怠工、逃遁等異動(dòng)行為[1]。本文以這一群體為研究對(duì)象，考察其在戰(zhàn)后的異動(dòng)行為，分析其原因，由此呈現(xiàn)戰(zhàn)后南京國(guó)民政府廣東地方政權(quán)的一個(gè)基本面向。

縣行政人員的異動(dòng)

抗戰(zhàn)勝利后因行政復(fù)員的需要，粵省府要求各縣市增加編制以利工作。但各縣市紛紛表示難以辦到，甚至有些縣市因財(cái)政困難不增反減，如1946年5月汕頭市警察局將原有3科室改設(shè)2科室，裁科長(zhǎng)1人、科員2人、事務(wù)員2人、巡官1人、督察員1人、訓(xùn)練員1人、雇員2人。[2]行政機(jī)構(gòu)的縮編，意味著在職地方行政人員工作量增加，薪水卻保持不變，易導(dǎo)致行政人員辭職。戰(zhàn)后各縣市相關(guān)行政機(jī)構(gòu)的人事裁減，大部分是屬于應(yīng)上級(jí)政策而動(dòng)，但也存在因地方經(jīng)濟(jì)問(wèn)題或受國(guó)內(nèi)局勢(shì)影響，違背已有政策而發(fā)生的異動(dòng)。

1946年6月全面內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)后，廣東縣行政人員不作為的現(xiàn)象比比皆是：如6月14日，善后救濟(jì)分署運(yùn)去韶關(guān)的奶粉被人劫去，罐頭內(nèi)裝的是石頭，當(dāng)時(shí)的《大光報(bào)》社論也就此事進(jìn)行呼吁，但最后仍不了了之。[3]再以1947年廣東省潮安縣行政機(jī)關(guān)人事變動(dòng)為例：公安局第二科科長(zhǎng)陳有勞“因久病未愈，辭職”;政府內(nèi)部科員程季芳“為妻病不能返府，銷假請(qǐng)準(zhǔn)予辭職，以免公務(wù)久曠”[4]等，諸如此類非正常的人事變動(dòng)在其他各縣也較為普遍。尤其是，身為地方政權(quán)中堅(jiān)力量的縣長(zhǎng)既要處理上級(jí)攤派的征兵、征糧、征工等各種任務(wù)，又要處理轄區(qū)內(nèi)的種種問(wèn)題。這些任務(wù)和問(wèn)題使得縣長(zhǎng)們焦頭爛額，疲于應(yīng)對(duì)。為了逃避沉重的壓力，玩忽職守者有之，消極怠工者有之，尋找理由請(qǐng)辭者有之，如“昌江縣長(zhǎng)擅離職守，番禺縣長(zhǎng)鄧揮忽視治安被撤職，普寧縣縣長(zhǎng)李鼎不恰輿情、推行政令不力被免職”[5]，等等?？h長(zhǎng)頻繁的人事異動(dòng)，給當(dāng)?shù)馗黜?xiàng)工作的穩(wěn)定性與縣級(jí)行政人員的工作積極性帶來(lái)不利影響。戰(zhàn)前“公務(wù)員這個(gè)群體的生活狀況是要好于當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)的占絕大多數(shù)的一般民眾”[6]，在編行政人員尚為一個(gè)相對(duì)理想的職業(yè);而隨著戰(zhàn)后國(guó)內(nèi)形勢(shì)日趨嚴(yán)峻，縣行政人員生活維艱，他們中的許多人為維持生計(jì)不得不放棄職位而另謀他路。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)保甲人員異動(dòng)

經(jīng)查閱民國(guó)時(shí)期廣東潮安縣檔案材料，發(fā)現(xiàn)自1946年起各鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)請(qǐng)辭的文書數(shù)量暴增，其中假托病情請(qǐng)辭者比例最高，現(xiàn)以潮安縣南桂鄉(xiāng)的保長(zhǎng)辭職情況，試作分析。

下表中19名保長(zhǎng)的離職理由看似合乎常理，但仔細(xì)推敲可知其背后暗藏異動(dòng)。茲將其分為以下六類。

其一，迫于生計(jì)，外出謀生辭職者有6人，占總數(shù)的31.5%。該類辭職應(yīng)屬明顯的行為異動(dòng)，與常理不符?；鶎颖ｉL(zhǎng)雖不至于位高權(quán)重，但畢竟擁有一定特權(quán)，比普通百姓的境遇要好得多。無(wú)論如何他們也不至于到了不背井離鄉(xiāng)便無(wú)法生存的地步?？墒聦?shí)是南桂鄉(xiāng)的保長(zhǎng)一年內(nèi)請(qǐng)辭者眾多，據(jù)民國(guó)時(shí)人評(píng)價(jià)，辭職者可能已對(duì)地方基層政權(quán)失去信心，絕大多數(shù)請(qǐng)辭者的深層目的就是想要跳出保長(zhǎng)圈子，甚至逃出國(guó)內(nèi)，到海外去發(fā)展。[7]

其二，因病辭職者有5人，占總數(shù)的26.3%。其中，第13保保長(zhǎng)卓仁巖的請(qǐng)辭理由值得深入剖析。時(shí)年52歲的卓仁巖以年事老邁、多有疾病為由，于1946年6月請(qǐng)辭，未獲上峰回應(yīng)，僅在7月時(shí)被降職為副保長(zhǎng)，可見(jiàn)鄉(xiāng)政府對(duì)當(dāng)時(shí)以托詞請(qǐng)辭的風(fēng)氣比較了解，因而沒(méi)有批準(zhǔn)其請(qǐng)求。其余4個(gè)辭職者，受資料所限，難以考證。

其三，因案被押者有3人，占總數(shù)的15.8%。因案被押，看似合乎情理，但若深究其中緣由，就頗耐人尋味。若是因保長(zhǎng)本人貪污枉法，玩忽職守，或是其他不得而知的理由，這一時(shí)間節(jié)點(diǎn)恰好與內(nèi)戰(zhàn)即將爆發(fā)的情勢(shì)吻合，此時(shí)保長(zhǎng)已經(jīng)不安心于位了，這應(yīng)該與局勢(shì)動(dòng)蕩有關(guān)。

其四，私務(wù)繁忙辭職者有2人，占總數(shù)的10.5%。私務(wù)繁忙以至于無(wú)法履行保長(zhǎng)職責(zé)，實(shí)在令人難以取信。這一類顯然為托詞。

其五，年老力衰者有1人，占總數(shù)的5%。這種情況也不能排除以年老體衰為借口的可能性。

其六，原因不詳者2人，占總數(shù)的10.5%。當(dāng)時(shí)檔案材料沒(méi)有記錄陳克勤、姚克訓(xùn)2位保長(zhǎng)辭職的原因，這增加了異動(dòng)的可能性。

以上六類中明顯屬于行為異動(dòng)者共計(jì)9人，占總數(shù)的47.4%。加上還有難以界定者，至少有半數(shù)的保長(zhǎng)產(chǎn)生了非正常變動(dòng)。為遏止整個(gè)國(guó)統(tǒng)區(qū)社會(huì)蔓延的請(qǐng)假、辭職等行為異動(dòng)的風(fēng)氣，1946年11月，國(guó)民政府考試院曾對(duì)地方公務(wù)員未請(qǐng)假者予以嘉獎(jiǎng)，[8]但即使如此也難以遏制。

異動(dòng)原因分析

物價(jià)飛漲，待遇低微。戰(zhàn)后，國(guó)統(tǒng)區(qū)經(jīng)濟(jì)狀況惡化，通貨膨脹嚴(yán)重，廣東地區(qū)許多基層公務(wù)員為了生活不得不放棄本職工作而經(jīng)營(yíng)商業(yè)或出海謀生，即使是勉強(qiáng)維持現(xiàn)狀者，為提高生活水平也時(shí)時(shí)有異動(dòng)之念。如前文所考察的潮安縣南翔鄉(xiāng)的保長(zhǎng)群體就屬此類典型。物價(jià)高企使得縣行政人員備感生活壓力，不能安心本職工作。尤其到了國(guó)民政府在大陸最后的一年，政府公教人員的薪水已經(jīng)難以維持生活了，廣東省縣級(jí)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)保甲人員待遇已開(kāi)始改用稻谷計(jì)，[9]鄉(xiāng)鎮(zhèn)保甲人員本身處于農(nóng)村，他們的工資都要用谷物來(lái)計(jì)算，足以說(shuō)明當(dāng)時(shí)地方經(jīng)濟(jì)的蕭條。地方行政人員的經(jīng)濟(jì)收入不穩(wěn)定，迫使基層行政人員外出謀生。以前僅是以此為托詞，現(xiàn)在儼然成為實(shí)情。內(nèi)戰(zhàn)后局勢(shì)的動(dòng)蕩，金融的混亂使得很多基層公務(wù)員工作和生活壓力增加，其政治心態(tài)動(dòng)搖，對(duì)政府失去信心，自然不會(huì)堅(jiān)守其本職工作。

“三征”任務(wù)繁重、難以完成?？箲?zhàn)結(jié)束后的一年，田賦征收僅為上一年的一半，[10]然而政府和軍隊(duì)對(duì)糧食的需求并沒(méi)有相應(yīng)降低，反而隨著政權(quán)進(jìn)入原日占區(qū)而增長(zhǎng)。此時(shí)荒蕪的土地尚未完全恢復(fù)耕種，人力畜力缺乏、肥料短缺造成土地利用率不高，軍隊(duì)和各級(jí)地方政府不得不通過(guò)對(duì)地方資源非法強(qiáng)征來(lái)滿足他們對(duì)糧食的需要。這些工作的實(shí)際執(zhí)行任務(wù)落到了基層行政人員手中，使他們面臨巨大的征糧壓力。無(wú)獨(dú)有偶，廣東省征兵也很艱難，有時(shí)甚至面臨需要臨時(shí)去香港招募志愿兵救急的窘境。以廣州為例，1946年，廣州市征兵額為1393人，但即便在給每名志愿兵發(fā)給物品及慰勞金15萬(wàn)元的“重賞”之下，[11]任務(wù)仍難以完成，以至于廣州市政府實(shí)行壯丁抽簽的方式強(qiáng)行征取。這種非合法性征兵具有極大的不穩(wěn)定性，且容易引起民憤，保甲行政工作往往因此受挫。加之上級(jí)對(duì)征兵的催促壓力，許多基層保甲長(zhǎng)因不堪重負(fù)而尋找各種托詞請(qǐng)假、辭職以求逃避。

隨著戰(zhàn)爭(zhēng)的發(fā)展，上級(jí)對(duì)基層行政人員的“三征”工作要求越來(lái)越多，基層保甲人員再也不能像以前那樣輕易地敷衍塞責(zé)了，若沒(méi)完成，上級(jí)對(duì)基層行政人員尤其是保甲人員的處置是非常嚴(yán)厲的，基層行政人員對(duì)此苦不堪言，加之戰(zhàn)后行政人員的“油水”也不多，因此玩忽職守，甚至逃離本職崗位的行為也就頻頻出現(xiàn)。

政府的低薪機(jī)制。戰(zhàn)后公教人員薪資待遇非常低，以至難以養(yǎng)家。縣長(zhǎng)李公光曾坦言，“在綦江時(shí)，見(jiàn)禁煙室某下級(jí)職員月薪僅十二元，認(rèn)為待遇太薄，難維生計(jì)”。[12]在當(dāng)時(shí)的官僚體制之下，官員越來(lái)越多，而經(jīng)費(fèi)無(wú)法支持其龐大的公務(wù)開(kāi)支及工資發(fā)放，制度上勢(shì)必規(guī)定官員低薪，官員手中掌握權(quán)力，低薪導(dǎo)致官員普遍以權(quán)謀私，貪污受賄。此時(shí)基層行政人員成了一種高風(fēng)險(xiǎn)、高壓力、低收益的職業(yè)，越來(lái)越失去其吸引力。尤其是一些有良知的官員不愿通過(guò)不法渠道來(lái)斂財(cái)，但低薪又使其生活維艱，種種緣由使得基層行政人員萌生去意、蠢蠢欲動(dòng)。

基層行政人員的責(zé)任感喪失?？谷諔?zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，廣東省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)保甲人員在“三征”工作中為奪取抗戰(zhàn)勝利作出了積極貢獻(xiàn)。然而，他們?cè)趹?zhàn)后卻態(tài)度消極，甚至逃避工作。究其原因是：抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，中日之間的民族矛盾上升為國(guó)家的主要矛盾，抗戰(zhàn)勝利與否關(guān)乎國(guó)家與民族存亡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)保甲人員的民族使命感與責(zé)任感被激發(fā)，在同仇敵愾的時(shí)代洪流中積極響應(yīng)政府號(hào)召，投入“三征”工作是其在崗位上為抗戰(zhàn)勝利作出貢獻(xiàn)的主要方式，這份工作能夠給他們帶來(lái)清晰的價(jià)值感?？箲?zhàn)勝利后，國(guó)民黨當(dāng)局執(zhí)意發(fā)動(dòng)非正義的內(nèi)戰(zhàn)，使瘡痍未復(fù)的國(guó)土再蒙戰(zhàn)火，大失人心。鄉(xiāng)鎮(zhèn)保甲人員內(nèi)心不希望內(nèi)戰(zhàn)，他們更關(guān)注的是自身的生存狀態(tài)。如上述“三征”工作中，雖然國(guó)民黨當(dāng)局不斷催繳，但多數(shù)基層保甲長(zhǎng)只應(yīng)付了事，其工作意愿愈來(lái)愈弱，一系列非正常的請(qǐng)假、怠工現(xiàn)象涌現(xiàn)，甚至不乏以辭職、逃亡等方式來(lái)逃避工作者。

總之，由于內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)，戰(zhàn)后地方基層公務(wù)人員人事異動(dòng)頻仍，尤其是基層保甲長(zhǎng)異動(dòng)頻繁。在戰(zhàn)時(shí)體制下，地方基層公務(wù)人員行為也不同于平時(shí)狀態(tài)，這樣非正常的請(qǐng)假、辭職在地方基層浪潮式涌現(xiàn)，基層行政人員無(wú)心工作，人心惶惶?；鶎由鐣?huì)的治理者都開(kāi)始動(dòng)搖，南京國(guó)民政府統(tǒng)治的根基自然不穩(wěn)，大廈將傾。

注釋

[1]異動(dòng)，按《中國(guó)百科大辭典》的解釋，“其一、與制度不一致。換句話說(shuō)，違背制度的行動(dòng)，為異動(dòng)。其二、不正常的變動(dòng)，往往是由于外力的作用，而導(dǎo)致非正常的變化?！币?jiàn)《中國(guó)百科大辭典》，北京：華夏出版社，1990年，第284頁(yè)。本文所指地方基層行政人員的異動(dòng)是指由于制度受特殊外力作用，地方基層行政人員背離正常模式而產(chǎn)生非正常的變動(dòng)。

[2]《為遵令裁剪員額造具被裁人員姓名請(qǐng)核發(fā)遣散費(fèi)由》，汕頭市檔案館，卷宗號(hào)001，目錄號(hào)01，案卷號(hào)803。

[3]廣東省立中山圖書館編：《民國(guó)廣東大事記》，廣州：羊城晚報(bào)出版社，2002年，第800頁(yè)。

[4]《報(bào)告本局佐理會(huì)計(jì)員一職經(jīng)擁以黃俊源接替由》，潮州市檔案館，卷宗號(hào)001，目錄號(hào)01，案卷號(hào)603。

[5]潮州市檔案館，卷宗號(hào)001，目錄號(hào)01，案卷號(hào)593。

[6]何家偉：《南京國(guó)民政府公務(wù)員薪俸制度研究》，博士學(xué)位論文，華中師范大學(xué)，2007年，第197頁(yè)。

[7]《廣東文史資料》（第63輯），廣州：廣東人民出版社，1990年，第78頁(yè)。

[8]《奉令公務(wù)員一年內(nèi)未請(qǐng)事病假者發(fā)給獎(jiǎng)金標(biāo)準(zhǔn)仰知照由》，廣州市檔案館，案卷號(hào)：4-02-000-002750-003。

[9]潮州市檔案館，卷宗號(hào)001，目錄號(hào)01，案卷號(hào)603。

[10]廣東省立中山圖書館編：《民國(guó)廣東大事記》，廣州：羊城晚報(bào)出版社，2002年，第777頁(yè)。

[11]廣東省立中山圖書館編：《民國(guó)廣東大事記》，廣州：羊城晚報(bào)出版社，2002年，第799頁(yè)。

[12]《民政廳長(zhǎng)答復(fù)參議員詢問(wèn)紀(jì)錄》，廣東省檔案館，卷宗號(hào)3，目錄號(hào)1，案卷號(hào)19。

責(zé) 編∕馬冰瑩