土地制度改革自2019年以來再提速。

3月30日，作為新修訂的《土地管理法》最重要的配套法規(guī)，《土地管理法實(shí)施條例》開始向社會征求意見；4月9日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》，其中提及推進(jìn)土地要素市場化配置，并完善土地管理體制。學(xué)界認(rèn)為，土地配置體制改革的增長潛能最大，是扭轉(zhuǎn)國民經(jīng)濟(jì)增長持續(xù)下行的關(guān)鍵。

如何理解此次《土地管理法》修法的意義和未來土地制度改革的走向？推進(jìn)土地要素市場化配置將會對未來中國經(jīng)濟(jì)形態(tài)造成什么影響？記者采訪了中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長劉守英。

劉守英長期致力于土地制度與發(fā)展、城鄉(xiāng)互動及鄉(xiāng)村振興等研究，并親身參與了南海、義烏、瀘縣、余江等地改革試驗(yàn)。他認(rèn)為，改革開放40多年來，中國經(jīng)歷了“鄉(xiāng)土中國”轉(zhuǎn)型為“城鄉(xiāng)中國”的階段，而理解“城鄉(xiāng)中國”的性質(zhì)特征，將是完成中國現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，即從“城鄉(xiāng)中國”轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺鞘兄袊钡谋匾緩健?/p>

“土地上一輪的功能是保增長，下一輪土地最重要的功能是要推動中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。這個轉(zhuǎn)型不光是我們原來講的從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的體制轉(zhuǎn)型，可能是未來整個中國經(jīng)濟(jì)形態(tài)的轉(zhuǎn)型?！眲⑹赜λ押?cái)經(jīng)說，中國經(jīng)濟(jì)的高速增長階段已經(jīng)過去，土地制度改革的目標(biāo)應(yīng)是契合經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的轉(zhuǎn)化。

劉守英表示，在下一步中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，城鄉(xiāng)形態(tài)和產(chǎn)業(yè)形態(tài)基本決定了未來中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展形態(tài)，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展形態(tài)比經(jīng)濟(jì)增速更重要。他說，依靠低價土地供應(yīng)的園區(qū)工業(yè)化模式的動力已接近枯竭，同時，要想改變當(dāng)前單極城市化所造成的鄉(xiāng)村凋敝和大城市病問題，應(yīng)令土地征收制度回歸本源，探討并擴(kuò)大農(nóng)村集體土地入市的途徑與可能性?！斑@次《土地管理法》修訂探討了農(nóng)村集體土地未來的入市問題，這就適應(yīng)了從單級城市化轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)融合發(fā)展的變化?！彼f，經(jīng)濟(jì)活動的多樣化是鄉(xiāng)村振興的前提，而農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的目的便在于保證鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)活動的多樣化。

劉守英認(rèn)為，本輪《土地管理法》的核心變化是新增建立了國土空間規(guī)劃體系。他表示，新建立的國土空間規(guī)劃體系將致力于我國未來的經(jīng)濟(jì)形態(tài)設(shè)計(jì)，因此這次規(guī)劃體制調(diào)整帶有很大的策略性，解決了原有規(guī)劃體制存在的規(guī)劃類型過多、內(nèi)容重疊沖突等問題。“在確保耕地安全后，通過征收來保公益性用地，即整個經(jīng)濟(jì)形態(tài)中的公共部分，而私的部分就充分實(shí)現(xiàn)市場化，包括讓農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市?！彼偨Y(jié)稱，未來我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展動能轉(zhuǎn)換，對整個發(fā)展形態(tài)的改變非常重要——而這是要依靠農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市去撬動和改變的。

記者：2019年8月，《土地管理法》修正案通過，如何理解此次修法的背景？

劉守英：《土地管理法》在1998年有一次大修，這次也是一次大修。1998年的《土地管理法》修改后，出現(xiàn)了很多對該法的詬病，政府也一直說要修，一直在醞釀和調(diào)研。去年那次大修，牽涉到的條文和內(nèi)容，變化都非常之大。我自己認(rèn)為，《土地管理法》在1998年的節(jié)點(diǎn)上修法，正好契合了我國經(jīng)濟(jì)高速增長階段對土地制度的需求，即多用地且低價用地，用土地來啟動城市化。當(dāng)然，《土地管理法》修改的根本目的還是為了保護(hù)耕地，無非就是我們?nèi)绾巫龅郊缺８赜直０l(fā)展。1998年這次修法恰好趕上中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展最快的時期，保障了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展地區(qū)的用地需求，包括建設(shè)用地的供應(yīng)、行政用地供應(yīng)，以及一系列的土地制度創(chuàng)新，如建設(shè)用地指標(biāo)的使用方式、土地管理嚴(yán)寬度的把握等。在快速城市化的背景下，與此相關(guān)的問題是，城市化的錢從哪里來？我們的土地制度在其中也發(fā)揮了很大作用，這就是我國土地制度獨(dú)特的土地資本化的制度安排：土地最初實(shí)際是資源，后來我們以土地作為資本的來源，土地變成資產(chǎn)，進(jìn)而再變成資本。

我覺得這一輪《土地管理法》的修改，非常重要的任務(wù)是解決下一發(fā)展階段土地的功能問題。首先，在上一輪發(fā)展階段中，土地的功能是保耕地保發(fā)展，那么土地在下一個發(fā)展階段中到底承擔(dān)什么功能？除了保耕地，我們還要保生態(tài)，這是《土地管理法》修法的重大變化。保障糧食安全的背后是對耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量的保護(hù)。土地質(zhì)量是個土地安全的問題，我們不光要保證主糧安全和耕地安全，還要保證耕地長期可持續(xù)的生態(tài)安全。其次，中國經(jīng)濟(jì)的高速增長階段已經(jīng)過去了。我們還要靠土地作為發(fā)動機(jī)保證經(jīng)濟(jì)快速增長嗎？2008年后，我們費(fèi)了那么大的勁，經(jīng)濟(jì)增長速度卻已經(jīng)拉不上去了。因此，新一輪的土地管理制度應(yīng)契合我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的轉(zhuǎn)化。第三，我國原有的依靠大量低價工業(yè)用地的工業(yè)化模式已經(jīng)改變，那么土地保工業(yè)化的功能也應(yīng)該改變。城市化也是如此，原本靠低成本土地供應(yīng)保證城市化不斷擴(kuò)張的模式導(dǎo)致城市越來越不宜居，城市擴(kuò)張是低成本，但城市市民的生活成本卻是高成本，因此城市化的模式也需調(diào)整。

記者：土地在我國新一輪經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型當(dāng)中應(yīng)扮演什么樣的角色？

劉守英：土地上一輪的功能是保增長，下一輪土地最重要的功能是要推動中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，這個轉(zhuǎn)型不光是我們原來講的從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的體制轉(zhuǎn)型，可能是未來整個中國經(jīng)濟(jì)形態(tài)的轉(zhuǎn)型。未來我國的經(jīng)濟(jì)形態(tài)如何？第一，城市形態(tài)應(yīng)該是內(nèi)涵發(fā)展型而非外延擴(kuò)張型的。第二，未來一定要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合，而不是城市和鄉(xiāng)村兩張皮。上一輪的經(jīng)濟(jì)發(fā)展顧不上鄉(xiāng)村，換言之，我們原來是只有快速的城市化，但鄉(xiāng)村卻越來越凋敝。新的土地管理制度一定要承擔(dān)起城鄉(xiāng)融合的任務(wù)。第三，鄉(xiāng)村未來是什么樣？城鄉(xiāng)融合打通之后，大部分人還是向城市流動，但有一部分人會到鄉(xiāng)村去。隨著人和要素在城鄉(xiāng)間實(shí)現(xiàn)自由流動，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)會有更多新業(yè)態(tài)。有一些鄉(xiāng)村會凋敝，有一些鄉(xiāng)村會活起來，農(nóng)民這一群體也會發(fā)生變化，因此未來的鄉(xiāng)村文明應(yīng)該是和城市文明相平等的存在。第四，未來產(chǎn)業(yè)是什么樣的？中國未來不可能在所有地方都布局那么多產(chǎn)業(yè)，一定是在部分區(qū)域形成世界上最先進(jìn)的產(chǎn)業(yè)帶和制造業(yè)城市，從原來的低成本優(yōu)勢轉(zhuǎn)向規(guī)模優(yōu)勢。所以，未來不需要那么多園區(qū)了。城市形態(tài)、城鄉(xiāng)形態(tài)、鄉(xiāng)村形態(tài)和產(chǎn)業(yè)形態(tài)基本決定了未來中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展形態(tài)。土地管理制度是經(jīng)濟(jì)形態(tài)里很重要的一部分制度安排，因此，這次《土地管理法》修改要應(yīng)對新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形態(tài)?，F(xiàn)在還有很多人在留戀高速增長階段，問題是該階段已經(jīng)一去不復(fù)返了。我自己認(rèn)為，下一步的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形態(tài)比增長速度更重要。

記者：這輪《土地管理法》應(yīng)如何修改以適應(yīng)未來我國經(jīng)濟(jì)形態(tài)的轉(zhuǎn)變？

劉守英：鄉(xiāng)村和城鄉(xiāng)融合發(fā)展區(qū)域是未來需要用地的區(qū)域，也是土地管理制度調(diào)整最要著力的幾處。因此，這次《土地管理法》修訂探討了農(nóng)村集體土地未來的入市問題，這就適應(yīng)了從單級城市化轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)融合發(fā)展的變化。城鄉(xiāng)融合區(qū)域包括城中村和城市向鄉(xiāng)村延伸區(qū)域，這是對未來中國整個城鄉(xiāng)形態(tài)變化具有革命性意義的兩個區(qū)域。原來城中村用地都是通過征收的方式，也即通過政府把城中村的土地拍賣給開發(fā)商，政府吃土地漲價的發(fā)展模式。城鄉(xiāng)延伸區(qū)域也是如此。土地征收牽涉到土地管理制度最根本性的神經(jīng)。如果不通過征收的方式，那這些地方的集體土地到底怎么入市？這次《土地管理法》修改，進(jìn)步之處在于制定了征收目錄，對于哪些是公共利益可以動用國家征收權(quán)做出了明確的界定，但是征收目錄保留了對成片開發(fā)建設(shè)用地的征收權(quán)。這里面涉及到，城中村、城鄉(xiāng)延伸帶和工業(yè)園區(qū)這些區(qū)域是否還要采取成片開發(fā)的方式？也即是否還應(yīng)采取征收的方式？現(xiàn)在城中村一改造就是成片開發(fā)，但我們未來的城市形態(tài)需要更多樣化、街區(qū)化?，F(xiàn)在的城市充斥著大廠區(qū)、大房地產(chǎn)項(xiàng)目、大馬路，極其空，公共空間和私人空間互相不匹配。城市街區(qū)化意味著馬路變小、變多、變復(fù)雜，這樣街區(qū)形態(tài)也會隨之改變，街區(qū)里開始有人生活，進(jìn)而催生出很多特色產(chǎn)業(yè)，就會改變原來街區(qū)沒有產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)象。

因此，未來城中村改造的重要方面是改掉成片開發(fā)的模式。只有這樣，才能保證征地制度改革到位，才能確保征地制度真正用于符合公共利益的土地開發(fā)項(xiàng)目上。城市為什么難看？因?yàn)槌鞘行螒B(tài)單一，形態(tài)單一的原因是主體單一，主體單一的原因則是供地模式單一，即城市建設(shè)都是征地這一種模式。我認(rèn)為，未來城市形態(tài)改變主要依賴于城中村區(qū)域和城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)域的形態(tài)改變，而二者的形態(tài)改變則需要依靠土地制度改革來推動。隨著土地征收制度在非公共利益領(lǐng)域的退出，加上農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，這些區(qū)域的城市業(yè)態(tài)就會多樣化。所以我認(rèn)為，如果這些區(qū)域仍舊采取土地征收的模式，那這次《土地管理法》修改就沒有任何意義了。未來我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展動能轉(zhuǎn)換，對整個發(fā)展形態(tài)的改變非常重要——而這是要依靠農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市去撬動和改變的。

記者：政府應(yīng)該如何擺脫過去對土地財(cái)政的路徑依賴？土地制度改革后，原先的征地制度該往何處去？

劉守英：地方政府為什么不能擺脫原來的那一套模式？是因?yàn)樗麄冞€沒有意識到新的發(fā)展形態(tài)和新動能。舊動能已經(jīng)減低了，新動能為何沒有起來？實(shí)際上是理念問題。目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展好的地方，是因?yàn)榈胤秸朊靼琢耸裁词切聞幽堋＿@些地方政府也不是想出來的，而是問題導(dǎo)向?qū)С鰜淼摹Ｅf的那一套走不通了，必須要開辟新的路，就自然實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)型。我認(rèn)為征地制度應(yīng)該回歸征地制度本身。征地制度不是退出，而是應(yīng)該做好份內(nèi)之事，即對公共用地的部分進(jìn)行征收，而不能再和此前一樣靠土地征收制度來保障所有的發(fā)展用地。為什么很多人擔(dān)心征地制度改革會阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展？這就還是老的思維模式。征地制度和農(nóng)村集體經(jīng)營性土地入市是要適應(yīng)新發(fā)展模式和新形態(tài)，如果明白了這點(diǎn)，對于征地制度的改革就不會出現(xiàn)質(zhì)疑的聲音了。搜狐財(cái)經(jīng)：這次《土地管理法》修法的核心變化是什么？劉守英：前面提到，這次土地管理制度改革的核心是為了解決未來我國經(jīng)濟(jì)形態(tài)的轉(zhuǎn)型，在此次修法中相對應(yīng)的條例修改則是新增建立國土空間規(guī)劃體系。（編者注：國土空間規(guī)劃明確把主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃相融合，同時形成一個平臺，即國土空間基礎(chǔ)信息平臺，形成全國的國土空間規(guī)劃“一張圖”。）這次《土地管理法》修改，很多人都沒有注意到這一點(diǎn)。為什么將這幾個規(guī)劃合并？原有的規(guī)劃體制存在規(guī)劃類型過多、內(nèi)容重疊沖突等問題，導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)，并造成巨大的資源浪費(fèi)。在統(tǒng)一的規(guī)劃體系下，這些現(xiàn)象就不可能再出現(xiàn)了。國土空間規(guī)劃是用于管理我國未來整個經(jīng)濟(jì)形態(tài)的體系，其作用是做好我國未來的經(jīng)濟(jì)形態(tài)設(shè)計(jì)：第一是城鄉(xiāng)形態(tài)規(guī)劃；第二是產(chǎn)業(yè)形態(tài)；第三是生態(tài)形態(tài)，即保護(hù)各地的綠水青山，保護(hù)當(dāng)前和未來的生態(tài)平衡。在確保耕地安全后，再通過征收來保公益性用地，即整個經(jīng)濟(jì)形態(tài)中的公共部分，而私的部分就充分實(shí)現(xiàn)市場化，包括讓農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。這個規(guī)劃很清楚，既保護(hù)了未來我國的土地安全，也能和土地市場化實(shí)現(xiàn)銜接。所以這次規(guī)劃體制調(diào)整帶有很大的策略性。這是本輪《土地管理法》修法最核心的變化，但很多人都沒有注意到。

記者：本輪《土地管理法》為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市打開了一道口子。這對鄉(xiāng)村振興的意義是什么？

劉守英：鄉(xiāng)村衰敗的重要原因是其經(jīng)濟(jì)活動沒有回報(bào)。鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)活動的多樣化和復(fù)雜化是鄉(xiāng)村振興的前提，也是鄉(xiāng)村振興的核心。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)低回報(bào)，所以人就往外走，那么產(chǎn)業(yè)也就越來越不行。鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)活動的多樣化，既包括農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的多樣化，也包括非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的多樣化：鄉(xiāng)村可以做很多非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，目的就在于保證鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)活動的多樣化和復(fù)雜化。問題的核心還是經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和經(jīng)濟(jì)形態(tài)的改變。我國下一步的發(fā)展動能靠經(jīng)濟(jì)形態(tài)的改變，而經(jīng)濟(jì)形態(tài)的改變則需依靠下一步的土地制度改革。通過土地制度改革釋放制度紅利，可以撬動城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部和鄉(xiāng)村這三片地區(qū)的發(fā)展，并推動我國整個經(jīng)濟(jì)形態(tài)的改變。

記者：宅基地占農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的70%，其改革的突破口是什么？

劉守英：宅基地制度在整個土地結(jié)構(gòu)里占了非常大的一部分，而且宅基地對未來我國經(jīng)濟(jì)形態(tài)的重塑將起到非常大的作用。因?yàn)槌侵写濉⒊青l(xiāng)結(jié)合部和鄉(xiāng)村這三個空間都和宅基地制度相關(guān)。如果宅基地制度改革與上述提到的未來三個形態(tài)不相匹配，那么宅基地制度將成為未來經(jīng)濟(jì)形態(tài)和動能轉(zhuǎn)變的最大障礙。宅基地制度改革非常重要的方向是改變目前無償分配的制度。本輪《土地管理法》修改提出，要充分保障我國農(nóng)村村民實(shí)現(xiàn)戶有所居。宅基地改革從原來的“一戶一宅”到“戶有所居”的提法轉(zhuǎn)變，意味著未來不一定要確保農(nóng)民擁有無償分配的宅基地，只是保證農(nóng)民的居住安全。不是說只要是農(nóng)民，就能無償分配得到一塊宅基地?！皯粲兴印钡谋Ｕ戏绞胶汀耙粦粢徽钡谋Ｕ戏绞绞遣煌?，后者的保障方式可以是市場化的方式。過去只要是農(nóng)民就有一塊宅基地，這是宅基地制度安排的特殊性，現(xiàn)在不可能了。我們需要保證的是農(nóng)民獲得宅基地使用的權(quán)利，但使用權(quán)利不能一直是無償?shù)?，也必須得有償使用?，F(xiàn)在只有農(nóng)民才有資格獲得宅基地，而由于無償?shù)男再|(zhì)，農(nóng)民集體對宅基地的使用原來也只有居住權(quán)，不能轉(zhuǎn)讓、出租和抵押，現(xiàn)在相當(dāng)于是擴(kuò)大了農(nóng)民對宅基地使用權(quán)的權(quán)能——農(nóng)民可以享有宅基地的收益權(quán)，宅基地可以轉(zhuǎn)讓、抵押，也可以和別人合作開發(fā)。相當(dāng)于取消了農(nóng)民原來的宅基地福利，與此同時與其交換了財(cái)產(chǎn)權(quán)。有償使用也就意味著有償退出，因此只有宅基地實(shí)現(xiàn)有償使用后，才能接下去討論宅基地權(quán)利開放的話題。

記者：新《土地管理法》并未詳細(xì)規(guī)定哪些主體可以購買宅基地的使用權(quán)。如何打破宅基地的內(nèi)部流轉(zhuǎn)，對此你有什么建議？

劉守英：這是未來宅基地制度改革還需要進(jìn)一步去探索的問題?，F(xiàn)在宅基地只能在集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部流轉(zhuǎn)。我們有一個建議：只要原籍是集體經(jīng)濟(jì)組織成員，都可以獲得宅基地的使用權(quán)。宅基地資格權(quán)只向集體經(jīng)濟(jì)組織成員開放，但宅基地使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)可以向集體經(jīng)濟(jì)組織原籍成員開放，這樣就可將宅基地使用的方法擴(kuò)大。只有這些人對宅基地使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)需的需求高了，這些地方的宅基地使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)才能搞活?，F(xiàn)在很多鄉(xiāng)賢對宅基地的使用需求大，只要把宅基地使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)開放給類似原籍在集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，才能搞活宅基地制度，鄉(xiāng)村振興的主體也可以豐富起來。

記者：有償使用宅基地后，農(nóng)民會相應(yīng)付出什么成本？

劉守英：宅基地實(shí)際上也是農(nóng)村集體建設(shè)用地，我們會有一套集體建設(shè)用地的地價體系，會參考那個體系來做有償。

記者：目前宅基地直接入市沒有合法渠道，只能通過農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織回收變成集體性經(jīng)營建設(shè)用地后才能入市。當(dāng)宅基地真正變?yōu)橛袃斒褂煤?，未來宅基地入市的主體就有可能是農(nóng)戶或宅基地使用者本人？

劉守英：對。其實(shí)宅基地改革的方向就是要改變宅基地制度的“特殊性”，只要在宅基地制度的特殊性上打轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，宅基地權(quán)利制度改革就很難有進(jìn)展。只要把“特殊性”打掉，宅基地就活起來了。中國統(tǒng)一的土地權(quán)利體系，先是集體建設(shè)用地和國有建設(shè)用地打通，接著宅基地未來和集體建設(shè)用地打通，這三者互相打通以后，中國的土地權(quán)利體系和市場體系才能建起來。（轉(zhuǎn)載自搜狐財(cái)經(jīng)與經(jīng)濟(jì)雜志聯(lián)合打造的“致知100人”系列訪談）