常 兵

（西安市干道市政建設(shè)開(kāi)發(fā)有限責(zé)任公司， 陜西 西安 710077）

作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體和經(jīng)濟(jì)增速最快的國(guó)家之一，我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)總量的提升也在加強(qiáng)。國(guó)家城鎮(zhèn)化率從建國(guó)初的不足10%到20世紀(jì)90年代末的30%，截止2019年底已經(jīng)突破59%。隨著城鎮(zhèn)居民物質(zhì)文化水平和對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施要求的提高，原來(lái)遍布地下的給排水、電力、燃?xì)獾染W(wǎng)絡(luò)已經(jīng)不能滿足城鎮(zhèn)居民對(duì)城市設(shè)施的需求。由于現(xiàn)行體制的水、電、燃?xì)狻崃Φ确謱俨煌块T(mén)或企業(yè)管理，不同管線的設(shè)計(jì)、建設(shè)和維護(hù)目標(biāo)均不相同，往往容易導(dǎo)致同一路段不同部門(mén)多次開(kāi)挖，造成社會(huì)資源浪費(fèi)和長(zhǎng)期交通擁堵。同時(shí)由于各部門(mén)開(kāi)挖線路多采用直接敷設(shè)，管道條件較差，使用壽命較短，數(shù)據(jù)表明，每年我國(guó)由于地下管網(wǎng)施工造成的損失超過(guò)500億元。

地下綜合管廊作為解決城市擴(kuò)張和土地資源稀缺之間矛盾的有效辦法，通過(guò)建設(shè)集約型地下廊式結(jié)構(gòu)，將原來(lái)各自開(kāi)挖鋪設(shè)的各種市政管線統(tǒng)一安置在綜合管廊內(nèi)部，不僅減少了道路反復(fù)開(kāi)挖的建設(shè)成本，同時(shí)降低了各種公共線路運(yùn)行和維護(hù)的難度，有效實(shí)現(xiàn)城市管線的科學(xué)統(tǒng)籌和管理[1]。西歐是地下綜合管廊的誕生地，由于該地區(qū)國(guó)家普遍國(guó)土面積較小且國(guó)家較為富裕，因此地下綜合管廊一般采用政府撥款建設(shè)和收取管線責(zé)任主體使用費(fèi)的方式運(yùn)作；亞洲鄰國(guó)日本由于國(guó)土面積小、人口數(shù)量大的原因，地下綜合管廊建設(shè)需求量大，其常用的管廊運(yùn)營(yíng)模式主要有兩種：政府和管線使用單位共同投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)，或者政府投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)，管線使用單位支付管理費(fèi)。

1 地下綜合管廊運(yùn)作模式

目前，我國(guó)地下綜合管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式主要分為以下四種：政府全額撥款模式、政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式、股份制合作模式和管線使用單位出資模式[2]。如廣州大學(xué)城地下綜合管廊項(xiàng)目總長(zhǎng)18km，采用政府全額撥款建設(shè)；珠海橫琴地下綜合管廊項(xiàng)目總長(zhǎng)33.4km，采用政府融資主導(dǎo)建設(shè)；西安市地下綜合管廊建設(shè)沈緯一路和南北一號(hào)路延伸段等均采用PPP模式。

政府全額撥款模式采用政府建設(shè)、政府維護(hù)和管理，管線使用單位免費(fèi)或有償使用。由于采用全額撥款，地下綜合管廊建設(shè)的穩(wěn)定性和抗風(fēng)險(xiǎn)能力較高，但是由于地下綜合管廊投入成本很高，且國(guó)家目前未強(qiáng)制要求所有管線必須入廊，因此綜合管廊投入使用后的成本回收周期較長(zhǎng)，容易造成地方政府的高負(fù)債率。政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式是近幾年比較流行的一種城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式，政府與社會(huì)投資人簽訂PPP協(xié)議，由投資人負(fù)責(zé)地下綜合管廊的設(shè)計(jì)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，政府通過(guò)提供特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式對(duì)投資人進(jìn)行補(bǔ)償[3]。采用PPP模式的投資人在規(guī)定的運(yùn)營(yíng)期間內(nèi)享有地下綜合管廊的收益權(quán)，政府則負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)情況進(jìn)行核定。PPP模式能夠降低政府在管廊建設(shè)上的資金投入，緩解財(cái)政壓力，由于PPP項(xiàng)目需要的社會(huì)資金數(shù)額較大，需要政府在貸款、補(bǔ)貼等方面進(jìn)行大幅度傾斜，因此增加了公共利益風(fēng)險(xiǎn)和政府監(jiān)督難度。

股份制合作模式是指國(guó)有資產(chǎn)管理公司在政府授權(quán)下通過(guò)與社會(huì)資本共同成立合資公司，在地下綜合管廊的設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、收益共享。該模式相較于PPP模式，政府在管廊建設(shè)中的資金投入較大，且仍需對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行政策扶持，在物資設(shè)備采購(gòu)等方面也需要履行有效的監(jiān)督工作。

管線使用單位共同出資模式是通過(guò)政府引導(dǎo)，管線使用單位共同出資修建和維護(hù)地下綜合管廊的模式，該模式要求給排水、燃?xì)獾炔块T(mén)承擔(dān)主要的管廊建設(shè)和維護(hù)費(fèi)用，投資單位在管廊建成后積極入廊，減少了政府調(diào)動(dòng)管線部門(mén)入廊的阻力。但由于管線工程建設(shè)占用大量管線部門(mén)自有資金，產(chǎn)生較重的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，且管廊建成后投資單位僅享有使用權(quán)而非產(chǎn)權(quán)，成本卻相較傳統(tǒng)直埋管線大幅提高，因此在實(shí)踐過(guò)程中效果較差。

綜上所述，根據(jù)城市地下綜合管廊建設(shè)的迫切性和當(dāng)前條件下國(guó)家和地方財(cái)政的現(xiàn)實(shí)狀況，城市地下綜合管廊設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)不僅需要政府資金扶持和社會(huì)資金參與，而且需要保證社會(huì)資本在不影響管廊工程社會(huì)公益性的前提下具有可靠的收益，這樣才能在社會(huì)資本和公共基礎(chǔ)設(shè)施之間建立穩(wěn)固的結(jié)合點(diǎn)，使社會(huì)資本積極參與地下綜合管廊工程的設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)活動(dòng)。

2 運(yùn)營(yíng)模式評(píng)價(jià)

地下綜合管廊設(shè)計(jì)建設(shè)和管理涉及的因素較多，我們按照項(xiàng)目籌備、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)三個(gè)階段對(duì)本文提出的地下綜合管廊運(yùn)作模式進(jìn)行準(zhǔn)確、客觀的分析與評(píng)價(jià)。管廊項(xiàng)目建設(shè)籌備期的主要評(píng)價(jià)指標(biāo)有設(shè)計(jì)規(guī)劃、融資效果。管廊項(xiàng)目建設(shè)期的主要評(píng)價(jià)指標(biāo)有專(zhuān)業(yè)程度和風(fēng)險(xiǎn)程度。管廊項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期的主要評(píng)價(jià)指標(biāo)有管理效率和項(xiàng)目可控程度。采用離散型逼近理想解排序法（TOPSIS）[4]，分別對(duì)政府全額撥款模式、政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式、股份制合作模式和管線使用單位出資模式進(jìn)行評(píng)價(jià)，各指標(biāo)滿分為100分，邀請(qǐng)十位地下綜合管廊設(shè)計(jì)、建設(shè)和管理領(lǐng)域?qū)＜覍?duì)四種模式進(jìn)行打分，結(jié)果如表1所示。

表1 地下綜合管廊運(yùn)作模式各指標(biāo)得分情況

由于表格中數(shù)據(jù)已經(jīng)完成正向化處理，進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理得到矩陣H，H中的每個(gè)元素為，其中為地下綜合管廊運(yùn)作模式各指標(biāo)得分，i代表行數(shù)，j代表列數(shù)。構(gòu)成的標(biāo)準(zhǔn)化矩陣H如下：

取各列數(shù)據(jù)的最高得分與最低得分，采用TOPSIS方法計(jì)算各評(píng)價(jià)對(duì)象與最大值之間距離D+，各評(píng)價(jià)對(duì)象與最小值之間距離D-，再根據(jù)公式D-/(D++ D-）得到各模式的歸一化得分為：政府全額撥款模式（0.1785）、PPP模式（0.3764）、股份制合作模式（0.3193）和管線使用單位出資模式（0.1258），結(jié)果表明PPP模式按照離散型逼近理想解排序法得分最高，管線使用單位出資建設(shè)模式得分最低。

3 結(jié)語(yǔ)

地下綜合管廊作為容納城市給排水、電力、熱力、燃?xì)?、通訊等線路的管道，項(xiàng)目建設(shè)是否得當(dāng)、投資是否到位、運(yùn)行監(jiān)管是否合理都關(guān)系著整個(gè)城市的運(yùn)載能力，PPP模式對(duì)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、政府職能轉(zhuǎn)變、提升國(guó)家治理能力和深化財(cái)稅體制改革都具有深遠(yuǎn)的意義。未來(lái)在城市地下綜合管廊的設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，隨著大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等技術(shù)的引入和實(shí)現(xiàn)，新的運(yùn)營(yíng)模式必將代替原有模式，更好的促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)。