■闞立娜，蘇 芳

一、引言

農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款是在農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”條件下對(duì)農(nóng)地金融制度的重要?jiǎng)?chuàng)新，不僅適用于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下普通承包農(nóng)戶，也適用于通過(guò)轉(zhuǎn)入土地進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)的新型經(jīng)營(yíng)主體（陳錫文，2014）。為此，國(guó)務(wù)院及相關(guān)部門近年來(lái)出臺(tái)了一系列農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的政策文件，并于2018年底審議通過(guò)了關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》的決定，這標(biāo)志著農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”下農(nóng)地抵押貸款業(yè)務(wù)的法律障礙基本消除。政府對(duì)農(nóng)地金融制度進(jìn)行改革的政策目標(biāo)是在不影響土地社會(huì)保障功能的前提下，最大限度地發(fā)揮土地資源配置和財(cái)產(chǎn)實(shí)現(xiàn)功能（張克俊，2016）。因此，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款在有效緩解農(nóng)村金融供需矛盾方面被寄予厚望（李韜和羅劍朝，2015）。但從整體上看，真正的實(shí)踐效果似乎與決策者的初衷相差甚遠(yuǎn)（王德福，2017）。許多試點(diǎn)地區(qū)面臨著金融機(jī)構(gòu)積極性不高，供給主體單一，組合擔(dān)?，F(xiàn)象普遍，貸款期限短、總量低、利率高、規(guī)模小等特征（張龍耀和楊軍，2011；張欣和于麗紅，2017）。而最關(guān)鍵的問(wèn)題在于如何科學(xué)合理地評(píng)估農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押價(jià)值，尤其是對(duì)不同產(chǎn)權(quán)性質(zhì)和抵押主體的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值評(píng)估。沒有科學(xué)合理的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值就很難實(shí)現(xiàn)，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款就只能作為解決農(nóng)業(yè)“貸款難”的一種補(bǔ)充，而不能成為根本性政策（趙振宇，2014）。

農(nóng)地抵押價(jià)值評(píng)估是金融機(jī)構(gòu)確定貸款額度的主要參考依據(jù)。只有當(dāng)農(nóng)地價(jià)值達(dá)到一定程度時(shí)，金融機(jī)構(gòu)才有農(nóng)地抵押貸款的供給意愿（王興穩(wěn)和紀(jì)月清，2007）。金融機(jī)構(gòu)發(fā)放抵押貸款更注重抵押資產(chǎn)的長(zhǎng)期可持續(xù)能力，實(shí)踐中家庭固定資產(chǎn)是影響不同類型農(nóng)戶貸款可得性的主要因素，因此農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押品在進(jìn)行價(jià)值評(píng)估時(shí)也應(yīng)該更重視農(nóng)地所帶來(lái)的未來(lái)收益（牛榮、陳思等，2018）。目前對(duì)于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)評(píng)估所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)主要是《農(nóng)用地分等、定級(jí)規(guī)程》《農(nóng)用地估價(jià)規(guī)程》兩部國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，一些試點(diǎn)地區(qū)和金融機(jī)構(gòu)也發(fā)布了當(dāng)?shù)氐膬r(jià)值評(píng)估方法和指導(dǎo)意見。從實(shí)踐上看，各試點(diǎn)地區(qū)對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押價(jià)值計(jì)算方法較為一致，但在估值過(guò)程中存在主觀性強(qiáng)、評(píng)估價(jià)值低等現(xiàn)象（王朝明和朱睿博，2016）。同時(shí)，金融機(jī)構(gòu)為了控制風(fēng)險(xiǎn)，一般以評(píng)估價(jià)值的一定比例發(fā)放貸款。例如，福建“明溪模式”下農(nóng)地抵押貸款金額不超過(guò)認(rèn)定價(jià)值的70%，寧夏同心縣貸款額度不超過(guò)認(rèn)定價(jià)值的80%，平羅縣則不超過(guò)評(píng)估價(jià)值的50%（林建偉和劉偉平，2015；曹瓅和羅劍朝，2015）。但是，大部分試點(diǎn)地區(qū)在開展農(nóng)地抵押貸款價(jià)值評(píng)估時(shí)都沒有考慮農(nóng)地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)對(duì)農(nóng)地價(jià)值的影響，甚至有些地區(qū)并未開展針對(duì)普通農(nóng)戶的承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。

綜上所述，現(xiàn)有關(guān)于農(nóng)地抵押貸款和價(jià)值評(píng)估的研究成果豐富和深化了農(nóng)地金融理論，但對(duì)抵押農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)屬性分類和農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估的特殊性分析不夠全面，尤其是對(duì)農(nóng)地抵押價(jià)值評(píng)估的系統(tǒng)性和深入性的研究還比較缺乏。在已有研究基礎(chǔ)上，筆者考察“三權(quán)分置”下農(nóng)地抵押貸款中承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的產(chǎn)權(quán)屬性差異，以及由此引起的政策預(yù)期與實(shí)踐反差在價(jià)值評(píng)估環(huán)節(jié)的表現(xiàn)，并結(jié)合寧夏平羅縣開展的直接型農(nóng)地抵押貸款和價(jià)值評(píng)估的實(shí)踐情況進(jìn)行檢驗(yàn)和評(píng)價(jià)。

二、農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押價(jià)值產(chǎn)權(quán)屬性分類界定

按照土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離情況，農(nóng)地抵押貸款可分為“分而不離”的承包型土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款和“既分又離”的流轉(zhuǎn)型土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款（汪險(xiǎn)生和郭忠興，2017）。按照貸款對(duì)象不同，前一種主要面向具有集體成員身份的普通農(nóng)戶，后一種主要面向通過(guò)流轉(zhuǎn)獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體。2017年，我國(guó)既承包又經(jīng)營(yíng)的原始農(nóng)戶占全國(guó)承包農(nóng)戶的70%，而只承包不經(jīng)營(yíng)，經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給第三方的約占全國(guó)承包農(nóng)戶的30%（劉振偉，2019）?？梢?，既承包又經(jīng)營(yíng)的傳統(tǒng)普通農(nóng)戶仍然

是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的主體。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的開展需要根據(jù)不同的貸款對(duì)象進(jìn)行分類設(shè)計(jì)，既要支持擁有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的小農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，又要鼓勵(lì)獲得流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的新型主體開展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)概念上都屬于經(jīng)濟(jì)學(xué)上的資產(chǎn)范疇，但二者在權(quán)利主體、取得方式以及基本屬性方面存在較大的差異，如表1所示。

表1 農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的差異比較

（一）農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押價(jià)值分析

我國(guó)《擔(dān)保法》和《物權(quán)法》都規(guī)定，具有明確所有權(quán)或用益物權(quán)的財(cái)產(chǎn)才可以充當(dāng)?shù)盅何?。土地承包?jīng)營(yíng)權(quán)是農(nóng)民對(duì)集體所有的土地，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利，符合用益物權(quán)的屬性要求，是法律意義上合適的抵押物。對(duì)于農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值構(gòu)成，由于其產(chǎn)權(quán)主體具有集體成員的身份特征，對(duì)家庭承包的土地具有很強(qiáng)的情感訴求和保障依賴。因此，農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值是農(nóng)地生產(chǎn)收益權(quán)價(jià)值與社會(huì)保障權(quán)價(jià)值之和（高艷梅等，2012）。農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款價(jià)值評(píng)估應(yīng)在充分考慮農(nóng)地社會(huì)價(jià)值的基礎(chǔ)上采用抵押價(jià)值基礎(chǔ)進(jìn)行計(jì)算，從而確定發(fā)放的貸款數(shù)額?，F(xiàn)實(shí)中大部分試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)地抵押價(jià)值的計(jì)算都忽略了社會(huì)價(jià)值因素，對(duì)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的綜合價(jià)值評(píng)估較低，無(wú)法滿足農(nóng)戶的資金需求。此外，農(nóng)戶承包地固有的分散性以及地理專用性，導(dǎo)致銀行接受其作為抵押物后面臨著處置成本高、變現(xiàn)困難、價(jià)值評(píng)估存在規(guī)模不經(jīng)濟(jì)等問(wèn)題，這也是金融機(jī)構(gòu)不愿意開展農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的主要原因。

（二）農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押價(jià)值分析

農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)是指依附于土地流轉(zhuǎn)合同之上的，原承包農(nóng)戶轉(zhuǎn)移給規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，使其享有在一定期限內(nèi)對(duì)土地占有、使用、收益和處分等權(quán)利。對(duì)于規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，其通過(guò)租賃、農(nóng)戶入股等方式獲得的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)屬明晰，經(jīng)營(yíng)面積較大、且分布集中。同時(shí)，流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)在流轉(zhuǎn)期限內(nèi)不再承擔(dān)社會(huì)保障功能，作為抵押物的市場(chǎng)屬性更加明確，銀行在抵押貸款價(jià)值基礎(chǔ)上，按照一定比例給農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)放貸款是比較安全的?！叭龣?quán)分置”下農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押引起的多重利益關(guān)系必然降低抵押品變現(xiàn)概率和抵押權(quán)人的分配比例，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)變現(xiàn)的交易成本會(huì)上升，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)理論價(jià)值與實(shí)際價(jià)值存在較大差異（曾慶芬，2016）。進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，我國(guó)《物權(quán)法》規(guī)定主物轉(zhuǎn)讓的，附屬物應(yīng)隨之轉(zhuǎn)讓，所以抵押權(quán)的標(biāo)的物應(yīng)當(dāng)包括地上附屬物。因此，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押價(jià)值評(píng)估必須考慮地上農(nóng)作物和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施。實(shí)踐中很多試點(diǎn)地區(qū)用“農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值+地上（含地下）附著物價(jià)值”作為評(píng)估農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。

三、農(nóng)地抵押貸款政策預(yù)期與實(shí)踐反差在價(jià)值評(píng)估中的表現(xiàn)

我國(guó)農(nóng)村土地具有資產(chǎn)和資源的雙重屬性，其價(jià)值構(gòu)成不僅包含顯性的經(jīng)濟(jì)價(jià)值還包含隱性的社會(huì)價(jià)值。但是目前試點(diǎn)實(shí)踐中不管評(píng)估客體形式如何，都忽視了農(nóng)地的社會(huì)價(jià)值屬性，導(dǎo)致評(píng)估價(jià)值無(wú)法全面準(zhǔn)確地反映出農(nóng)地的應(yīng)有價(jià)值。并且，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一項(xiàng)農(nóng)村資產(chǎn)，其價(jià)值評(píng)估也要注重獨(dú)立性和專業(yè)性。只有評(píng)估機(jī)構(gòu)充分獨(dú)立，才能保證評(píng)估價(jià)值的公允性；只有評(píng)估人員足夠?qū)I(yè)，才能為農(nóng)地抵押提供符合市場(chǎng)價(jià)值的服務(wù)。但由于農(nóng)地抵押貸款牽涉到的利益主體比較多，農(nóng)村地區(qū)又普遍缺乏專業(yè)的評(píng)估主體，導(dǎo)致實(shí)踐中農(nóng)地價(jià)值評(píng)估操作難度較大、評(píng)估效果不理想，進(jìn)而出現(xiàn)了與政策預(yù)期不一致的反差現(xiàn)象。

（一）價(jià)值評(píng)估客體形式的實(shí)踐反差

價(jià)值評(píng)估客體是指被評(píng)估的資產(chǎn)，也稱價(jià)值評(píng)估對(duì)象。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款中，根據(jù)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押品發(fā)揮的抵押屬性大小，將貸款分為“直接型”與“間接型”兩種模式。直接抵押是指將農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或者流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)作為唯一抵押品直接向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為單一資產(chǎn)是該種模式下價(jià)值評(píng)估的客體形式。從政策初衷看，直接抵押的抵押品價(jià)值評(píng)估操作簡(jiǎn)單，價(jià)值計(jì)算方便，更有利于貸款農(nóng)戶獲取商業(yè)信貸支持。

但是在試點(diǎn)實(shí)踐中，大部分地區(qū)都采用間接抵押模式，即在農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)作抵押的同時(shí)附加擔(dān)保、保證等增信方式。間接模式下農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)表面上是唯一抵押品，但能否獲取貸款的關(guān)鍵在于地上附著物價(jià)值和附加的增信方式，這也是地方政府和金融機(jī)構(gòu)出于應(yīng)付行政考核的壓力以及規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的一種理性選擇（紀(jì)秀江，2018）。間接抵押下價(jià)值評(píng)估客體通常是一種資產(chǎn)組合形式，即“農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)+附著物+生產(chǎn)設(shè)施”，該種模式有利于降低金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，也有利于規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體獲取更大的信貸支持。但對(duì)于農(nóng)業(yè)資產(chǎn)匱乏的普通農(nóng)戶可能會(huì)產(chǎn)生一定的擠出效應(yīng)，同時(shí)也加大了評(píng)估主體對(duì)抵押資產(chǎn)的價(jià)值評(píng)估難度。

（二）價(jià)值評(píng)估主體形式的實(shí)踐反差

價(jià)值評(píng)估主體是指資產(chǎn)評(píng)估業(yè)務(wù)的承擔(dān)者，既包括資產(chǎn)評(píng)估從業(yè)人員也包括其所在的評(píng)估機(jī)構(gòu)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，由于信息不對(duì)稱，資產(chǎn)交易雙方對(duì)交易所涉及的資產(chǎn)價(jià)值判斷不一致時(shí)，通常會(huì)選擇獨(dú)立的第三方依據(jù)其專業(yè)技術(shù)對(duì)交易資產(chǎn)價(jià)值進(jìn)行科學(xué)客觀的評(píng)估，從而提供一個(gè)公允的估價(jià)意見（周娟，2017）。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一項(xiàng)抵押資產(chǎn)，其價(jià)值評(píng)估也應(yīng)該由第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)和專業(yè)的評(píng)估人員來(lái)完成，同時(shí)結(jié)合貸款人自評(píng)估或借貸雙方協(xié)商等方式，公平、公正、客觀、合理地確定農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押價(jià)值。

但是在試點(diǎn)實(shí)踐中，評(píng)估工作通常由地方政府下設(shè)的一些職能部門完全或者部分地代替第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)來(lái)開展。專業(yè)化的評(píng)估人員是科學(xué)確定農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押價(jià)值的關(guān)鍵，但是目前我國(guó)農(nóng)村地區(qū)嚴(yán)重缺乏高素質(zhì)的資產(chǎn)評(píng)估人員，有些試點(diǎn)地區(qū)組建的“專家小組”往往都是一些政府官員和專家學(xué)者，而非真正具有評(píng)估資格的從業(yè)人員。這種現(xiàn)象違背了資產(chǎn)評(píng)估獨(dú)立性和專業(yè)性的原則，因此很難保證農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估的科學(xué)性和公允性。

（三）評(píng)估價(jià)值構(gòu)成內(nèi)容的實(shí)踐反差

從農(nóng)地產(chǎn)權(quán)價(jià)值構(gòu)成角度看，普通農(nóng)戶所擁有的農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有明確完整的用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)屬性，但由于貸款人對(duì)農(nóng)地存在“與生俱來(lái)”的經(jīng)濟(jì)依賴、保障依賴和情感依賴，其所抵押的農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)包含經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值與身份價(jià)值等多維屬性（朱文玨和羅必良，2018）。因此，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的評(píng)估價(jià)值應(yīng)體現(xiàn)出后兩者的非市場(chǎng)價(jià)值內(nèi)容。這也是國(guó)家“三農(nóng)”政策保護(hù)農(nóng)民切身利益的初衷所在。規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體抵押的農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)只是單純的抵押資產(chǎn)，其價(jià)值評(píng)估中只包含經(jīng)濟(jì)價(jià)值。因此，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)屬性的差異決定了二者評(píng)估價(jià)值構(gòu)成也應(yīng)該存在一定的差異。

但是在試點(diǎn)實(shí)踐中，大部分試點(diǎn)地區(qū)在對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值進(jìn)行評(píng)估時(shí)，并沒有考慮產(chǎn)權(quán)屬性差異，忽略了承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中所包含的社會(huì)價(jià)值。農(nóng)地評(píng)估價(jià)值差異主要來(lái)源于農(nóng)地面積、農(nóng)地區(qū)位、農(nóng)地質(zhì)量、租金收益、地上附著物價(jià)值等因素。此外，由于普通農(nóng)戶農(nóng)地規(guī)模小且分散、流轉(zhuǎn)處置比較困難等原因?qū)е陆鹑跈C(jī)構(gòu)在評(píng)估價(jià)值基礎(chǔ)上設(shè)置較低的抵押率，農(nóng)戶最后獲得的貸款金額很難滿足資金需求。而規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體通過(guò)獲取流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)，解決了農(nóng)地細(xì)碎化帶來(lái)的處置變現(xiàn)困難，加之規(guī)模主體一般都具有較高的固定資產(chǎn)投入和較強(qiáng)的還款能力，因此流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押品的評(píng)估價(jià)值會(huì)較高，獲得的信貸資金也比較高?？傊?，試點(diǎn)實(shí)踐中的農(nóng)地價(jià)值評(píng)估并沒有體現(xiàn)出承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)產(chǎn)權(quán)價(jià)值構(gòu)成的差異性。

（四）評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)與評(píng)估方法的實(shí)踐反差

評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估方法是資產(chǎn)評(píng)估的關(guān)鍵要素。不同性質(zhì)的資產(chǎn)業(yè)務(wù)需要具有與之相匹配的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估方法。農(nóng)地抵押貸款按照經(jīng)營(yíng)權(quán)屬性不同可細(xì)分為承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押和流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，二者的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)、抵押價(jià)值構(gòu)成以及面向的貸款主體都不同。因此，農(nóng)地評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)該結(jié)合農(nóng)地產(chǎn)權(quán)價(jià)值屬性和抵押人身份屬性進(jìn)行分類設(shè)計(jì)，在特定區(qū)域內(nèi)形成客觀、公允和統(tǒng)一的評(píng)估體系，這也是資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估業(yè)務(wù)順利開展的重要保證。

但是在試點(diǎn)實(shí)踐中，由于農(nóng)村土地交易市場(chǎng)發(fā)育相對(duì)緩慢，制約了農(nóng)地價(jià)值評(píng)估業(yè)務(wù)的發(fā)展。很多試點(diǎn)地區(qū)并沒有出臺(tái)規(guī)范的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，也沒有具體的評(píng)估辦法。即使在有標(biāo)準(zhǔn)的情況下，也并沒有專門針對(duì)抵押的產(chǎn)權(quán)屬性進(jìn)行分類設(shè)計(jì)，對(duì)于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的評(píng)估方法也基本一致。這種現(xiàn)象導(dǎo)致農(nóng)地抵押貸款緩解農(nóng)戶融資約束的效果在普通農(nóng)戶和規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體之間存著一定的差異。

四、田野經(jīng)驗(yàn)與案例分析

選用的經(jīng)驗(yàn)材料來(lái)源于寧夏回族自治區(qū)平羅縣的實(shí)證調(diào)研。平羅縣作為農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)地區(qū)，一直以來(lái)堅(jiān)持以農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)管理制度改革為突破口，積極探索開展農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)工作。

（一）“直接型”抵押貸款順利開展的平羅優(yōu)勢(shì)

平羅縣開展的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款大部分采用的是“直接型”模式，該模式對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、農(nóng)業(yè)規(guī)模發(fā)展程度、金融市場(chǎng)條件以及地方政府財(cái)力等政策環(huán)境都具有較高的要求（李少武和張銜，2019）。

1.平羅縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是推動(dòng)農(nóng)地市場(chǎng)快速發(fā)展的重要?jiǎng)恿?，也是保證農(nóng)地順利流轉(zhuǎn)交易的先決條件。平羅縣作為西部百?gòu)?qiáng)縣，2018年全縣生產(chǎn)總值182.36億元，其中第一產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)平穩(wěn)，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率達(dá)到了7.90%，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)0.62個(gè)百分點(diǎn)①數(shù)據(jù)來(lái)源于平羅縣人民政府網(wǎng)站。，為農(nóng)村金融改革和農(nóng)地抵押貸款的開展提供了強(qiáng)有力的保障。

2.金融支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的標(biāo)志之一。平羅縣涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)積極探索金融服務(wù)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的新路子，采取有效措施提升服務(wù)農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)及家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體水平。2018年全縣涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體累計(jì)發(fā)放貸款總額7.70億元，其中支持農(nóng)業(yè)企業(yè)貸款總額2.04億元，支持農(nóng)業(yè)合作社1.99億元，支持家庭農(nóng)場(chǎng)為1.03億元，支持專業(yè)大戶2.64億元②數(shù)據(jù)來(lái)源于中國(guó)人民銀行平羅縣支行調(diào)研數(shù)據(jù)。。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的壯大，成為推動(dòng)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款快速發(fā)展的中堅(jiān)力量。

3.一個(gè)地區(qū)農(nóng)村金融市場(chǎng)越成熟，正規(guī)金融機(jī)構(gòu)數(shù)量越多、競(jìng)爭(zhēng)越激烈，對(duì)農(nóng)村金融改革的推動(dòng)作用就越強(qiáng)。而且正規(guī)金融機(jī)構(gòu)一般在抵押物評(píng)估、抵押率設(shè)置、抵押物處置和風(fēng)險(xiǎn)控制方面都具有比較完善的管理制度。截至2018年底，平羅縣涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)主要有中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行、中國(guó)銀行、中國(guó)郵儲(chǔ)銀行、寧夏銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行以及沙湖村鎮(zhèn)銀行，6家金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)數(shù)量達(dá)到了46個(gè)，累計(jì)發(fā)放涉農(nóng)貸款總額55.40億元，其中農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款2.18億元①數(shù)據(jù)來(lái)源于中國(guó)人民銀行平羅縣支行調(diào)研數(shù)據(jù)。。

4.地方政府的政策支持和財(cái)政扶持是開展農(nóng)地抵押貸款的最后安全保障。財(cái)政實(shí)力雄厚的地方政府具備與金融機(jī)構(gòu)共同分擔(dān)試點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)的能力，在一定程度上降低了金融機(jī)構(gòu)開展“直接型”抵押貸款的后顧之憂。平羅縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)防范基金由平羅縣人民政府注資，對(duì)抵押貸款資金本息的實(shí)際損失，由風(fēng)險(xiǎn)防范基金和經(jīng)辦金融機(jī)構(gòu)各承擔(dān)50%。此外，2018年平羅縣人民政府、中國(guó)人民銀行平羅縣支行和中國(guó)人保財(cái)險(xiǎn)平羅分公司三方合作，共同推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款“政銀?！斌w系建設(shè)。一方面為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提供了增信支持、增加了融資額度，另一方面也降低了金融機(jī)構(gòu)貸款風(fēng)險(xiǎn)，為推動(dòng)農(nóng)地抵押貸款進(jìn)一步發(fā)展創(chuàng)造了條件。

（二）農(nóng)地價(jià)值評(píng)估政策預(yù)期與實(shí)踐反差的平羅檢驗(yàn)

平羅縣農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款總額雖然逐年上升，但是農(nóng)戶的貸款傾向更多源于當(dāng)?shù)劂y行的引導(dǎo)和群眾模仿效應(yīng)。實(shí)際上“小規(guī)?！辟Y金供給對(duì)“大經(jīng)營(yíng)”資本需求的支持效應(yīng)并不明顯。在農(nóng)地價(jià)值評(píng)估方面，雖然建立了相對(duì)完善的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)制，但評(píng)估實(shí)踐中在評(píng)估客體形式、評(píng)估主體形式、抵押價(jià)值構(gòu)成和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)等方面表現(xiàn)出了與政策預(yù)期不一致的反差。

1.農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)成為主要的價(jià)值評(píng)估客體

平羅縣在確權(quán)基礎(chǔ)上，積極探索建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款機(jī)制，賦予大部分已確權(quán)資產(chǎn)具有產(chǎn)權(quán)抵押融資權(quán)能，并給予貸款戶一定的利率優(yōu)惠。截至2018年底，全縣累計(jì)辦理農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款2.17萬(wàn)筆，共計(jì)11.79億元。具體情況如表2所示。

從表2可以看出，農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是直接抵押模式下主要的價(jià)值評(píng)估客體形式，達(dá)到了支持小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有效銜接的政策目的。但是實(shí)踐中不論是以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)還是流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)或者其他形式的產(chǎn)權(quán)作為評(píng)估客體，評(píng)估主體在確定評(píng)估價(jià)值時(shí)往往都會(huì)參考地上附著物預(yù)期收益、貸款農(nóng)戶信用狀況以及家庭資產(chǎn)狀況等因素。評(píng)估客體形式的復(fù)雜性影響了價(jià)值評(píng)估工作的實(shí)施效果，對(duì)農(nóng)地抵押貸款的順利開展產(chǎn)生了一定的影響。

表2 平羅縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款具體情況

2.評(píng)估主體的獨(dú)立性和專業(yè)性有待提高

在農(nóng)地價(jià)值評(píng)估主體方面，平羅縣提出可以采取委托第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)、建立價(jià)值評(píng)估委員會(huì)、金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部評(píng)估、借貸雙方自行協(xié)商等評(píng)估模式，并可以根據(jù)貸款額度選擇評(píng)估主體，即20萬(wàn)元以下的，由借款當(dāng)事人和信貸人員協(xié)調(diào)評(píng)估。20萬(wàn)元以上的，由借款人選擇縣級(jí)組織的協(xié)商評(píng)估組或?qū)I(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估。這種分類評(píng)估的方法有利于提高農(nóng)地價(jià)值評(píng)估效率和借貸雙方的滿意度，但實(shí)際中并沒有完全引入獨(dú)立的第三方評(píng)估主體，大部分評(píng)估工作都是由平羅縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易服務(wù)中心和金融機(jī)構(gòu)來(lái)完成，這種由農(nóng)戶和信貸人員協(xié)調(diào)確定的評(píng)估價(jià)值在一定程度上缺乏公允性和客觀性，影響了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押價(jià)值評(píng)估活動(dòng)的整體效果。

3.承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)評(píng)估的模糊性

按照上文的理論分析，農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值中不僅包含了經(jīng)濟(jì)價(jià)值，還隱含了為農(nóng)戶提供生存、養(yǎng)老、就業(yè)等社會(huì)價(jià)值，而農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值中僅包含經(jīng)濟(jì)價(jià)值，因此評(píng)估時(shí)應(yīng)體現(xiàn)出二者的產(chǎn)權(quán)價(jià)值差異。在平羅縣農(nóng)地抵押實(shí)踐中，雖然兩種產(chǎn)權(quán)形式的抵押貸款都在開展，但在價(jià)值評(píng)估環(huán)節(jié)卻沒有嚴(yán)格區(qū)分兩種類型的產(chǎn)權(quán)價(jià)值構(gòu)成差異，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)評(píng)估價(jià)值中也未體現(xiàn)出承包權(quán)的社會(huì)屬性，并且在相關(guān)文件中還規(guī)定了流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款參照承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款基準(zhǔn)價(jià)格執(zhí)行，但是土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款最高額度（50萬(wàn)元）高于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款額度（30萬(wàn)元）。因此，農(nóng)地抵押產(chǎn)權(quán)屬性在價(jià)值評(píng)估環(huán)節(jié)的模糊性，導(dǎo)致評(píng)估價(jià)值計(jì)算不夠科學(xué)，在兩類產(chǎn)權(quán)抵押率基本一致的情況下降低了普通承包農(nóng)戶獲取抵押貸款的資金額度。

4.評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)與評(píng)估方法過(guò)于機(jī)動(dòng)和隨意

平羅縣專門制定了《農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)評(píng)估辦法》以及《關(guān)于確定農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款價(jià)值評(píng)估基準(zhǔn)參考價(jià)的通知》等政策文件，并要求根據(jù)農(nóng)田類別、區(qū)域等級(jí)和位置三個(gè)方面設(shè)計(jì)明確的參考標(biāo)準(zhǔn)。但是評(píng)估機(jī)構(gòu)在價(jià)值評(píng)估時(shí)通常會(huì)考慮額外的條件，主要包括農(nóng)戶信用以及農(nóng)戶所在村的信用狀況、貸款用途、經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)狀況、貸款人的家庭收入負(fù)債情況、抵押農(nóng)地面積等因素。此外，評(píng)估人員還會(huì)結(jié)合自己的調(diào)查和走訪給出一些主觀性評(píng)價(jià)，這都導(dǎo)致同類型抵押品在不同貸款人之間產(chǎn)生評(píng)估價(jià)值差異。例如調(diào)研中有兩位貸款人抵押的農(nóng)地面積分別為317畝和500畝，評(píng)估單價(jià)分別是800元/畝和210元/畝。評(píng)估價(jià)格的差異部分是由于農(nóng)地等級(jí)造成的，而主要原因是第一位貸款人的土地種植了收益較高的經(jīng)濟(jì)作物（瓜菜130畝、葡萄、西紅柿、冬棗、西瓜等果蔬120畝、玉米67畝），而且建有溫室大棚（97畝）等農(nóng)業(yè)設(shè)施。此外，第一位貸款人在貸款前已按照600元/畝的價(jià)格繳納了全年流轉(zhuǎn)費(fèi)21.40萬(wàn)元，從而降低了金融機(jī)構(gòu)后期處置抵押品的后顧之憂。由此看來(lái)，對(duì)農(nóng)地價(jià)值的評(píng)估在現(xiàn)實(shí)操作中存在很大的靈活性和機(jī)動(dòng)性，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估方法的使用也缺乏穩(wěn)定性和持續(xù)性，進(jìn)而影響了政策實(shí)施的效果。

五、進(jìn)一步完善發(fā)展農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的思考

（一）農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)分類評(píng)估和處置

對(duì)于農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押品的評(píng)估和處置，要充分考慮到抵押主體的差異性，在精準(zhǔn)識(shí)別的基礎(chǔ)上分類施策。在價(jià)值確認(rèn)時(shí)，對(duì)于規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體抵押的流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)，構(gòu)建基于公允價(jià)值的評(píng)估模型，重點(diǎn)體現(xiàn)供求關(guān)系下流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)價(jià)值；對(duì)于普通農(nóng)戶抵押的農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，構(gòu)建基于產(chǎn)權(quán)價(jià)值的評(píng)估模型，重點(diǎn)體現(xiàn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的社會(huì)價(jià)值屬性。在抵押物處置時(shí)，對(duì)于流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)，銀行應(yīng)利用市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)勢(shì)，采用在市場(chǎng)上公開拍賣等方式進(jìn)行處置。對(duì)于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，可采用非市場(chǎng)化處置方式，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組在風(fēng)險(xiǎn)處置中的積極作用，協(xié)助金融機(jī)構(gòu)尋找接手方。例如，鼓勵(lì)農(nóng)戶在辦理抵押貸款時(shí)與“土地鄰居”①“土地鄰居”是指與貸款人土地左右相鄰的兩塊地的使用者。達(dá)成協(xié)議，一旦出現(xiàn)無(wú)法及時(shí)還款，銀行沒收農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)后，“土地鄰居”能夠以最低拍賣價(jià)格向銀行申請(qǐng)租入農(nóng)地。這樣既降低了銀行處置抵押物的搜尋成本，又避免了農(nóng)地閑置。分類評(píng)估和處置有利于保護(hù)普通農(nóng)戶和規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的切身利益，也提高了農(nóng)地抵押貸款的政策實(shí)施效果。

（二）積極促進(jìn)農(nóng)村資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估主體專業(yè)化發(fā)展

一方面，積極引入獨(dú)立規(guī)范的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)。政府應(yīng)積極鼓勵(lì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價(jià)值評(píng)估企業(yè)快速成長(zhǎng)，并創(chuàng)造條件推動(dòng)農(nóng)村資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)的發(fā)展，讓更多的資產(chǎn)評(píng)估公司開拓農(nóng)村資產(chǎn)評(píng)估業(yè)務(wù)。同時(shí)建立農(nóng)地價(jià)值評(píng)估主體資格準(zhǔn)入制度和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價(jià)值評(píng)估行業(yè)準(zhǔn)則。采用資格準(zhǔn)入制度和定期考評(píng)機(jī)制，對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)價(jià)值信息掌握能力、價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)確定能力以及開展其他類型資產(chǎn)評(píng)估的業(yè)務(wù)能力進(jìn)行全面評(píng)價(jià)和考核，提高農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價(jià)值評(píng)估行業(yè)的整體水平。另一方面，加大對(duì)評(píng)估人才的培養(yǎng)，提高評(píng)估人員的資產(chǎn)辨識(shí)能力和價(jià)值計(jì)算能力，尤其對(duì)于農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值的評(píng)估，更要保證評(píng)估價(jià)值公正、公允和客觀。為此，地方政府可以開設(shè)農(nóng)村資產(chǎn)評(píng)估業(yè)務(wù)培訓(xùn)班，也可在一些職業(yè)學(xué)校開設(shè)農(nóng)村資產(chǎn)評(píng)估專業(yè)方向，全面培養(yǎng)農(nóng)村領(lǐng)域高水平的資產(chǎn)評(píng)估隊(duì)伍。

（三）建立農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記、評(píng)估和交易的區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)

將農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押登記職能逐步納入不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記體系當(dāng)中，成立專門的涉農(nóng)產(chǎn)權(quán)抵押登記系統(tǒng)，辦理農(nóng)村資產(chǎn)抵押登記與信息查詢業(yè)務(wù)。充分考慮農(nóng)地自然條件下的生產(chǎn)潛力和地理位置，對(duì)農(nóng)地進(jìn)行分等定級(jí)并建檔實(shí)行分類管理。在此基礎(chǔ)上，通過(guò)科學(xué)系統(tǒng)全面的農(nóng)地評(píng)分估價(jià)指標(biāo)建立農(nóng)地價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)體系，作為金融機(jī)構(gòu)發(fā)放農(nóng)地抵押貸款和價(jià)值評(píng)估的統(tǒng)一參考，這樣既降低了金融機(jī)構(gòu)的估價(jià)成本，又提高了農(nóng)地評(píng)估的公信力和權(quán)威性。完善的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)是農(nóng)地抵押制度得以推行的重要保障，建立大區(qū)域范圍的土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，加快土地流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)建設(shè)。一方面，保證普通農(nóng)戶與規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體在土地轉(zhuǎn)出和轉(zhuǎn)入階段的良好對(duì)接，充分發(fā)揮市場(chǎng)在農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易中的價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能。另一方面，大區(qū)域的土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，可以提高借款人違約后抵押品處置效率、降低交易成本。