文/艾 琳

2020 年將開展國家公園試點(diǎn)驗(yàn)收工作正式設(shè)立國家公園

建立國家公園體制是我國生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)自然生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，是一項(xiàng)意義重大、充滿創(chuàng)新、志在必成的重大改革。

記者從2019 年12 月5 日召開的全國國家公園體制試點(diǎn)工作會(huì)議上了解到，2015 年以來，國家公園體制試點(diǎn)工作穩(wěn)妥有序推進(jìn)，在理順管理體制、創(chuàng)新運(yùn)營機(jī)制、健全法治保障、強(qiáng)化監(jiān)督管理、加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)等方面取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，基本完成頂層設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)了國家公園和自然保護(hù)地統(tǒng)一管理，為2020 年基本完成國家公園體制試點(diǎn)任務(wù)、正式設(shè)立一批國家公園、初步建立國家公園體制打下良好基礎(chǔ)。

生態(tài)環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)中向好

黨中央、國務(wù)院對建立國家公園體制高度重視，習(xí)近平總書記親自部署推動(dòng)建立國家公園體制工作，并作出了一系列重要指示批示和重要論述，為推進(jìn)建立國家公園體制提供了根本遵循。

黨的十八屆三中全會(huì)提出“建立國家公園體制”以來，我國啟動(dòng)了國家公園體制試點(diǎn)工作。2018 年機(jī)構(gòu)改革后，明確組建國家林業(yè)和草原局，加掛國家公園管理局牌子，統(tǒng)一管理國家公園等各類自然保護(hù)地。

黨的十九大提出構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系，黨的十九屆四中全會(huì)對健全國家公園保護(hù)制度作出安排，明確要求“構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系，健全國家公園保護(hù)制度”。

專家談國家公園試點(diǎn)情況

國家公園體制試點(diǎn)工作會(huì)議現(xiàn)場

2015 年以來，中央深改委7 次專題研究國家公園，相繼出臺8 份重要改革文件；中辦、中編辦、自然資源部等多次開展調(diào)研和督察；全國人大環(huán)資委、法工委，司法部對國家公園立法給予了指導(dǎo)；國家發(fā)改委大力支持試點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目；財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部等部門積極支持做好相關(guān)工作。

目前，全國已建立東北虎豹、祁連山、大熊貓、三江源、海南熱帶雨林、武夷山、神農(nóng)架、普達(dá)措、錢江源和南山10 處國家公園體制試點(diǎn)，涉及青海、吉林、海南等12 個(gè)省份，總面積約22 萬平方公里，占陸域國土面積的2.3%。

試點(diǎn)以來，國家公園管理體制不斷優(yōu)化，頂層設(shè)計(jì)不斷完善。各試點(diǎn)區(qū)組建了統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，基本建立起分級管理架構(gòu)，并形成了以東北虎豹國家公園為代表的中央直管模式，以大熊貓和祁連山國家公園為代表的中央和省級政府共同管理模式，以三江源和海南熱帶雨林國家公園為代表的中央委托省級政府管理的模式，管理體制改革取得重大進(jìn)展，國家公園內(nèi)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)實(shí)現(xiàn)了中央政府和省級政府分級行使。

張建龍等領(lǐng)導(dǎo)觀看國家公園試點(diǎn)展覽

各試點(diǎn)區(qū)堅(jiān)持把生態(tài)保護(hù)擺在第一位，園區(qū)林草植被覆蓋度明顯提高，生物多樣性明顯增加，生態(tài)服務(wù)功能明顯增強(qiáng)。大熊貓國家公園試點(diǎn)區(qū)整合了3個(gè)省的81 個(gè)自然保護(hù)地，試點(diǎn)區(qū)野生大熊貓的種群數(shù)量占全國總量的87%，棲息地面積占全國的70%。東北虎豹試點(diǎn)區(qū)野生東北虎豹種群穩(wěn)定，活動(dòng)范圍不斷擴(kuò)大，新發(fā)現(xiàn)老虎幼崽10 只、幼豹6 只。三江源試點(diǎn)區(qū)草地整體退化的趨勢開始得到遏制，黑土灘治理區(qū)植被覆蓋度由治理前不到20%增加到治理后的80%以上，水源涵養(yǎng)量年均增幅達(dá)6%以上，藏羚羊的數(shù)量恢復(fù)到7 萬多只。祁連山試點(diǎn)區(qū)已退礦權(quán)144宗，張掖和武威市實(shí)現(xiàn)了國家公園核心區(qū)牧民全部搬遷。神農(nóng)架試點(diǎn)區(qū)新建25 處野生動(dòng)物通道。武夷山試點(diǎn)區(qū)整治違法違規(guī)茶山7300 畝，完成生態(tài)修復(fù)6500 畝，拆除違規(guī)建設(shè)39 處，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)中向好。

2019 年12 月5 日，在國家公園體制試點(diǎn)工作會(huì)議上，國家林業(yè)和草原局（國家公園管理局）局長張建龍強(qiáng)調(diào)，要提高政治站位，把思想和行動(dòng)統(tǒng)一到黨中央、國務(wù)院的決策部署上來，全力抓好國家公園體制試點(diǎn)，確保2020 年圓滿完成改革試點(diǎn)任務(wù)，加快建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系，為建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國作出應(yīng)有貢獻(xiàn)。

補(bǔ)短板 強(qiáng)弱項(xiàng)合理確定國家公園數(shù)量和規(guī)模

自然保護(hù)地是自然生態(tài)系統(tǒng)最精華、最珍貴的部分，國家公園又是其中最重要的類型和主體，是精華中的精華。國家公園在維護(hù)國家生態(tài)安全關(guān)鍵區(qū)域中居首要地位，在保護(hù)最珍貴、最重要生物多樣性集中分布區(qū)中居主導(dǎo)地位，國家公園保護(hù)價(jià)值和生態(tài)功能在自然保護(hù)地體系中占主體地位。通過長期努力，我國自然保護(hù)地建設(shè)取得了歷史性成就，但保護(hù)地切割管理、碎片化等問題突出，一些重要自然保護(hù)地沒有得到很好地保護(hù)。“建立國家公園體制，就是要對碎片化的自然保護(hù)地進(jìn)行整合調(diào)整，對自然價(jià)值較高的國土空間從源頭上建立保護(hù)體制機(jī)制?！睆埥堈J(rèn)為，國家公園是自然保護(hù)地體系的主體，國家公園體制能不能建立建好，直接影響我國自然保護(hù)地體系建設(shè)的進(jìn)展，甚至是成敗。

大熊貓國家公園試點(diǎn)

2019 年5 月，國家林業(yè)和草原局全面啟動(dòng)了國家公園體制試點(diǎn)評估工作。評估結(jié)果顯示，試點(diǎn)工作還存在統(tǒng)一管理體制機(jī)制尚未完全到位，政府、社會(huì)多元化投入的資金保障機(jī)制尚未建立，保護(hù)與發(fā)展的矛盾突出，法律法規(guī)和政策制度、相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等亟待建立和完善，規(guī)劃范圍和區(qū)劃落界需進(jìn)一步優(yōu)化，改革的協(xié)同性還需要加強(qiáng)等問題。

據(jù)了解，國家公園體制試點(diǎn)涉及面廣、政策性強(qiáng)，現(xiàn)在距離2020 年完成試點(diǎn)任務(wù)只有一年的時(shí)間，但目前還有不少的“硬骨頭”要啃。一是加快構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范的體制機(jī)制。集中統(tǒng)一管理是國家公園體制的核心內(nèi)容，試點(diǎn)工作的關(guān)鍵在于試體制。要推動(dòng)建立國家公園垂直管理體系，明晰由中央和省共同行使事權(quán)的國家公園管理體制，以及委托省政府行使事權(quán)的管理體制，解決省級管理主體缺失的問題。二是突出抓好規(guī)劃編制實(shí)施?？茖W(xué)編制國家公園空間布局方案和總體發(fā)展規(guī)劃，合理確定國家公園建設(shè)數(shù)量和規(guī)模。加快國家公園總體規(guī)劃審批，精心組織實(shí)施建設(shè)項(xiàng)目，推動(dòng)總體規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃任務(wù)落地。三是建立健全法律法規(guī)和制度體系。繼續(xù)推動(dòng)國家公園立法，抓緊研究制定國家公園特許經(jīng)營、自然資源資產(chǎn)管理等方面的制度辦法，盡快完善相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系。各試點(diǎn)區(qū)要在統(tǒng)一的法律法規(guī)指導(dǎo)下，制定“一園一規(guī)”和具體實(shí)施辦法。四是切實(shí)做好保護(hù)管理工作。始終堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先，將生態(tài)保護(hù)好壞作為檢驗(yàn)國家公園體制試點(diǎn)成功與否的關(guān)鍵因素?？茖W(xué)規(guī)劃生態(tài)移民，引導(dǎo)社區(qū)居民自愿有序搬遷。五是探索完善社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制。堅(jiān)持共建共治共享，統(tǒng)籌考慮國家公園建設(shè)與社區(qū)發(fā)展，讓國家公園建設(shè)給地方和群眾帶來更多實(shí)實(shí)在在的好處，引導(dǎo)社區(qū)及周邊群眾積極支持國家公園建設(shè)。六是著力提升科技支撐水平。構(gòu)建科學(xué)研究和技術(shù)支撐體系，全面掌握試點(diǎn)區(qū)范圍內(nèi)的重要自然資源資產(chǎn)本底和生態(tài)狀況。建立國家公園國家級監(jiān)測平臺、國家公園大數(shù)據(jù)管理平臺。七是積極推動(dòng)建立資金保障長效機(jī)制。建立以中央財(cái)政投入為主的資金保障機(jī)制。爭取設(shè)立國家公園中央預(yù)算內(nèi)投資專項(xiàng)和中央財(cái)政專項(xiàng)資金。探索多渠道、多元化的投融資模式，探討成立國家公園基金委員會(huì)。各國家公園要實(shí)行收支兩條線管理，加強(qiáng)資金項(xiàng)目監(jiān)管。八是進(jìn)一步加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)和國際交流合作。堅(jiān)持正面宣傳引導(dǎo)，積極培養(yǎng)國家公園文化，廣泛傳播國家公園理念，推動(dòng)各方面形成共識。努力建設(shè)一支高素質(zhì)的專業(yè)化隊(duì)伍和科技人才團(tuán)隊(duì)，建立國際合作機(jī)制。九是強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任落實(shí)。各試點(diǎn)區(qū)各級黨委和政府要嚴(yán)格落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)，擔(dān)負(fù)起國家公園體制試點(diǎn)工作的主體責(zé)任，將國家公園建設(shè)納入地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。

據(jù)了解，2020 年下半年，國家林業(yè)和草原局將組織開展試點(diǎn)驗(yàn)收工作，對達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)和要求的，正式設(shè)立國家公園。

特別將重點(diǎn)推動(dòng)以保護(hù)青藏高原“亞洲水塔”“中華水塔”生態(tài)服務(wù)功能為目的的“地球第三極”國家公園群建設(shè)，突出長江、黃河等重要生態(tài)安全屏障保護(hù)，將名山大川、重要的湖泊海域等作為國家公園設(shè)立優(yōu)先區(qū)域，將具有國家代表性、生態(tài)重要性、管理可行性的最重要的自然生態(tài)系統(tǒng)納入國家公園體系，實(shí)行整體保護(hù)、系統(tǒng)保護(hù)。

國家公園堅(jiān)持人與自然和諧共生，實(shí)行整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)，充分體現(xiàn)了“山水林田湖草是一個(gè)生命共同體”的理念。建立國家公園體制是生態(tài)文明建設(shè)的偉大創(chuàng)舉，試點(diǎn)工作肩負(fù)著為建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系探路的重要任務(wù)。

為此，張建龍指出，要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，補(bǔ)短板，強(qiáng)弱項(xiàng)。各試點(diǎn)區(qū)要從“三定方案”入手，切實(shí)解決和落實(shí)國家公園管理機(jī)構(gòu)的級別、人員編制和管理層級等機(jī)構(gòu)設(shè)置問題，厘清公園管理局與地方政府的關(guān)系，明確管理分局、基層管理站等單位的性質(zhì)和職責(zé)。“2020 年下半年，我們將組織開展試點(diǎn)驗(yàn)收工作，對達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)和要求的，將報(bào)請中央批準(zhǔn)正式設(shè)立國家公園。”張建龍說。