王敏英，王晨野，吳曉晨，胡小飛，楊曉姝

（海南省環(huán)境科學(xué)研究院，海南 ?？?571126）

生態(tài)補(bǔ)償制度是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本，運(yùn)用政府和市場(chǎng)手段，調(diào)節(jié)生態(tài)保護(hù)利益相關(guān)者之間利益關(guān)系的公共制度[1]，在國(guó)外稱之為生態(tài)環(huán)境服務(wù)付費(fèi)[2]。中國(guó)于2005 年在中共十六屆五中全會(huì)首次提出建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，經(jīng)歷十多年的實(shí)踐發(fā)展，中國(guó)生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)已邁上新臺(tái)階，成為中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的核心制度，尤其是2011 年在中共十八大之后，生態(tài)補(bǔ)償已被提升到前所未有的高度，成為習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要組成部分[3]，在協(xié)調(diào)資源環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾方面發(fā)揮了重要作用[4]。中國(guó)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐以重大生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目形式開展，資金投入巨大，從2011 年的1 102 億元增加到2016 年的1 800 億元，現(xiàn)已覆蓋中國(guó)31 個(gè)省、區(qū)、市，生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施區(qū)域、領(lǐng)域也涵蓋了重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、森林、流域、耕地、海洋、草原、濕地、荒漠等，取得了良好的生態(tài)保護(hù)效果[5-6]。同時(shí)，生態(tài)補(bǔ)償制度也逐漸與一些國(guó)家戰(zhàn)略積極融合，協(xié)調(diào)發(fā)展[7-8]，充分發(fā)揮環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段在我國(guó)環(huán)境管理中的作用。但中國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制也面臨著資金渠道單一、補(bǔ)償效率不高等問題[9-11]。未來，中國(guó)生態(tài)補(bǔ)償將重點(diǎn)推進(jìn)多元化、市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)[12]，轉(zhuǎn)變政府角色從主導(dǎo)到引導(dǎo)，以市場(chǎng)為主體籌集資金，反哺各區(qū)域、各領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制日臻完善，進(jìn)一步提升生態(tài)補(bǔ)償政策效果，深化生態(tài)文明體制改革。

海南省地處中國(guó)最南端，豐富的熱量資源、充沛的降水，為生態(tài)系統(tǒng)發(fā)育提供了良好的自然環(huán)境條件，為海南省的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了生態(tài)保障。但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，尤其是近年來沿海地區(qū)發(fā)展加快、中部山區(qū)發(fā)展滯后，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的地區(qū)差異擴(kuò)大，海南省各類生態(tài)系統(tǒng)面臨巨大的壓力。建立有效的生態(tài)保護(hù)機(jī)制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展，對(duì)海南省經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展尤其緊迫。同時(shí)也是積極響應(yīng)當(dāng)前要將優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境成為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐的要求。海南省作為島嶼省份，是一個(gè)獨(dú)立的生態(tài)地理單元，生態(tài)服務(wù)功能及其受益范圍和對(duì)象相對(duì)容易界定，為在省域范圍建立、實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供了得天獨(dú)厚的條件。2018 年4月中國(guó)決定在海南省建自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)與中國(guó)特色自由貿(mào)易港，建設(shè)生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)，也為海南省建立完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供了新的要求和機(jī)遇。

本文基于分析海南省熱帶雨林生態(tài)功能區(qū)和森林、流域、海洋、耕地等領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐情況，針對(duì)存在問題提出海南省生態(tài)補(bǔ)償未來發(fā)展對(duì)策，以期為海南省推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償制度改革提供參考。

1 海南省概況

海南省地處中國(guó)最南端，介于18°10′～ 20°10′N，108°37′～ 111°03′E 之間，包括海南島、西沙群島、中沙群島、南沙群島的島礁及其海域，是中國(guó)最大的經(jīng)濟(jì)特區(qū)和第二大島嶼，全省陸地總面積3.54 萬km2，海域面積約200 萬km2，其中海南島面積3.39 萬km2。2018 年全省地區(qū)生產(chǎn)總值4 832 億元，年末常住人口934 萬，全省人均地區(qū)生產(chǎn)總值51 955 元；仍有貧困人口20.5 萬人。海南島地勢(shì)中部高四周低，海拔范圍在0～ 1 867 m，以五指山、鸚哥嶺為隆起核心，向外圍逐級(jí)下降。山地、丘陵、臺(tái)地、平原構(gòu)成環(huán)形層狀地貌，梯級(jí)結(jié)構(gòu)明顯，眾多大小河流，從中部山區(qū)或丘陵區(qū)向四周分流入海，構(gòu)成放射狀水系。全島獨(dú)流入海的河流有154 條，其中，集水面積大于100 km2的河流有38 條。南渡江、昌化江、萬泉河為海南島的三大河，集水面積均超過3 000 km2，流域面積占全島面積的47%。屬熱帶季風(fēng)氣候，全年暖熱，年平均氣溫在22～ 27℃，大于或等于10℃的積溫為8 200℃，最冷的一月份溫度仍達(dá)17～ 24℃；雨量充沛，年降水量在1 000～ 2 600 mm 之間，年平均降水量為1 639 mm，有明顯的多雨季和少雨季，每年的5 月-10 月份為多雨季，每年11 月至翌年4 月為少雨季；光照充足，年光照在1 750～ 2 650 h，光照率為50%～ 60%。

全島素有“天然大溫室”美譽(yù)，熱帶生物資源豐富，是中國(guó)最大的熱帶物種基因庫。海南生態(tài)系統(tǒng)類型有森林、灌叢、草地、濕地、園地、農(nóng)田等，其中森林覆蓋率62.1%。海南中部山區(qū)范圍包括五指山市、瓊中縣等9 市縣41 鄉(xiāng)鎮(zhèn)，面積約9 200 km2。2010 年海南島中部山區(qū)被中國(guó)確定為海南島中部山區(qū)熱帶雨林國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，是中國(guó)較早實(shí)施生態(tài)功能保護(hù)的重點(diǎn)管控區(qū)域之一，也是中國(guó)陸地11 個(gè)具有全球意義的物種和特有種豐富及生物多樣性關(guān)鍵區(qū)之一，其生態(tài)服務(wù)功能明顯優(yōu)于功能區(qū)外部區(qū)域[13]，對(duì)于保障區(qū)域生態(tài)安全發(fā)揮了重要作用。但中部山區(qū)同時(shí)也是全省社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)，2018 年末仍有57%的貧困人口集中在中部山區(qū)。2017 年禁止中部生態(tài)核心區(qū)五指山市、瓊中縣、保亭縣、白沙縣開發(fā)房地產(chǎn)政策的出臺(tái)，使當(dāng)?shù)卣途用駵p少了發(fā)展的機(jī)會(huì)，進(jìn)一步加劇了中部山區(qū)與沿海市縣的地區(qū)差異，當(dāng)年這4 個(gè)市縣GDP 排名全省倒數(shù)，總量?jī)H為?？谑蠫DP 的12%。

2 海南省生態(tài)補(bǔ)償各區(qū)域、領(lǐng)域?qū)嵺`情況及成效

海南生態(tài)補(bǔ)償發(fā)展起源于貫徹落實(shí)在2005 年中共十六屆五中全會(huì)提出的建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制要求，于2008

年11 月6 日出臺(tái)首個(gè)生態(tài)補(bǔ)償政策文件《建立完善中部山區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試行辦法》，10 余年來逐漸在熱帶雨林生態(tài)功能區(qū)和森林、流域、海洋、耕地等領(lǐng)域展開實(shí)踐[14-18]，補(bǔ)償規(guī)模不斷擴(kuò)大（圖1），實(shí)施區(qū)域從中部山區(qū)到全島覆蓋，實(shí)施領(lǐng)域從森林拓寬到流域、海洋、耕地等，在中央財(cái)政資金的大力支持下，省級(jí)財(cái)政資金投入力度不斷增加（圖2），取得的良好的生態(tài)效果。至2017 年出臺(tái)《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施意見》，作為海南生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立的標(biāo)志性文件，標(biāo)志著海南生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)邁上了一個(gè)新臺(tái)階，也為今后生態(tài)補(bǔ)償具體行動(dòng)提供了目標(biāo)指引，同時(shí)該文件與各區(qū)域、領(lǐng)域相繼印發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償政策形成一中心多補(bǔ)充的政策框架體系（表1）。

圖1 2014-2018 年海南省生態(tài)補(bǔ)償資金量Figure 1 Ecological compensation in Hainan province from 2014 to 2018

圖2 2014-2018 年海南省各類生態(tài)補(bǔ)償金所占比例Figure 2 Proportion of ecological compensation of province and central government in Hainan province from 2014 to 2018

表1 海南省生態(tài)補(bǔ)償制度體系情況Table1 System forecological compensation in Hainan province

2.1 重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付

熱帶雨林生態(tài)功能區(qū)作為中國(guó)25 個(gè)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)之一，涵蓋海南省中部山區(qū)9 個(gè)市縣，自2008 年起納入國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付范圍。2013 年新增儋州市，2016 年起全省19 個(gè)市縣均納入國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付范圍，實(shí)現(xiàn)省域全覆蓋。2014-2018 年，全省重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金共投入98 億元，其中中央財(cái)政資金78 億元，省財(cái)政資金20 億元，有效保障了市縣保護(hù)生態(tài)環(huán)境和改善民生的資金需求。2017 年修訂后的《海南省重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付管理辦法》，在體制機(jī)制方面進(jìn)行了創(chuàng)新，踐行“山水林田湖是一個(gè)生命共同體”理念[19]，在分配資金時(shí)，充分考慮生態(tài)保護(hù)紅線、森林、水體、近海、大氣、環(huán)境治理等生態(tài)環(huán)境因素，更加體現(xiàn)受益者付費(fèi)，保護(hù)者得到補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償原則。

2.2 森林生態(tài)補(bǔ)償

森林領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償是海南實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾I(lǐng)域，補(bǔ)償項(xiàng)目有天然林資源保護(hù)、森林生態(tài)效益補(bǔ)償、退耕還林等，2014-2018 年累計(jì)投入生態(tài)補(bǔ)償資金約28 億元，其中中央財(cái)政資金13 億元，省級(jí)財(cái)政資金15 億元，產(chǎn)生了良好的生態(tài)效益，2018 年海南省森林覆蓋率已達(dá)62.1%，居于全國(guó)領(lǐng)先水平，良好的生態(tài)環(huán)境成為海南發(fā)展的最強(qiáng)優(yōu)勢(shì)和最大本錢。自1994 年海南省實(shí)施天然林資源保護(hù)工程20 多年來[20]，讓69 萬hm2天然林得以休養(yǎng)生息，對(duì)維護(hù)全島生態(tài)系統(tǒng)平衡發(fā)揮關(guān)鍵作用。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)[21]，天保工程區(qū)內(nèi)有林地面積從2000 年的41 萬hm2增加到2018 年的480 萬hm2，森林覆蓋率從2000 年的87%增加到2018 年的98%，森林蓄積量從2000年的4 458 萬m3增加到2018 年的7 090 萬m3。2006 年海南省出臺(tái)了《海南省省級(jí)森林生態(tài)效益補(bǔ)償實(shí)施方案》，對(duì)全省規(guī)劃重點(diǎn)生態(tài)公益林94 萬hm2進(jìn)行補(bǔ)償[16]，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)從2006 年的75 元·hm-2·a-1提高到2018 年的420元·hm-2·a-1，2014-2018 年度，全省森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金投入總計(jì)11 億元，其中中央財(cái)政資金3 億元，省財(cái)政8 億元，全省公益林得到全面有效管護(hù)，公益林的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能提升明顯[22]。在加強(qiáng)生態(tài)公益林生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，還大力推進(jìn)退耕還林等措施，2014-2018 年累計(jì)投入中央財(cái)政資金4 億元，減少環(huán)境脆弱區(qū)水土流失，提升森林覆蓋率和森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能。

2.3 流域生態(tài)補(bǔ)償

2018 年12 月29 日海南省實(shí)施《海南省流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)施方案（試行）》，在南渡江、萬泉河、昌化江、赤田水庫等流域、飲用水水源地開展流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)，建立以水環(huán)境質(zhì)量改善為導(dǎo)向的跨市縣財(cái)政激勵(lì)機(jī)制，根據(jù)上下游出境斷面的水質(zhì)達(dá)標(biāo)狀況，建立水質(zhì)超標(biāo)“罰款賠償”和水質(zhì)達(dá)標(biāo)“獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)償”機(jī)制。斷面水質(zhì)考核分為季度考核和年度考核，季度考核以考核因子2016 年、2017 年當(dāng)季度的兩年平均值，充分落實(shí)了“環(huán)境質(zhì)量只能更好不能變差”的要求，同時(shí)也給上游市縣更大壓力。上下游市縣間每個(gè)斷面每年補(bǔ)償規(guī)模在120～1 200 萬元，省財(cái)政依據(jù)斷面水質(zhì)年度考核結(jié)果給予上游市縣一定獎(jiǎng)勵(lì)。方案實(shí)施有效地激勵(lì)了流域各市縣加強(qiáng)流域環(huán)境保護(hù)的力度，規(guī)范斷面的水質(zhì)監(jiān)測(cè)，加強(qiáng)流域污染源治理。

風(fēng)影成了一個(gè)眉清目秀的小和尚，很多時(shí)候，他還會(huì)跑出寺院，站在高高的山坡上面，朝家的方向眺望。他看著青白色的炊煙裊裊升起，像母親的一頭青絲，也像紅琴的那根小辮子，千絲萬縷地糾結(jié)在一起，永遠(yuǎn)無法解得開來。他覺得那炊煙其實(shí)也在自己的心底里飄著，無法彌散，很多東西是不可能一下子舍棄得了的。兩滴清淚，便盈出眸子，掛在眼角，最后悄無聲息地滑落了下來。

2.4 海洋生態(tài)補(bǔ)償

2013 年2 月20 日，海南省出臺(tái)《海洋生態(tài)損害賠償與生態(tài)補(bǔ)償評(píng)估方法》（DB 46/T238-2013），是海南省首個(gè)針對(duì)某一領(lǐng)域的生態(tài)損害賠償與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償評(píng)估方法。該方法規(guī)定了海南省管轄海域的陸源污染物、海岸工程建設(shè)項(xiàng)目、海洋工程建設(shè)項(xiàng)目、傾倒廢棄物、船舶及有關(guān)作業(yè)活動(dòng)等引起的海洋生態(tài)損害，特別是對(duì)漁業(yè)資源造成經(jīng)濟(jì)損害賠償與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償評(píng)估的內(nèi)容和計(jì)算方法和要求。該辦法已成功運(yùn)用在澄邁馬村港、三亞鳳凰島二期、萬寧日月灣人工島等海岸海洋項(xiàng)目建設(shè)中，有效落實(shí)海洋生態(tài)修復(fù)措施，保護(hù)和恢復(fù)海洋生態(tài)環(huán)境。積極探索多元化海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償模式，實(shí)施增殖放流和水產(chǎn)養(yǎng)殖生態(tài)環(huán)境修復(fù)補(bǔ)助政策，2013 年以來共安排增殖放流資金3 682 萬元，補(bǔ)助沿海13 個(gè)市縣開展海水、淡水及瀕危水生生物增殖放流活動(dòng)，促進(jìn)全省漁業(yè)資源的恢復(fù)。實(shí)施捕撈漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)補(bǔ)助政策，引導(dǎo)漁民淘汰報(bào)廢漁船，逐年壓減海洋捕撈漁船總功率和船數(shù)，降低捕撈強(qiáng)度，保護(hù)海洋生物資源，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為5 000 元·kw-1。

2.5 耕地生態(tài)補(bǔ)償

2003 年出臺(tái)《關(guān)于實(shí)施退耕還林工程的若干意見》，意見中提出對(duì)于部分類型的退耕還林地可兌現(xiàn)糧食和生活補(bǔ)助費(fèi)，這是海南省首次提出以補(bǔ)助形式對(duì)生態(tài)環(huán)境建設(shè)進(jìn)行補(bǔ)償[17]。2017 年全省耕地地力補(bǔ)貼資金5 億元，按照省級(jí)每公頃補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)2 115 元分配到各市縣。推進(jìn)生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)示范省建設(shè)，2017 年省財(cái)政支持生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)資金2 億元，重點(diǎn)打造瓊海博鰲洋、培蘭洋國(guó)家農(nóng)業(yè)公園建設(shè)以及昌江、文昌、東方、臨高重點(diǎn)建設(shè)畜禽養(yǎng)殖廢棄物綜合利用項(xiàng)目，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，推動(dòng)形成農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)方式。

2.6 其他生態(tài)補(bǔ)償方式

2007 年，昌江縣在地處中部山區(qū)的霸王嶺國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)周邊貧困鄉(xiāng)—昌江縣王下鄉(xiāng)開展“教育扶貧移民”生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償模式試點(diǎn)，將生態(tài)核心區(qū)、自然保護(hù)區(qū)和少數(shù)民族偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)的學(xué)生遷移到昌江思源實(shí)驗(yàn)學(xué)校，實(shí)施教育移民，至2017 年受益學(xué)生累計(jì)4 959 人。同時(shí)，對(duì)生態(tài)核心區(qū)居民實(shí)施直接權(quán)益補(bǔ)償試點(diǎn)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)從2007 年的33 元·人-1·月-1提高到2018 年的60 元·人-1·月-1，受益人口從2007 年的2 968 人擴(kuò)大到2016年的10 354 人。此后，五指山市、保亭縣、白沙縣和東方市也陸續(xù)開展了生態(tài)直補(bǔ)探索[18]。

3 海南省生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償存在的問題

海南省實(shí)施生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策十余年來，雖然取得了一定成績(jī)，但仍然面臨以下四個(gè)方面的挑戰(zhàn)，即生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度體系不完善、支撐體系不足、資金來源渠道單一、與其他相關(guān)政策的聯(lián)動(dòng)不足，需積極響應(yīng)海南全島建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)國(guó)家戰(zhàn)略帶來的影響和挑戰(zhàn)。

3.1 生態(tài)補(bǔ)償制度體系有待完善

海南省雖然圍繞生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)胤搅⒎ㄒ呀?jīng)開展了大量工作，早在2008 年海南省環(huán)境保護(hù)部門就已經(jīng)開展了《海南省生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制框架設(shè)計(jì)》等基礎(chǔ)研究，但至今尚未出臺(tái)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膶ｍ?xiàng)立法，現(xiàn)有有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫纫蠖喾稚⒃诙嗖康胤椒煞ㄒ?guī)之中，缺乏系統(tǒng)的生態(tài)補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)，缺乏法律規(guī)范，對(duì)各利益相關(guān)者權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任界定、補(bǔ)償內(nèi)容、補(bǔ)償方式和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)定不明確。當(dāng)前海南全省各區(qū)域、領(lǐng)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策由各部門主導(dǎo)，缺乏協(xié)調(diào)性，難以整體提升生態(tài)保護(hù)成效，生態(tài)系統(tǒng)的整體性和復(fù)雜性決定了按照部門條塊分割的生態(tài)補(bǔ)償政策會(huì)存在部門間的沖突和矛盾[5]，即使在某一領(lǐng)域，如耕地、海洋領(lǐng)域，也因缺乏領(lǐng)域內(nèi)頂層設(shè)計(jì)，弱化了各單項(xiàng)政策的實(shí)施成效。

3.2 生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償支撐體系不足

生態(tài)補(bǔ)償是個(gè)復(fù)雜的過程，補(bǔ)償范圍的確定、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的核定主要受技術(shù)可行性和經(jīng)濟(jì)效率的影響，但目前海南關(guān)于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)支撐能力明顯不足，導(dǎo)致生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償效果減弱。生態(tài)補(bǔ)償范圍的確定缺乏科學(xué)基礎(chǔ)，對(duì)生態(tài)服務(wù)功能重要性要求不明確，與海南生態(tài)安全的關(guān)系不清楚。生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定缺乏科學(xué)依據(jù)，目前補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)主要根據(jù)地方財(cái)政支付能力確定，沒有考慮生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能、農(nóng)民生態(tài)保護(hù)的成本與機(jī)會(huì)成本。另外，由于多數(shù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)不具有空間替代性，而各地生態(tài)保護(hù)和建設(shè)成本及發(fā)展機(jī)會(huì)成本損失差異較大，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)還未充分考慮空間差異和時(shí)間變化，存在“一刀切”的現(xiàn)象，如森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)全省一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，沒有考慮到中部山區(qū)和沿海地區(qū)的差別。

3.3 生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金渠道單一

目前海南省生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金以中央財(cái)政資金投入為主，地方政府財(cái)政投入為輔，尚未撬動(dòng)社會(huì)資金投入生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作，市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制發(fā)展還未起步。根據(jù)2014-2018 年海南生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金投入情況，中央財(cái)政資金在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金總額中占比較高，是其主要來源，并且可以預(yù)期在短期內(nèi)仍將是補(bǔ)償資金的主體部分。比如重點(diǎn)生態(tài)功能轉(zhuǎn)移支付資金，由中央財(cái)政補(bǔ)助資金和省級(jí)財(cái)政配套安排的資金構(gòu)成；森林、海洋領(lǐng)域的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策，均以專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主，沒有體現(xiàn)生態(tài)保護(hù)受益者付費(fèi)的原則。

3.4 與其他相關(guān)政策的聯(lián)動(dòng)響應(yīng)不足

4 完善海南省生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償對(duì)策

海南建設(shè)國(guó)際自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，建設(shè)國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)，對(duì)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量提出較高要求，到2035 年，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量要居于世界領(lǐng)先水平，建立生態(tài)補(bǔ)償制度是改善生態(tài)環(huán)境的內(nèi)在需要。因此基于新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展的要求和海南建設(shè)國(guó)際自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)面臨的挑戰(zhàn)，充分發(fā)揮海南作為改革試驗(yàn)田的優(yōu)勢(shì)，深入踐行“綠水青山就是金山銀山”理念[19]，以生態(tài)補(bǔ)償為載體創(chuàng)新生態(tài)價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，推動(dòng)全省構(gòu)建海南自貿(mào)區(qū)特色的生態(tài)補(bǔ)償體制機(jī)制，成為全國(guó)典范。

4.1 完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)一步探索綜合性生態(tài)補(bǔ)償

生態(tài)補(bǔ)償目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，不是制定單一政策就可以達(dá)到，必須要有法律保障和配套政策支持，國(guó)外一些國(guó)家成功的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐事例都是通過國(guó)家政策法規(guī)進(jìn)行約束和支持的[21]。海南應(yīng)加快推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償立法進(jìn)程，從法律法規(guī)層面明確實(shí)施生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t、范圍、補(bǔ)償辦法，確定相關(guān)利益主體間的權(quán)利義務(wù)和保障措施，并以此為頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)一步完善流域、森林、草原、濕地、海洋、礦產(chǎn)資源等各區(qū)域、領(lǐng)域的實(shí)施細(xì)則，重點(diǎn)推進(jìn)海南熱帶雨林國(guó)家公園區(qū)域和生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償方案設(shè)計(jì)、實(shí)踐以及昌江縣王下鄉(xiāng)“兩山”（綠水青山就是金山銀山）基地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制深化研究，規(guī)范各領(lǐng)域、區(qū)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償行為，探索海南自貿(mào)區(qū)特色的生態(tài)補(bǔ)償體制機(jī)制。鑒于各區(qū)域、領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償政策之間存在一定的不協(xié)調(diào)性，在規(guī)范各區(qū)域、領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償行為同時(shí)，進(jìn)一步探索綜合性生態(tài)補(bǔ)償，制定跨部門生態(tài)補(bǔ)償措施，整合各區(qū)域、領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償資金統(tǒng)籌使用，與其他非資金補(bǔ)償政策綜合運(yùn)用，如對(duì)口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)等，促進(jìn)形成分類補(bǔ)償與綜合補(bǔ)償相結(jié)合的補(bǔ)償模式。

4.2 建立自然資源產(chǎn)權(quán)制度，科學(xué)確定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利責(zé)任

加快推進(jìn)海南省自然資源產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，界定自然資源產(chǎn)權(quán)歸屬，確定省與地方、社會(huì)、個(gè)人事權(quán)關(guān)系，按照“誰受益誰補(bǔ)償”和“誰占有誰治理”的原則，合理劃分補(bǔ)償和治理責(zé)任，為建立市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供支撐，實(shí)現(xiàn)環(huán)境外部性的社會(huì)最優(yōu)化選擇。編制海南省自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，明晰生態(tài)保護(hù)地區(qū)與生態(tài)受益地區(qū)對(duì)生態(tài)資源占有、使用、收益的權(quán)益與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償責(zé)任，充分考慮地區(qū)間支出的成本因素，協(xié)調(diào)區(qū)域間地方財(cái)力，最終促進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償權(quán)利義務(wù)的區(qū)際均衡。

4.3 構(gòu)建基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系，推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)化

生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能是生態(tài)補(bǔ)償?shù)目茖W(xué)基礎(chǔ)，海南省生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能主要包括水源涵養(yǎng)、土壤保持、生物多樣性保護(hù)、碳固定、臺(tái)風(fēng)防護(hù)等。科學(xué)評(píng)價(jià)海南省生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，確定海南省生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的空間分布特征，以生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能重要性空間分布來確定生態(tài)補(bǔ)償范圍，以生態(tài)系統(tǒng)的權(quán)屬來確定補(bǔ)償對(duì)象，以生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)價(jià)值來確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。建立和完善重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、森林、濕地、耕地、水流等各區(qū)域、領(lǐng)域測(cè)算方法，算清楚各區(qū)域、領(lǐng)域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值，綜合考慮環(huán)境污染治理的成本，如環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及因保護(hù)而失去的發(fā)展機(jī)會(huì)成本，如實(shí)施更加嚴(yán)格的環(huán)境準(zhǔn)入政策而造成的額外發(fā)展成本等，科學(xué)動(dòng)態(tài)確定各區(qū)域、領(lǐng)域補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，可考慮結(jié)合新時(shí)代把海南島作為一個(gè)大城市來規(guī)劃發(fā)展的理念，打破區(qū)域、領(lǐng)域的劃分，基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能設(shè)計(jì)海南生態(tài)補(bǔ)償方案，建立以生態(tài)產(chǎn)品概念為媒介的補(bǔ)償，解決當(dāng)前各區(qū)域、領(lǐng)域存在的重復(fù)補(bǔ)償?shù)膯栴}，推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化。

4.4 加快構(gòu)建生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償市場(chǎng)機(jī)制，建立多元主體協(xié)同補(bǔ)償模式

貫徹落實(shí)“建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”的要求[24]，優(yōu)化轉(zhuǎn)變政府職能，提高政府快速響應(yīng)和履行生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化對(duì)政府要求的能力，主動(dòng)創(chuàng)建市場(chǎng)、維護(hù)市場(chǎng)，打破海南現(xiàn)行的政府主導(dǎo)、財(cái)政投入作為主要來源的格局，多渠道籌措生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金，建立健全完善森林、水、土地、礦產(chǎn)、海洋、漁業(yè)、自然文化遺產(chǎn)等資源收費(fèi)基金和各類資源有償使用收入的征收管理辦法，落實(shí)資源稅征收政策，將相關(guān)收入用于開展相關(guān)領(lǐng)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的作用，重點(diǎn)建立水權(quán)交易、排污權(quán)交易、林權(quán)交易、碳排放權(quán)交易、生態(tài)產(chǎn)品認(rèn)證等制度及市場(chǎng)體系，加快推進(jìn)自然資源有償使用制度，構(gòu)建形成政府、社會(huì)資本共同參與的多元主體協(xié)同的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償模式。

4.5 建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償績(jī)效考核制度，完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金監(jiān)管機(jī)制

建立海南生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系，科學(xué)評(píng)估生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償效益，確保各項(xiàng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策落到實(shí)處，發(fā)揮最大效益，也為市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)利益主體之間的資金管理提供參考。將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)沫h(huán)境監(jiān)測(cè)需求融入生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)，從源頭上為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償提供充足的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，也為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策周期內(nèi)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量變化做好數(shù)據(jù)支撐，為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)目?jī)效評(píng)估打下良好的基礎(chǔ)。通過對(duì)市縣政府周期的資金使用績(jī)效考核和生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償效益評(píng)估，并將結(jié)果與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金分配掛鉤，以切實(shí)激勵(lì)地方政府對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的投入。

4.6 注重與國(guó)家、省發(fā)展戰(zhàn)略、政策的協(xié)調(diào)發(fā)展，提升生態(tài)補(bǔ)償政策效果

環(huán)境管理手段逐步從命令控制手段向經(jīng)濟(jì)手段等擴(kuò)展[22]，生態(tài)補(bǔ)償政策作為環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮重要作用，成了國(guó)家和省多項(xiàng)發(fā)展戰(zhàn)略、政策的有效政策工具，這是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)，在未來建設(shè)國(guó)際自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)道路中，需要海南主動(dòng)將生態(tài)補(bǔ)償政策與國(guó)家、省發(fā)展戰(zhàn)略、政策相融合協(xié)調(diào)發(fā)展。如與海南大力推進(jìn)的熱帶雨林國(guó)家公園戰(zhàn)略融合，設(shè)計(jì)踐行“綠水青山就是金山銀山”的國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償方案；與國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)戰(zhàn)略融合，與自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和有償使用制度配合，創(chuàng)新探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制。