鐘京濤

土地制度是國家的基礎(chǔ)性制度，事關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國家長治久安。2019年8月26日，第十三屆全國人大常委會第十二次會議審議通過了關(guān)于修改土地管理法的決定。新修訂的土地管理法自2020年1月1日起施行。為扎實(shí)做好新《土地管理法》的學(xué)習(xí)宣傳、貫徹落實(shí)，本欄目邀請有關(guān)專家就大家關(guān)心的問題進(jìn)行解讀，供全省自然資源系統(tǒng)干部職工學(xué)習(xí)交流。

1.《土地管理法》經(jīng)歷了哪幾次修改？

現(xiàn)有《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）于1986年6月25日經(jīng)第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十六次會議通過，是我國頒布的第一部關(guān)于土地資源管理、全面調(diào)整土地關(guān)系的法律，標(biāo)志著我國土地管理工作正式進(jìn)入依法管理的軌道。此后，《土地管理法》經(jīng)歷了四次修改。1988年12月29日，第七屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第五次會議通過《關(guān)于修改〈中華人民共和國土地管理法〉的決定》，根據(jù)憲法修正案新增“國有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”“國家依法實(shí)行國有土地有償使用制度”等內(nèi)容，掃清了土地作為生產(chǎn)要素進(jìn)入市場的法律障礙，拉開了國有土地有償使用制度的序幕;1998年8月29日，第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議對《土地管理法》進(jìn)行了全面修訂，首次以“立法”形式確定了土地基本國策，確立了以耕地保護(hù)為核心的土地用途管制制度;2004年8月28日，第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議通過《關(guān)于修改〈中華人民共和國土地管理法〉的決定》，把原來“國家為了公共利益的需要可以依法對土地實(shí)行征用”，修改為“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”，同時把《土地管理法》中的“征用”全部修改為“征收”;2019年8月26日，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十二次會議通過《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國土地管理法〉的決定》，明確了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等內(nèi)容。

2.《土地管理法》的立法宗旨是什么？

立法宗旨是一部法律所希望達(dá)到的目標(biāo)或價值追求，是一部法律的核心和靈魂。任何一部法律在制定時首先要明確的就是其立法宗旨?！锻恋毓芾矸ā返牧⒎ㄗ谥荚谄涞谝粭l中作出了明確規(guī)定，即“為了加強(qiáng)土地管理，維護(hù)土地的社會主義公有制，保護(hù)、開發(fā)土地資源，合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展”。我國實(shí)行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。土地公有制是我國土地制度的基礎(chǔ)和核心，是社會主義制度的基本特征，因此，維護(hù)土地的社會主義公有制是《土地管理法》立法的首要目的。土地作為一種寶貴的自然資源，隨著我國人口的增長和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地?cái)?shù)量的有限性和土地需求的無限增長性之間的矛盾日益突出。因此，有效地保護(hù)土地資源，合理利用土地是制定《土地管理法》的一項(xiàng)重要任務(wù)。耕地是農(nóng)業(yè)最基本的生產(chǎn)資料，我國是一個人口眾多的農(nóng)業(yè)大國，但是人均耕地?cái)?shù)量少，耕地的后備資源不足，為了穩(wěn)固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，必須切實(shí)保護(hù)耕地，這是由我國的基本國情所決定的，也成為《土地管理法》立法的重要目標(biāo)。通過立法強(qiáng)化土地管理，保證對土地的永續(xù)利用，以促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展是制定《土地管理法》的一項(xiàng)重要任務(wù)。

3.2019年《土地管理法》修改的背景是什么？

1998年《土地管理法》全面修訂以來，隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和改革不斷深化，農(nóng)村土地制度與社會主義市場經(jīng)濟(jì)不相適應(yīng)的問題日益凸顯，必須通過深化改革來破解。黨的十八大以來，黨中央對土地制度改革進(jìn)行了重大部署，2014年底，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地改革試點(diǎn)工作意見》，由于試點(diǎn)突破了《土地管理法》和《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》（以下簡稱《城市房地產(chǎn)管理法》）的有關(guān)規(guī)定，2015年2月，全國人大常委會通過決定，授權(quán)國務(wù)院在33個試點(diǎn)縣行政區(qū)域內(nèi)暫停實(shí)施《土地管理法》的5個條款、《城市房地產(chǎn)管理法》的1個條款。自2015年以來，33個試點(diǎn)地區(qū)通過實(shí)踐探索，改革取得了明顯成效。將黨中央關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的決策和試點(diǎn)成功經(jīng)驗(yàn)上升為法律，成為2019年《土地管理法》修改的主要背景和重要內(nèi)容。

4.2019年《土地管理法》修改的原則是什么？

2019年《土地管理法》修改堅(jiān)持了以下原則：一是堅(jiān)持土地公有制不動搖，這一原則是由我國所實(shí)行的社會制度決定的;二是堅(jiān)持農(nóng)民利益不受損，這一原則是由我們黨的宗旨所決定的;三是堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，這一原則是由我國的基本國情所決定的。

5.2019年《土地管理法》修改增加了哪些新內(nèi)容？

2019年《土地管理法》修改，確立了永久基本農(nóng)田保護(hù)制度，允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，完善了土地征收制度，合理劃分中央與地方土地審批權(quán)限，提出了建立國土空間規(guī)劃體系的內(nèi)容和要求，同時在宅基地等直接關(guān)系農(nóng)民利益的問題上進(jìn)行了改革創(chuàng)新。

6.我國的土地基本國策是什么？

基本國策，就是立國、治國之策當(dāng)中最基本的政策。我國的基本國策，就是中央制定的那些對國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會發(fā)展和人民生活具有全局性、長期性、決定性影響的重大謀劃和政策。1986年3月，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)土地管理、制止亂占耕地的通知》中指出：十分珍惜和合理利用每寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地，是我國必須長期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本國策。1991年，第七屆全國人大常委會第四次會議通過的《關(guān)于我國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展十年規(guī)劃和“八五”計(jì)劃綱要》中決定，將保護(hù)耕地、計(jì)劃生育和保護(hù)環(huán)境共同列為我國的三項(xiàng)基本國策。1998年《土地管理法》修訂時正式將土地基本國策納入法律規(guī)定。《士地管理法》第三條明確規(guī)定，十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國的基本國策。

7.我國的基本土地制度是什么？

土地制度是國家基本制度的重要組成部分，經(jīng)過長期的實(shí)踐，我國已形成了以公有制為基礎(chǔ)，以耕地保護(hù)和節(jié)約集約為主線，以用途管制、土地征收、國有土地有償使用為主要內(nèi)容的中國特色土地制度。在土地所有制方面，由于我國是社會主義國家，實(shí)行的是土地的社會主義公有制，《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）、《中華人民共和國物權(quán)法》（以下簡稱《物權(quán)法》）和

《土地管理法》等法律明確規(guī)定了我國土地公有的兩種所有制形式：國家所有和集體所有。中華人民共和國成立以后，我國土地的社會主義公有制逐步確立，形成了全民所有土地（即國家所有土地）和勞動群眾集體所有土地（即農(nóng)民集體所有土地）這樣兩種基本的土地所有制形式。土地所有制的法律表現(xiàn)形式是土地所有權(quán)，我國土地公有制的法律表現(xiàn)形式是國有土地所有權(quán)和農(nóng)民集體土地所有權(quán)。在土地使用制度方面，我國《憲法》和相關(guān)法律規(guī)定了土地所有權(quán)與使用權(quán)相分離，土地使用權(quán)可以依照法律規(guī)定的轉(zhuǎn)讓制度，逐步建立國有土地有償使用制度。《土地管理法》第二條明確規(guī)定，中華人民共和國實(shí)行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。全民所有，即國家所有土地的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使。任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。

8.什么是土地用途管制制度？如何實(shí)施？

土地用途管制制度是指國家為保證土地資源的合理利用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，通過編制土地利用總體規(guī)劃規(guī)定土地用途，明確土地使用條件，土地所有者、使用者必須嚴(yán)格按照規(guī)劃確定的用途和條件使用土地的制度。依據(jù)土地利用規(guī)劃對土地用途轉(zhuǎn)變實(shí)行嚴(yán)格控制，是世界上土地管理較為完善國家通行的一種土地利用管理手段。日本、美國、加拿大等稱之為“土地使用分區(qū)管制”，英國稱“土地規(guī)劃許可制”，法國、韓國則稱“建設(shè)開發(fā)許可制”。雖然名稱不同，但是各國實(shí)行的措施和手段基本相同，就是用過土地利用規(guī)劃規(guī)定土地用途和土地使用條件，對用途變更實(shí)行審批和監(jiān)督管理，對違反規(guī)劃利用土地的行為予以嚴(yán)厲查處。在我國，土地用途管制的實(shí)現(xiàn)手段包括五方面：一是土地利用總體規(guī)劃;二是農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批;三是征地審批;四是不動產(chǎn)登記;五是土地監(jiān)督檢查?！锻恋毓芾矸ā返谒臈l規(guī)定，國家實(shí)行土地用途管制制度。（下轉(zhuǎn)52頁）（上接51頁）國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實(shí)行特殊保護(hù)。使用土地的單位和個人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。

9.為什么要建立國家土地督察制度？

土地督察制度是為完善土地執(zhí)法監(jiān)察體系，有效解決地方政府違法用地高發(fā)問題，確保耕地保護(hù)制度和中央宏觀調(diào)控政策等在地方得到貫徹落實(shí)，而建立的一項(xiàng)土地管理制度。2004年10月，《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）明確提出，完善土地執(zhí)法監(jiān)察體制，建立國家土地督察制度，設(shè)立國家土地總督察，向地方派駐土地督察專員，監(jiān)督土地執(zhí)法行為。為落實(shí)這一決定，2006年7月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于建立國家土地督察制度有關(guān)問題的通知》（國辦發(fā)〔2006〕50號）明確提出，國務(wù)院設(shè)立國家土地總督察，對各省、自治區(qū)、直轄市，以及計(jì)劃單列市人民政府土地利用和管理情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，落實(shí)耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，監(jiān)督國家土地調(diào)控政策的實(shí)施。至此，土地督察制度正式建立。該制度的建立，是執(zhí)行黨中央、國務(wù)院加強(qiáng)土地管理重大決策，落實(shí)世界上最嚴(yán)格土地管理制度的內(nèi)在要求，也是完善中央與地方行政權(quán)力與責(zé)任體系的改革創(chuàng)新。土地督察制度自2006年建立以來，在監(jiān)督地方政府依法管地用地、維護(hù)土地管理秩序等方面發(fā)揮了重要作用。在充分總結(jié)國家土地督察制度實(shí)施成效的基礎(chǔ)上，新修改的《土地管理法》在總則中專門增加一條，明確規(guī)定：“國務(wù)院授權(quán)的機(jī)構(gòu)對省、自治區(qū)、直轄市人民政府以及國務(wù)院確定的城市人民政府土地利用和土地管理情況進(jìn)行督察。”這樣，國家土地督察制度正式在法律中確立下來，成為土地管理的重要法律制度之一。（作者單位：自然資源部不動產(chǎn)登記中心）