孫安然

優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品是最普惠的民生福祉，是維系人類生存發(fā)展的必需品。近年來，各地自然資源部門積極探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，取得了積極成效，出現(xiàn)一批成功典型案例。近日，自然資源部印發(fā)《關(guān)于生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)典型案例的通知》（第一批）（以下簡稱《通知》），推薦了第一批生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)案例，進(jìn)一步指導(dǎo)各地結(jié)合實(shí)際學(xué)習(xí)借鑒，推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)工作。

為什么要加快推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)？當(dāng)前有哪些主要做法，效果如何？下一步要從哪些方面開展工作？自然資源部自然資源所有者權(quán)益司有關(guān)負(fù)責(zé)人對此進(jìn)行了解讀。

推動(dòng)生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)為綜合效益

生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的過程，就是將生態(tài)產(chǎn)品所蘊(yùn)含的內(nèi)在價(jià)值轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益的過程。2010年12月，國務(wù)院印發(fā)的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》提出：“生態(tài)產(chǎn)品指維系生態(tài)安全、保障生態(tài)調(diào)節(jié)功能、提供良好人居環(huán)境的自然要素”，并將“提供生態(tài)產(chǎn)品”作為開發(fā)理念之一。這是國家層面首次提出“生態(tài)產(chǎn)品”概念。

隨后，黨中央對該項(xiàng)工作作出一系列部署。黨的十九大報(bào)告明確，既要?jiǎng)?chuàng)造更多物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富以滿足人民日益增長的美好生活需要，也要提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。2018年4月，習(xí)近平總書記在深入推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)：“要積極探索推廣綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山的路徑，選擇具備條件的地區(qū)開展生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制試點(diǎn)，探索政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會(huì)各界參與、市場化運(yùn)作、可持續(xù)的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑?！币虼?，建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，既是落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要舉措，也是堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、推動(dòng)綠色發(fā)展、建設(shè)生態(tài)文明的必然要求。

“生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的過程，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展格局、城鎮(zhèn)空間布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)的過程，有利于實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間的合理布局?！痹撠?fù)責(zé)人表示，“《通知》的印發(fā)，有利于推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)機(jī)制，形成生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)示范效應(yīng)，引導(dǎo)各地根據(jù)實(shí)際開展工作，將生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，激發(fā)‘生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展內(nèi)在動(dòng)力，為‘好山好水尋求更多價(jià)值實(shí)現(xiàn)的途徑?！?/p>

開展生態(tài)價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制探索

2017年10月，《中共中央? ?國務(wù)院關(guān)于完善主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度的若干意見》提出：“要建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，挖掘生態(tài)產(chǎn)品市場價(jià)值”

“選擇浙江、江西等省份具備條件的地區(qū)，開展生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制試點(diǎn)”，對生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)工作提出要求。

按照中央要求，浙江、江西等省選擇具備條件的地區(qū)開展試點(diǎn);福建省作為國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)，提出“生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)先行區(qū)”定位;其他部分地方按照中央要求，自主開展探索。

該負(fù)責(zé)人介紹，總體來看，試點(diǎn)取得了積極進(jìn)展和初步成效。“首先是探索開展生態(tài)資源指標(biāo)及產(chǎn)權(quán)交易。針對生態(tài)產(chǎn)品的非排他性、非競爭性等特征，通過政府管控或設(shè)定限額等方式，創(chuàng)造交易需求，引導(dǎo)和激勵(lì)利益相關(guān)方進(jìn)行交易。”

舉例來說，福建省南平市通過構(gòu)建“森林生態(tài)銀行”，對碎片化的森林資源進(jìn)行集中收儲(chǔ)和整合優(yōu)化，促進(jìn)了生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值向經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢的轉(zhuǎn)化。

“其次是積極推進(jìn)生態(tài)修復(fù)及價(jià)值提升。”該負(fù)責(zé)人指出，該做法是在自然生態(tài)系統(tǒng)被破壞或生態(tài)功能缺失地區(qū)，通過生態(tài)修復(fù)、系統(tǒng)治理和綜合開發(fā)增加生態(tài)產(chǎn)品供給，并利用優(yōu)化國土空間布局、調(diào)整土地用途等措施發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值提升和價(jià)值“外溢”。

值得借鑒的是，山東威海將生態(tài)修復(fù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)“一體規(guī)劃、一體實(shí)施、一體見效”，優(yōu)化調(diào)整修復(fù)區(qū)域國土空間規(guī)劃，明晰修復(fù)區(qū)域產(chǎn)權(quán)，引入社會(huì)主體投資礦坑生態(tài)修復(fù)和后續(xù)產(chǎn)業(yè)建設(shè)，把礦坑廢墟轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)良好的5A級(jí)華夏城景區(qū)，帶動(dòng)了周邊區(qū)域發(fā)展和資源溢價(jià)，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等綜合效益。

同時(shí)，各地還開展了生態(tài)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。通過綜合利用國土空間規(guī)劃、建設(shè)用地供應(yīng)等政策工具，發(fā)揮生態(tài)和資源優(yōu)勢，推進(jìn)本地區(qū)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化，以可持續(xù)的方式經(jīng)營開發(fā)生態(tài)產(chǎn)品，將生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值附著于農(nóng)產(chǎn)品、工業(yè)品、服務(wù)產(chǎn)品的價(jià)值中，并轉(zhuǎn)化為可以直接市場交易的商品。

此外，在生態(tài)補(bǔ)償方面，各地也在不斷探索推進(jìn)?！澳壳笆前凑铡l受益、誰補(bǔ)償，誰保護(hù)、誰受償?shù)脑瓌t，由各級(jí)政府或生態(tài)受益地區(qū)以資金補(bǔ)償、園區(qū)共建等方式向生態(tài)保護(hù)地區(qū)購買生態(tài)產(chǎn)品?！痹撠?fù)責(zé)人說，如湖北鄂州探索生態(tài)價(jià)值核算方法，統(tǒng)一計(jì)量自然生態(tài)系統(tǒng)提供的各類服務(wù)和貢獻(xiàn)，并將結(jié)果運(yùn)用于各區(qū)之間的生態(tài)補(bǔ)償，讓“好山好水”有了價(jià)值實(shí)現(xiàn)的途徑。

借鑒國際經(jīng)驗(yàn)推動(dòng)價(jià)值實(shí)現(xiàn)

從全球看，美國、德國等國家對生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制進(jìn)行了長期探索和實(shí)踐，形成了豐富的經(jīng)驗(yàn)和成功模式。

如美國的濕地銀行模式，由第三方新建或修復(fù)濕地并出售給濕地占用者，以幫助后者履行其占用濕地的法定補(bǔ)償義務(wù)，最終實(shí)現(xiàn)保護(hù)濕地、抵消開發(fā)活動(dòng)對自然生態(tài)系統(tǒng)的影響、促進(jìn)濕地生態(tài)系統(tǒng)及其生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化等目標(biāo)，是一種典型的市場化價(jià)值實(shí)現(xiàn)模式。

“美國聯(lián)邦法律明確了濕地資源‘零凈損失的管理目標(biāo)和嚴(yán)格的政府管控機(jī)制，并設(shè)計(jì)了允許濕地補(bǔ)償?shù)闹贫纫?guī)則，從而形成了濕地補(bǔ)償?shù)慕灰仔枨蠛徒灰资袌?。濕地銀行模式中，既有購買方、銷售方，又有政府審批和監(jiān)管部門，濕地信用的定價(jià)、出售等都由市場自行完成，政府不干預(yù)市場競爭和交易，而是履行政策設(shè)計(jì)、規(guī)則制定等職責(zé)，形成了一個(gè)權(quán)責(zé)清晰的市場化運(yùn)行機(jī)制?！痹撠?fù)責(zé)人表示，“我們應(yīng)該認(rèn)真總結(jié)、借鑒這些經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國實(shí)際，探索形成行之有效的實(shí)現(xiàn)路徑?！?/p>

瞄準(zhǔn)重點(diǎn)加強(qiáng)制度創(chuàng)新和實(shí)踐

“作為生態(tài)產(chǎn)品的自然本底和生產(chǎn)載體，自然資源為生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)和價(jià)值實(shí)現(xiàn)提供了最基本的物質(zhì)基礎(chǔ)和空間保障。因此，自然資源部門應(yīng)成為生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的制度供給者和重要管理者?！痹撠?fù)責(zé)人強(qiáng)調(diào)，自然資源領(lǐng)域促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)可從5個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)著手。

一是堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)，科學(xué)合理布局。“要充分發(fā)揮國土空間規(guī)劃的引領(lǐng)和約束作用，科學(xué)布局生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，保持自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、整體性和系統(tǒng)性，不斷提高優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的供給能力?！痹撠?fù)責(zé)人指出。其中，對于生態(tài)環(huán)境良好地區(qū)或重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，在加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)的同時(shí)，鼓勵(lì)發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)并預(yù)留一定發(fā)展空間;對于適宜開展生態(tài)保護(hù)修復(fù)和接續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的區(qū)域，根據(jù)生態(tài)修復(fù)、后續(xù)資源開發(fā)等需要，合理確定各類用地的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局和時(shí)序，優(yōu)化國土開發(fā)格局，為合理開發(fā)和價(jià)值實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造條件。

二是管控創(chuàng)造需求，培育交易市場。通過政府管控或設(shè)定限額等措施，創(chuàng)造交易需求，引導(dǎo)和激勵(lì)利益相關(guān)方交易，通過市場化實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值?！拔覀兺ㄟ^耕地占補(bǔ)平衡和森林覆蓋率等指標(biāo)交易，碳排放權(quán)、排污權(quán)等配額交易，林權(quán)等產(chǎn)權(quán)交易的方式，可以實(shí)現(xiàn)政府管控與市場交易相結(jié)合，促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)?！痹撠?fù)責(zé)人解釋。

三是清晰產(chǎn)權(quán)界定，促進(jìn)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)。對自然資源進(jìn)行調(diào)查監(jiān)測和確權(quán)登記，摸清自然資源的數(shù)量、質(zhì)量等現(xiàn)狀，開展生態(tài)價(jià)值評(píng)估，是加快實(shí)現(xiàn)生態(tài)價(jià)值的基礎(chǔ)。該負(fù)責(zé)人還表示，將分散的自然資源使用權(quán)或經(jīng)營權(quán)集中流轉(zhuǎn)和專業(yè)化運(yùn)營，有利于提升生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)能力，創(chuàng)新多元化、市場化的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)模式。

四是激發(fā)市場活力，發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)?！耙獙⑸鷳B(tài)產(chǎn)品與各地獨(dú)特的自然歷史文化資源等結(jié)合，發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，將生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化為可直接交易的商品價(jià)值?！痹撠?fù)責(zé)人指出，要通過游客“進(jìn)入”消費(fèi)、商品“對外”銷售等方式激發(fā)市場活力，促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)。

五是完善支持政策，實(shí)現(xiàn)價(jià)值“外溢”。據(jù)該負(fù)責(zé)人介紹，生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值除直接市場交易外，還可以通過土地等資源載體的增值和“外溢”來實(shí)現(xiàn)。因此，要因地制宜地制定支持政策和激勵(lì)措施，包括國土空間規(guī)劃中的功能分區(qū)、規(guī)劃用地布局、土地供應(yīng)等，為生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)提供保障。

“下一步，自然資源部還將啟動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制試點(diǎn)，同時(shí)繼續(xù)向各地推薦成功案例，指導(dǎo)各地組織學(xué)習(xí)，積極探索生態(tài)優(yōu)勢向經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢的轉(zhuǎn)換路徑，加快推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)工作?！痹撠?fù)責(zé)人表示。（摘編自《中國自然資源報(bào)》2020年5月11日1版）