閆天池，于洪鑒

(中國(guó)人民公安大學(xué),北京 100038)

一、問(wèn)題提出

饑餓與貧困，一直是國(guó)際社會(huì)廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。雖然，世界各地的極端貧困人數(shù)隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而逐漸減少，但是，有近半數(shù)的世界人口仍在為滿(mǎn)足基本生活需求而掙扎(1)參見(jiàn)世界銀行于2018年10月發(fā)布的《2018貧困與共享繁榮：拼出貧困的拼圖》。。解放和發(fā)展生產(chǎn)力最終實(shí)現(xiàn)共同富裕是社會(huì)主義制度的本質(zhì)要求。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)作為國(guó)際消除貧困行動(dòng)的積極參與者，歷經(jīng)了體制改革為主導(dǎo)的農(nóng)村扶貧(1978—1985)、政府主導(dǎo)的大規(guī)模開(kāi)發(fā)式扶貧(1986—1993)、解決溫飽的“八七攻堅(jiān)扶貧”(1994—2000)(2)參見(jiàn)國(guó)務(wù)院于1994年3月制定和發(fā)布的《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》。、鞏固溫飽的貧困群眾參與式扶貧(2001—2010)(3)參見(jiàn)國(guó)務(wù)院于2001年6月印發(fā)的《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2001—2010年)》。以及全面建成小康社會(huì)的精準(zhǔn)扶貧(2011—2020)(4)參見(jiàn)中共中央、國(guó)務(wù)院于2011年12月印發(fā)的《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2011—2020年)》。五個(gè)階段，不斷地譜寫(xiě)人類(lèi)反貧困歷史的新篇章。十八大以來(lái)黨中央把扶貧開(kāi)發(fā)工作擺在治國(guó)理政的突出位置，十九大將精準(zhǔn)扶貧列為全面建成小康社會(huì)的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一，在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)要把握脫貧攻堅(jiān)的正確方向，做到“脫真貧，真脫貧”，持續(xù)在扶貧工作的力度、規(guī)模、影響等方面取得決定性進(jìn)展。一方面，扶貧開(kāi)發(fā)工作的減貧成效顯著[1-4]；另一方面，因?yàn)橘Y源配置與利益關(guān)系的調(diào)整，扶貧開(kāi)發(fā)工作中不可避免地存在扶貧資源耗散[5]、行政偏好與市場(chǎng)需求不符[6]、分配效率與社會(huì)公平?jīng)_突[7]等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，繼而造成脫貧率對(duì)扶貧投入的敏感性下降。行百里者半九十，在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的關(guān)鍵時(shí)期，跟蹤審計(jì)已成為有效化解以上現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的關(guān)鍵抓手，必須通過(guò)監(jiān)督扶貧財(cái)務(wù)信息與資源配置信息的一致性和完備性，識(shí)別并克服信息不對(duì)稱(chēng)條件下的“算賬式”脫貧、“指標(biāo)式”脫貧及“虛假式”脫貧等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，才能為扶貧資源的優(yōu)化配置提供二次助力，從而保障扶貧開(kāi)發(fā)工作的高質(zhì)量完成。

圍繞“精準(zhǔn)扶貧”這條政策主線(xiàn)，跟蹤審計(jì)是推動(dòng)扶貧落到實(shí)處和精準(zhǔn)發(fā)力的重要途徑，是兜牢民生底線(xiàn)不可或缺的力量，是國(guó)家監(jiān)督體系發(fā)揮重要作用的直接體現(xiàn)。根據(jù)財(cái)政扶貧資金審計(jì)相關(guān)政策與法規(guī)(5)財(cái)政扶貧資金審計(jì)相關(guān)政策與法規(guī)由扶貧總體規(guī)劃和政策以及扶貧綜合管理規(guī)定組成。其中，扶貧總體規(guī)劃和政策包括《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2011—2020年)》《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》《“十三五”促進(jìn)民族地區(qū)和人口較少民族發(fā)展規(guī)劃》等；綜合管理規(guī)定包括《中央財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金管理辦法》《財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)辦法》《省級(jí)黨委和政府扶貧開(kāi)發(fā)工作成效考核辦法》等。，在脫貧攻堅(jiān)階段扶貧跟蹤審計(jì)狹義目標(biāo)可以概括為五個(gè)方面：一是整合審計(jì)資源，在成本-效益的原則下實(shí)行全過(guò)程跟蹤審計(jì)制度，實(shí)現(xiàn)全項(xiàng)目覆蓋、全過(guò)程跟蹤以及全方位監(jiān)督；二是明確跟蹤重點(diǎn)，查找并揭示扶貧項(xiàng)目從立項(xiàng)到實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，特別是項(xiàng)目立項(xiàng)審批、資金撥付以及扶貧資金投入使用過(guò)程中所存在的資金使用效益低、責(zé)任部門(mén)不作為以及虛假脫貧問(wèn)題；三是建立協(xié)作機(jī)制，與監(jiān)察部門(mén)、發(fā)改部門(mén)、財(cái)政部門(mén)、人社部門(mén)等扶貧職能部門(mén)開(kāi)展協(xié)作，了解各部門(mén)貫徹落實(shí)扶貧政策措施情況，比對(duì)精準(zhǔn)扶貧大數(shù)據(jù)(6)包括全國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)信息系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)、中國(guó)農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)報(bào)告以及上級(jí)審計(jì)單位所提供的精準(zhǔn)扶貧數(shù)據(jù)。，針對(duì)之前審計(jì)中所發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的整改情況、本次審計(jì)所發(fā)現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題或傾向性問(wèn)題逐一進(jìn)行研判和分析，提出切實(shí)可行的整改建議；四是促進(jìn)問(wèn)題整改，公布審計(jì)結(jié)果并向相關(guān)部門(mén)進(jìn)行協(xié)作通報(bào)，促進(jìn)相關(guān)部門(mén)履行扶貧工作中的職責(zé)擔(dān)當(dāng)；五是鞏固脫貧成果，評(píng)估扶貧開(kāi)發(fā)工作成效，特別是對(duì)約束性脫貧目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行評(píng)價(jià)，為脫貧、摘帽后預(yù)期性目標(biāo)的監(jiān)管跟進(jìn)提供質(zhì)量保障，鞏固提升幫扶計(jì)劃的政策落實(shí)。扶貧跟蹤審計(jì)工作應(yīng)圍繞以上五個(gè)目標(biāo)展開(kāi)。

基于上述情況，本文將對(duì)扶貧跟蹤審計(jì)的作用機(jī)理進(jìn)行分析，總結(jié)扶貧跟蹤審計(jì)的理論觀點(diǎn)、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、主要特征和有待完善之處，并從四個(gè)方面提出完善扶貧跟蹤審計(jì)的現(xiàn)實(shí)路徑，以期助力脫貧攻堅(jiān)的“實(shí)”與“準(zhǔn)”。

二、扶貧跟蹤審計(jì)的作用機(jī)理

(一)基于公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任理論的分析

公共財(cái)政扶貧是扶貧開(kāi)發(fā)最主要的方式，即由國(guó)家提供財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金，專(zhuān)門(mén)用于貧困地區(qū)和貧困人口。一方面，公共財(cái)政力量并非取之不盡、用之不竭，如何在合法有效的前提下提升公共財(cái)政扶貧資金的合理配置效率與使用成效是脫貧攻堅(jiān)階段最重要的問(wèn)題，也是決定脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的成敗的關(guān)鍵所在；因此，需要對(duì)扶貧資金的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益進(jìn)行監(jiān)督和把控。另一方面，基于公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任理論，國(guó)家財(cái)政部門(mén)作為扶貧資金提供者是公共資源的委托者，同時(shí)，扶貧資金的使用和管理者作為受托者被賦予了分配和控制公共資源的權(quán)力，亦應(yīng)履行與權(quán)力相對(duì)應(yīng)的公共受托責(zé)任，合理地分配公共資源并對(duì)公共資源使用情況進(jìn)行真實(shí)的反饋。但是，在操作層面，委托者和受托者對(duì)于扶貧資金的使用和管理情況存在信息不對(duì)稱(chēng)，相較國(guó)家財(cái)政部門(mén)而言，地方扶貧職能部門(mén)具有完全信息優(yōu)勢(shì)，在這種條件下就會(huì)出現(xiàn)虛假脫貧、降低標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題，因此，需要具備獨(dú)立性的第三方對(duì)扶貧資金的使用和管理情況進(jìn)行確認(rèn)和監(jiān)督，使信息盡量由不對(duì)稱(chēng)到對(duì)稱(chēng)，由此克服脫貧攻堅(jiān)工作中的形式主義和官僚主義現(xiàn)象。

(二)基于公共選擇理論的分析

政府審計(jì)是政府對(duì)政策執(zhí)行進(jìn)行經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的載體，審計(jì)理念應(yīng)與政府職能相適應(yīng)[8]。根據(jù)公共選擇理論，政策供給實(shí)質(zhì)上是一個(gè)公共選擇的過(guò)程，政策執(zhí)行時(shí)強(qiáng)調(diào)效率和公平的有機(jī)統(tǒng)一，并且追求帕累托最優(yōu)的實(shí)現(xiàn)；扶貧政策的供給由代表人民利益的中央政府主導(dǎo)，其實(shí)質(zhì)是對(duì)公共物品和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的再分配，既要考慮到貧困人口的利益問(wèn)題又要兼顧公平，以避免公共利益沖突，最終實(shí)現(xiàn)共同富裕；因而，需要基于審計(jì)調(diào)查對(duì)各級(jí)單位執(zhí)行扶貧政策的效率和效果進(jìn)行審計(jì)分析與評(píng)估，為公共經(jīng)濟(jì)權(quán)力平穩(wěn)運(yùn)行保駕護(hù)航(7)為了確保在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口于2020年實(shí)現(xiàn)脫貧，《省級(jí)黨委和政府扶貧開(kāi)發(fā)工作成效考核辦法》規(guī)定，從減貧成效、精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、扶貧資金四個(gè)方面對(duì)省級(jí)黨委和政府扶貧開(kāi)發(fā)工作進(jìn)行績(jī)效考核，引入第三方評(píng)估機(jī)制對(duì)以上各地方公共經(jīng)濟(jì)權(quán)力行使結(jié)果進(jìn)行評(píng)估，并針對(duì)紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)和社會(huì)監(jiān)督所發(fā)現(xiàn)的違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題提出處理意見(jiàn)。。公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行和公共經(jīng)濟(jì)權(quán)力運(yùn)行是國(guó)家審計(jì)職能發(fā)揮的邊界[9]，出于本質(zhì)和功能的特殊性，扶貧跟蹤審計(jì)作為“雷達(dá)”監(jiān)控跟進(jìn)地方從細(xì)則制定到施策、扶貧資金從投入到使用、扶貧項(xiàng)目從立項(xiàng)到落地的縱向全過(guò)程，通過(guò)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、分析問(wèn)題、協(xié)同溝通提出解決建議，并通過(guò)后續(xù)評(píng)估確保地方扶貧職能部門(mén)及其他相關(guān)部門(mén)有效履行公共受托責(zé)任。

三、扶貧跟蹤審計(jì)的現(xiàn)狀分析

加大對(duì)扶貧等民生資金和項(xiàng)目的審計(jì)力度，從政策要求、預(yù)算安排、資金撥付追蹤到項(xiàng)目和個(gè)人進(jìn)行跟蹤審計(jì)是國(guó)家審計(jì)在“十三五”規(guī)劃中的工作重點(diǎn)，同時(shí)，《“十三五”國(guó)家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》將審計(jì)實(shí)踐總結(jié)與理論研究一體化作為審計(jì)工作的目標(biāo)要求之一。理論與實(shí)踐二者之間辯證統(tǒng)一，扶貧跟蹤審計(jì)的相關(guān)理論研究能夠?yàn)閷?shí)際工作提供學(xué)理支撐，對(duì)跟蹤審計(jì)實(shí)務(wù)工作經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)不僅有助于檢驗(yàn)理論的含金量，而且有助于識(shí)別實(shí)踐中的新情況、新要求，繼而聯(lián)系理論尋求解決和優(yōu)化路徑。

(一)理論研究回顧

從理論研究來(lái)看，不同學(xué)者對(duì)扶貧跟蹤審計(jì)的重點(diǎn)與邊界有著不同的理解。寇永紅和呂博(2014)認(rèn)為扶貧資金使用效益問(wèn)題影響國(guó)家扶貧政策的貫徹落實(shí)，應(yīng)對(duì)扶貧資金績(jī)效情況進(jìn)行客觀公正地評(píng)價(jià)[10]。王善平和金妍希(2013)認(rèn)為，作為財(cái)政扶貧審計(jì)的重點(diǎn)，財(cái)政扶貧資金績(jī)效審計(jì)有助于提升扶貧資金的反貧能力[11]。進(jìn)一步，由扶貧基金使用效益層面延伸到對(duì)扶貧基金使用過(guò)程的“全覆蓋”監(jiān)督，劉靜(2016)認(rèn)為對(duì)扶貧資金的監(jiān)督是扶貧審計(jì)中最重要的問(wèn)題，缺乏精準(zhǔn)的扶貧識(shí)別機(jī)制和扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位會(huì)使扶貧開(kāi)發(fā)陷入援助困境，而扶貧審計(jì)正是幫助扶貧開(kāi)發(fā)走出困境的最有效的方式[12]。雷俊生(2018)則認(rèn)為側(cè)重于對(duì)資金監(jiān)督的常規(guī)性審計(jì)在觀念上壓縮了審計(jì)部門(mén)與其他扶貧職能部門(mén)之間的協(xié)同空間[13]。隨著扶貧跟蹤審計(jì)實(shí)務(wù)工作的縱深發(fā)展，相關(guān)研究不再拘泥于將扶貧跟蹤審計(jì)的對(duì)象定位于“扶貧資金”，而是將扶貧跟蹤審計(jì)作為橋接扶貧政策和政府監(jiān)督聯(lián)動(dòng)的樞紐。呂勁松和黃崑(2018)認(rèn)為作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略部署中的重要一環(huán)，扶貧審計(jì)在扶貧政策的精準(zhǔn)對(duì)接、統(tǒng)籌和落實(shí)方面發(fā)揮著監(jiān)督和保障作用[14]。也有觀點(diǎn)認(rèn)為民生審計(jì)(8)《“十三五”國(guó)家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》將扶貧審計(jì)工作排在民生審計(jì)的第一位，審計(jì)機(jī)關(guān)所開(kāi)展的其他民生審計(jì)項(xiàng)目(如涉農(nóng)審計(jì)項(xiàng)目、社會(huì)保障審計(jì)項(xiàng)目、教科文衛(wèi)等領(lǐng)域?qū)徲?jì)項(xiàng)目)也涉及扶貧問(wèn)題。服務(wù)于國(guó)家治理的現(xiàn)實(shí)需要，在治理域內(nèi)依靠審計(jì)的治理功能形成互補(bǔ)性制度安排。民生審計(jì)可以與地方官員考核制度形成互補(bǔ)，客觀評(píng)價(jià)并且動(dòng)態(tài)跟蹤地方政府官員的績(jī)效水平及變化[15]。隨著理論研究的深入，扶貧跟蹤審計(jì)的重點(diǎn)與邊界不斷延展，但是，這并不意味著扶貧跟蹤審計(jì)的對(duì)象范圍被常態(tài)性擴(kuò)大，對(duì)于不屬于審計(jì)機(jī)關(guān)法定職責(zé)內(nèi)的工作，不應(yīng)由審計(jì)機(jī)關(guān)承擔(dān)[16]。是故，應(yīng)該在總結(jié)扶貧跟蹤審計(jì)發(fā)展的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步厘清扶貧跟蹤審計(jì)的重點(diǎn)與邊界。

(二)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的文本分析

從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，自精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，審計(jì)機(jī)關(guān)加大了對(duì)民生問(wèn)題的審計(jì)力度，扶貧跟蹤審計(jì)就此展開(kāi)。隨著財(cái)政扶貧資金投入的逐漸增加，財(cái)政扶貧資金的全程動(dòng)態(tài)、相關(guān)扶貧政策落實(shí)情況以及各級(jí)地方政府經(jīng)濟(jì)責(zé)任的跟蹤審計(jì)成為了國(guó)家審計(jì)的重要內(nèi)容。國(guó)家審計(jì)署分別于2013年、2016年至2018年發(fā)布了扶貧資金審計(jì)公告， 2015年5月份至12月份期間按月份發(fā)布了“穩(wěn)增長(zhǎng)促改革調(diào)結(jié)構(gòu)惠民生防風(fēng)險(xiǎn)政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)結(jié)果”，隨后，2016年至2018年期間按季度發(fā)布了“國(guó)家重大政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)結(jié)果”。本文對(duì)扶貧跟蹤審計(jì)實(shí)踐過(guò)程進(jìn)行整合，并基于結(jié)果導(dǎo)向就上述審計(jì)結(jié)果公告展開(kāi)文本分析，以總結(jié)扶貧跟蹤審計(jì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、主要特征和有待完善之處。

1. 2013年以來(lái)審計(jì)署發(fā)布的扶貧資金審計(jì)公告

表1顯示，從2013年的19個(gè)重點(diǎn)縣到2018年的145個(gè)貧困縣，審計(jì)客體的范圍在擴(kuò)大，而審計(jì)重點(diǎn)則從財(cái)政扶貧資金的合法合規(guī)性審計(jì)，發(fā)展為圍繞“五位一體”總體布局對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)和財(cái)政扶貧資金管理使用情況進(jìn)行跟蹤審計(jì)，即不僅在于監(jiān)督財(cái)政扶貧資金的配置、使用和管理的經(jīng)濟(jì)性與效果性，還在于審核分析精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的偏差與缺陷，以促進(jìn)財(cái)政精準(zhǔn)扶貧策略的落實(shí)和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。從整體來(lái)看，扶貧資金審計(jì)所采用的審計(jì)模式為抽查審計(jì)，未實(shí)現(xiàn)對(duì)貧困縣的全覆蓋。由于審計(jì)資源、時(shí)間和條件的有限性，在對(duì)審計(jì)客體進(jìn)行審計(jì)延伸時(shí)，最有效的做法是根據(jù)已取得的審計(jì)資料抽取該客體的重點(diǎn)審計(jì)區(qū)域，只是其不利之處在于會(huì)造成審計(jì)深度的不足。此外，不同于社會(huì)審計(jì)，政府審計(jì)在對(duì)被審計(jì)單位的某一項(xiàng)工作提出審計(jì)問(wèn)題后，上級(jí)部門(mén)會(huì)督促被審計(jì)單位自查整改，在二次審計(jì)時(shí)，針對(duì)該審計(jì)問(wèn)題再次抽樣被查出問(wèn)題的金額水平會(huì)變小；因此，在二次審計(jì)時(shí)，為擴(kuò)大審計(jì)的覆蓋范圍，往往不會(huì)對(duì)已發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題再次投入過(guò)多的審計(jì)資源，而是更加關(guān)注該問(wèn)題的整改情況，更多的審計(jì)資源將配置到其他審計(jì)內(nèi)容上，這就意味著審計(jì)廣度得以提高，而之前發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的跟蹤審計(jì)深度被壓縮。再者，從“公告解讀”來(lái)看，關(guān)于發(fā)現(xiàn)審計(jì)問(wèn)題的原因仍需結(jié)合地方情況語(yǔ)境進(jìn)行分析。

2.穩(wěn)增長(zhǎng)促改革調(diào)結(jié)構(gòu)惠民生防風(fēng)險(xiǎn)政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)結(jié)果

表2 “穩(wěn)增長(zhǎng)”中扶貧跟蹤審計(jì)結(jié)果公告情況

作為國(guó)家重大政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)的“前身”，穩(wěn)增長(zhǎng)促改革調(diào)結(jié)構(gòu)惠民生防風(fēng)險(xiǎn)政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)的客體是國(guó)務(wù)院相關(guān)部門(mén)、各級(jí)地方政府和中央企業(yè)。表2顯示，跟蹤審計(jì)在扶貧政策層面關(guān)注的重點(diǎn)是扶貧資金的統(tǒng)籌使用和結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)存情況，扶貧跟蹤審計(jì)覆蓋面較小，甚至部分月份未對(duì)前期審計(jì)中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的整改情況進(jìn)行跟蹤和披露，亦未觸及扶貧成果績(jī)效審計(jì)以及精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目安排與實(shí)施方面(9)2015年8月起“穩(wěn)增長(zhǎng)促改革調(diào)結(jié)構(gòu)惠民生防風(fēng)險(xiǎn)政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)結(jié)果公告”中開(kāi)始陸續(xù)披露扶貧相關(guān)政策措施貫徹落實(shí)情況的跟蹤審計(jì)結(jié)果，表中報(bào)告的公告分別對(duì)應(yīng)2015年8月至12月的扶貧跟蹤審計(jì)結(jié)果。，以上不足之處在國(guó)家重大政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)中被逐漸完善。

3.國(guó)家重大政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)結(jié)果

根據(jù)2016年至2018年“國(guó)家重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)結(jié)果公告”中所披露的脫貧攻堅(jiān)方面(2017年之前為扶貧資金管理使用、項(xiàng)目推進(jìn)及政策落實(shí)方面)的相關(guān)內(nèi)容，精準(zhǔn)扶貧對(duì)象的識(shí)別與認(rèn)定、精準(zhǔn)扶貧政策的貫徹落實(shí)、精準(zhǔn)扶貧資金的統(tǒng)籌與使用、精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目的安排與實(shí)施、脫貧減貧績(jī)效以及前期問(wèn)題整改情況是精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)情況跟蹤審計(jì)的重點(diǎn)。本文從政策執(zhí)行、扶貧資金、扶貧項(xiàng)目、虛假脫貧、問(wèn)題整改五個(gè)方面對(duì)扶貧跟蹤審計(jì)結(jié)果進(jìn)行歸納整理，結(jié)果見(jiàn)表3(10)表3中標(biāo)記“√”處表明在公告中披露了相應(yīng)問(wèn)題。由于在“國(guó)家重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)結(jié)果公告”中所披露的扶貧項(xiàng)目可能同時(shí)存在前期論證不充分、項(xiàng)目推進(jìn)緩慢、管理不規(guī)范、未實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果(效益不佳)的問(wèn)題，所以，在進(jìn)行文本分析時(shí)，本文對(duì)因前期論證不充分、項(xiàng)目推進(jìn)緩慢或管理不規(guī)范所造成的未實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果的扶貧項(xiàng)目進(jìn)行了單獨(dú)統(tǒng)計(jì)，此部分扶貧項(xiàng)目數(shù)據(jù)未計(jì)入未達(dá)到預(yù)期效果的扶貧項(xiàng)目數(shù)量。此外，本文將扶貧項(xiàng)目中的違規(guī)招投標(biāo)問(wèn)題計(jì)入扶貧項(xiàng)目管理問(wèn)題。。

表3 國(guó)家重大政策措施貫徹落實(shí)中扶貧跟蹤審計(jì)結(jié)果公告情況

從精準(zhǔn)扶貧對(duì)象的識(shí)別與認(rèn)定跟蹤審計(jì)結(jié)果來(lái)看，精準(zhǔn)扶貧對(duì)象的識(shí)別與認(rèn)定上主要存在識(shí)別不精準(zhǔn)、未建檔立卡或多計(jì)脫貧人口數(shù)據(jù)、貧困人口數(shù)據(jù)信息不準(zhǔn)確、貧困人口數(shù)據(jù)信息管理不嚴(yán)且未實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享等問(wèn)題，由此帶來(lái)的衍生錯(cuò)報(bào)風(fēng)險(xiǎn)是不利于扶貧工作精準(zhǔn)施策和相應(yīng)的扶貧補(bǔ)助資金發(fā)放、貸款優(yōu)惠及參保；在精準(zhǔn)扶貧政策的貫徹落實(shí)方面，東西部協(xié)作扶貧、易地扶貧搬遷、金融扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧、教育扶貧、就業(yè)扶貧、健康扶貧、兜底保障等方面均存在不同程度的問(wèn)題；精準(zhǔn)扶貧資金的統(tǒng)籌與使用上則存在統(tǒng)籌不到位、嚴(yán)重閑置、超標(biāo)準(zhǔn)超范圍發(fā)放、被單位和個(gè)人通過(guò)編造虛假資料等方式騙取套取、利用職務(wù)之便侵占或違規(guī)用于非扶貧領(lǐng)域等問(wèn)題且金額巨大；進(jìn)一步，前期論證不充分、脫離當(dāng)?shù)貙?shí)際、推進(jìn)緩慢、管理不規(guī)范效益不佳甚至形成損失浪費(fèi)、建成后閑置或無(wú)法使用、未發(fā)揮效益等問(wèn)題暴露在不同地區(qū)的扶貧項(xiàng)目之中；同時(shí)，部分地區(qū)虛報(bào)扶貧工作完成進(jìn)度，貧困人口在教育、醫(yī)療和住房等“兩不愁三保障”不達(dá)標(biāo)情況下“被脫貧”，存在“算賬式”脫貧、“指標(biāo)式”脫貧及“虛假式”脫貧現(xiàn)象。

(三)審計(jì)結(jié)果公告映射出的扶貧跟蹤審計(jì)問(wèn)題

第一，審計(jì)范圍不斷擴(kuò)大，但尚未實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)全程覆蓋。從“扶貧資金審計(jì)公告”到“穩(wěn)增長(zhǎng)促改革調(diào)結(jié)構(gòu)惠民生防風(fēng)險(xiǎn)政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)結(jié)果公告”再到“國(guó)家重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)結(jié)果公告”，審計(jì)部門(mén)對(duì)于精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的審計(jì)覆蓋范圍持續(xù)擴(kuò)大，通過(guò)合法合規(guī)審計(jì)、績(jī)效審計(jì)以及審計(jì)問(wèn)責(zé)等方式對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策的落實(shí)、扶貧資金的管理使用和扶貧項(xiàng)目的運(yùn)行進(jìn)行了揭示和監(jiān)督，但是，尚未做到對(duì)扶貧對(duì)象認(rèn)定與動(dòng)態(tài)調(diào)整、政策實(shí)施、資金流向以及項(xiàng)目進(jìn)展的動(dòng)態(tài)進(jìn)行全程跟蹤。一方面，在扶貧政策方面的跟蹤審計(jì)側(cè)重于政策落實(shí)問(wèn)題，而關(guān)于政策執(zhí)行效果的評(píng)估與分析則稍顯內(nèi)卷化，且對(duì)地方制定的配套細(xì)則的制度性缺陷和偏差關(guān)注不足；另一方面，在審計(jì)資源的分配上主要以事中、事后監(jiān)督為主，缺乏對(duì)扶貧資格識(shí)別、相關(guān)扶貧政策規(guī)劃、扶貧資金統(tǒng)籌分配方案、扶貧項(xiàng)目前期論證是否符合方針政策和相關(guān)法規(guī)、是否具備可行性和有效性的事前審核和稽查，因此，在扶貧跟蹤審計(jì)過(guò)程中頻繁出現(xiàn)扶貧政策落實(shí)不到位、扶貧資金嚴(yán)重閑置、扶貧項(xiàng)目建成后無(wú)法實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果或效益不佳甚至形成損失浪費(fèi)等問(wèn)題。

第二，受慣性思維影響，在審計(jì)深度上力有未逮。一是在“見(jiàn)資金查違規(guī)、見(jiàn)項(xiàng)目查進(jìn)度”的審計(jì)慣性思維下[17]，審計(jì)人員對(duì)發(fā)現(xiàn)扶貧資金統(tǒng)籌不到位、閑置、騙取套取或使用不合法合規(guī)以及扶貧項(xiàng)目推進(jìn)緩慢等問(wèn)題游刃有余，而在扶貧績(jī)效方面對(duì)于貧困群眾獲得感、實(shí)體公平性、脫貧的時(shí)效性、當(dāng)?shù)刭Y源利用率、當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)效益等非貨幣計(jì)量指標(biāo)關(guān)注不足；并且，較少結(jié)合貧困縣的區(qū)域性特點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況設(shè)定審計(jì)目標(biāo)，而發(fā)展歷史、區(qū)域環(huán)境、特殊資源等現(xiàn)實(shí)情況和特點(diǎn)決定著貧困地區(qū)各縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展基礎(chǔ)不同[18]，這在某種程度上導(dǎo)致了扶貧跟蹤審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題不夠典型，在促進(jìn)當(dāng)?shù)胤鲐氄叽胧┑尼槍?duì)性完善和服務(wù)當(dāng)?shù)孛撠毎l(fā)展方面不夠突出。二是從“國(guó)家重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)結(jié)果公告”披露的審計(jì)結(jié)果來(lái)看，審計(jì)部門(mén)尚未在扶貧跟蹤審計(jì)項(xiàng)目與其他專(zhuān)業(yè)審計(jì)項(xiàng)目之間建立有效銜接。一方面，扶貧跟蹤審計(jì)并非是一個(gè)孤立的審計(jì)項(xiàng)目，其他專(zhuān)業(yè)審計(jì)的相關(guān)成果可以對(duì)扶貧跟蹤審計(jì)形成參考，有利于全面歸納和總結(jié)精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)和執(zhí)行情況。另一方面，精準(zhǔn)扶貧政策并非“單一”政策，應(yīng)置于“五位一體”總體戰(zhàn)略之中。扶貧是為了解決貧困群眾“兩不愁三保障”突出問(wèn)題，繼而滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，涉及“保生態(tài)，優(yōu)環(huán)境，深改革，促發(fā)展”多個(gè)方面，因此扶貧跟蹤審計(jì)工作應(yīng)做好其與不同審計(jì)項(xiàng)目之間的統(tǒng)籌，在國(guó)家治理的思維高度下把握扶貧政策的落實(shí)和執(zhí)行情況。

第三，協(xié)同機(jī)制不充分，影響審計(jì)質(zhì)量。協(xié)同機(jī)制體現(xiàn)為三個(gè)方面，一是上下級(jí)審計(jì)部門(mén)之間的協(xié)同，二是地方審計(jì)部門(mén)與地方政府之間的協(xié)同，三是審計(jì)部門(mén)與監(jiān)察部門(mén)、發(fā)改部門(mén)、財(cái)政部門(mén)、人社部門(mén)等平行部門(mén)之間的協(xié)同。首先，國(guó)家重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)結(jié)果按季度進(jìn)行公告，包括對(duì)“十三五”規(guī)劃重大工程項(xiàng)目建設(shè)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧、污染防治“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”、“放管服”改革深化等政策落實(shí)情況以及以往審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的整改情況進(jìn)行跟蹤審計(jì)，審計(jì)項(xiàng)目多、時(shí)間緊、任務(wù)重，在審計(jì)力量和資源與項(xiàng)目要求不匹配的情況下，國(guó)家審計(jì)署需要借助地方審計(jì)部門(mén)的審計(jì)力量和資源來(lái)完成審計(jì)任務(wù)。現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是，對(duì)于地方審計(jì)部門(mén)來(lái)說(shuō)，精準(zhǔn)扶貧政策審計(jì)是一項(xiàng)全新的任務(wù)，需要審計(jì)人員具備宏觀政策的解讀能力，“吃透”精準(zhǔn)扶貧政策及相關(guān)政策的出臺(tái)背景、意圖、內(nèi)容等；而這些知識(shí)儲(chǔ)備難以通過(guò)自發(fā)學(xué)習(xí)在短時(shí)間內(nèi)完備，由此可能造成審計(jì)取證的不充分，繼而給上級(jí)部門(mén)的復(fù)核程序帶來(lái)困擾，影響二者之間的聯(lián)動(dòng)，甚至產(chǎn)生審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。其次，地方審計(jì)部門(mén)可能存在的“封閉”意識(shí)導(dǎo)致其與省級(jí)黨委政府之間的協(xié)同不充分，《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》及配套文件的印發(fā)意味著地方審計(jì)部門(mén)的獨(dú)立性得到了增強(qiáng)，由此可能會(huì)出現(xiàn)地方審計(jì)部門(mén)過(guò)于強(qiáng)調(diào)服從上級(jí)審計(jì)部門(mén)的指示意見(jiàn)而輕視為地方政府服務(wù)的現(xiàn)象，繼而忽略地方扶貧工作的情況語(yǔ)境，影響審計(jì)質(zhì)量。再者，自2018年第二季度起“國(guó)家重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)結(jié)果公告”開(kāi)始披露扶貧政策落實(shí)不到位地區(qū)所涉及的人數(shù)、項(xiàng)目數(shù)，在此前僅對(duì)涉及資金額度進(jìn)行披露，而從披露的結(jié)果來(lái)看上述三者未實(shí)現(xiàn)完全對(duì)應(yīng)，可能的原因是，審計(jì)部門(mén)與其他相關(guān)平行部門(mén)之間在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)共享和交叉比對(duì)方面存在偏差，存在信息“盲區(qū)”。

第四，更豐富的審計(jì)信息有待公開(kāi)，審計(jì)成果的社會(huì)影響力有待提高。從已公開(kāi)披露的結(jié)果來(lái)看，“穩(wěn)增長(zhǎng)促改革調(diào)結(jié)構(gòu)惠民生防風(fēng)險(xiǎn)政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)結(jié)果公告”及 “國(guó)家重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)結(jié)果公告”不僅彌補(bǔ)了“扶貧資金審計(jì)公告”在披露典型和普遍性問(wèn)題上的不足，同時(shí)對(duì)一些部門(mén)、省(市)、單位積極推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)的措施和經(jīng)驗(yàn)做法進(jìn)行了披露。遺憾的是，所披露出典型和普遍性問(wèn)題、經(jīng)驗(yàn)做法難以引起有關(guān)部門(mén)和地區(qū)的重視，在典型和普遍性問(wèn)題上依然暴露出相應(yīng)的問(wèn)題，而應(yīng)該被借鑒的經(jīng)驗(yàn)做法亦未得到社會(huì)共鳴。究其原因，一方面在于有關(guān)部門(mén)和地區(qū)對(duì)審計(jì)結(jié)果公告的應(yīng)用率偏低，未能從已有問(wèn)題案例中總結(jié)教訓(xùn)而借鏡觀形；而關(guān)于審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的整改較好事例的公告，僅對(duì)整改的結(jié)果進(jìn)行了反饋，未對(duì)審計(jì)所提出的針對(duì)性建議和整改運(yùn)用的操作程序進(jìn)行報(bào)告，導(dǎo)致該部分在扶貧工作推進(jìn)中難以發(fā)揮建設(shè)性作用。另一方面，審計(jì)公告中所披露的經(jīng)驗(yàn)做法更多的是對(duì)案例成果的描述，未對(duì)具體做法的可取之處進(jìn)行分析和演繹，亦未結(jié)合案例所在地區(qū)的現(xiàn)實(shí)情境做出普適性的經(jīng)驗(yàn)提煉和總結(jié)以資其他部門(mén)和地區(qū)借鑒。進(jìn)一步，前述報(bào)告在鞏固脫貧成果方面所披露的典型問(wèn)題仍有不足。對(duì)于虛假脫貧問(wèn)題僅在2017年第一季度至三季度、2018年第二季度和第三季度進(jìn)行了披露，而關(guān)于脫貧、摘帽后預(yù)期性目標(biāo)的監(jiān)管跟進(jìn)過(guò)程中所暴露出的問(wèn)題，尤其是脫貧攻堅(jiān)階段所關(guān)注的“算賬式”脫貧、“指標(biāo)式”脫貧、脫貧不穩(wěn)定導(dǎo)致返貧等問(wèn)題未進(jìn)行任何批露。

四、脫貧攻堅(jiān)階段扶貧跟蹤審計(jì)工作的完善

(一)扶貧跟蹤審計(jì)重點(diǎn)與邊界的進(jìn)一步厘清

前已述及，扶貧跟蹤審計(jì)的重點(diǎn)與邊界不應(yīng)被盲目地常態(tài)性擴(kuò)大，應(yīng)遵循客觀實(shí)際、在審計(jì)機(jī)關(guān)法定職責(zé)范圍內(nèi)“精耕細(xì)作”，孕育更具生命力的扶貧跟蹤審計(jì)成果。本文基于財(cái)政扶貧資金審計(jì)相關(guān)政策與法規(guī)，結(jié)合扶貧跟蹤審計(jì)現(xiàn)行實(shí)踐，對(duì)扶貧跟蹤審計(jì)的重點(diǎn)與邊界進(jìn)行了再梳理，如圖1所示。在扶貧審計(jì)工作中，審計(jì)部門(mén)與其他扶貧職能部門(mén)建立協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制的前提是明晰協(xié)同保障中的權(quán)責(zé)配置，整合基礎(chǔ)數(shù)據(jù)并實(shí)現(xiàn)共享。精準(zhǔn)扶貧工作的實(shí)質(zhì)是對(duì)公共資源的再分配，其表征目的是實(shí)現(xiàn)貧困人口的增收、脫貧并摘帽，共享全面小康。公共資源再分配過(guò)程中所伴隨的信息不對(duì)稱(chēng)、效率低下、利益沖突等現(xiàn)實(shí)矛盾給公共資源再分配的公平性、有效性及實(shí)效性造成“梗阻”，最終影響脫貧成色；針對(duì)扶貧對(duì)象、扶貧政策、扶貧資金、扶貧項(xiàng)目、減貧成效以及問(wèn)題整改等重點(diǎn)審計(jì)對(duì)象，審計(jì)部門(mén)通過(guò)實(shí)施合法合規(guī)審計(jì)打破信息不對(duì)稱(chēng)的囹圄，完全釋放跟蹤審計(jì)的反映功效，提高扶貧工作的透明度；并選取合理的量化指標(biāo)對(duì)相關(guān)績(jī)效進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)，優(yōu)化扶貧工作中的資源配置效率；進(jìn)一步，通過(guò)審計(jì)問(wèn)責(zé)的方式充分激發(fā)跟蹤審計(jì)的預(yù)防功效，緩和公共資源在分配過(guò)程中的利益沖突，促進(jìn)社會(huì)公平。換言之，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)所賦予的職責(zé)權(quán)限，跟蹤審計(jì)在以上邊界范圍內(nèi)為扶貧工作的公共資源再分配提供質(zhì)量“保險(xiǎn)”，抵御重大錯(cuò)報(bào)風(fēng)險(xiǎn)，助力脫貧攻堅(jiān)最終目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

圖1 扶貧跟蹤審計(jì)的重點(diǎn)與邊界

(二)現(xiàn)行實(shí)踐中存在問(wèn)題的對(duì)策建議

1.轉(zhuǎn)變審計(jì)工作理念，創(chuàng)新完善動(dòng)態(tài)全覆蓋的跟蹤審計(jì)工作機(jī)制

在脫貧攻堅(jiān)階段，面對(duì)“實(shí)”與“準(zhǔn)”的新要求，跟蹤審計(jì)要在工作理念上實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變，從過(guò)去的側(cè)重于關(guān)注扶貧政策、扶貧資金及扶貧項(xiàng)目的執(zhí)行結(jié)果轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)合國(guó)家出臺(tái)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)與地區(qū)特點(diǎn)強(qiáng)化對(duì)相關(guān)措施對(duì)策、規(guī)劃與細(xì)則制定、執(zhí)行過(guò)程和成果績(jī)效的評(píng)價(jià)、糾偏、反饋與監(jiān)督，綜合統(tǒng)籌扶貧開(kāi)發(fā)對(duì)象識(shí)別與認(rèn)定、地方政府綜合施策、扶貧資金投入和項(xiàng)目落地三個(gè)維度，有效實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)全覆蓋。對(duì)于扶貧開(kāi)發(fā)對(duì)象識(shí)別與認(rèn)定維度，突出對(duì)地方所制訂的扶貧開(kāi)發(fā)對(duì)象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性、公平性、合理性和操作性進(jìn)行審查；對(duì)脫貧后返貧現(xiàn)象進(jìn)行原因分析，審查是否涉及相關(guān)政策措施的執(zhí)行情況和相關(guān)扶貧項(xiàng)目效益問(wèn)題，并定期對(duì)建檔立卡貧困戶(hù)的實(shí)際情況進(jìn)行復(fù)核。對(duì)于地方政府綜合施策的維度，在新的扶貧政策推行初期，跟蹤審計(jì)重點(diǎn)關(guān)注當(dāng)?shù)馗飨嚓P(guān)職能部門(mén)的部署及統(tǒng)籌情況；在執(zhí)行過(guò)程中，對(duì)政策措施的落實(shí)情況及執(zhí)行的力度進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督；在執(zhí)行完結(jié)時(shí)點(diǎn)，則將跟蹤審計(jì)的重點(diǎn)定位于結(jié)合預(yù)期效果對(duì)政策執(zhí)行的效果進(jìn)行評(píng)估和分析。對(duì)于扶貧資金投入和項(xiàng)目落地的維度，扶貧跟蹤審計(jì)應(yīng)在扶貧攻堅(jiān)階段對(duì)扶貧資金統(tǒng)籌分配方案和扶貧項(xiàng)目前期論證的合法合規(guī)性、可行性及有效性進(jìn)行事前審核和稽查，在審計(jì)內(nèi)容上強(qiáng)化對(duì)扶貧資金來(lái)源以及扶貧項(xiàng)目立項(xiàng)指導(dǎo)的統(tǒng)籌，以實(shí)現(xiàn)對(duì)扶貧資源配置源頭風(fēng)險(xiǎn)的防控，提高扶貧跟蹤審計(jì)的治理能力。

2.精準(zhǔn)發(fā)力，強(qiáng)化扶貧跟蹤審計(jì)力度和深度

在脫貧攻堅(jiān)時(shí)期，扶貧跟蹤審計(jì)的發(fā)力點(diǎn)除了置于合法合規(guī)審計(jì)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)之上，對(duì)扶貧成果績(jī)效的評(píng)價(jià)與審計(jì)也應(yīng)“重拳出擊”。運(yùn)用貨幣指標(biāo)對(duì)地方政府綜合施策的效果、扶貧資金的配置成果以及項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)成效進(jìn)行績(jī)效審計(jì)；同時(shí)，要兼顧上述維度預(yù)期帶來(lái)的生態(tài)效益、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益等，結(jié)合貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)選取具備可操作性和可量化的非貨幣指標(biāo)客觀反映扶貧開(kāi)發(fā)工作所取得的成效、揭示存在的偏差與不足，形成可視化經(jīng)驗(yàn)，并針對(duì)缺陷和偏差從宏觀統(tǒng)籌層面及微觀操作層面提出合理建議，繼而服務(wù)于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，保障脫貧攻堅(jiān)扎根“實(shí)”與“準(zhǔn)”。再者，做好扶貧跟蹤審計(jì)項(xiàng)目和其他專(zhuān)業(yè)審計(jì)項(xiàng)目之間的統(tǒng)籌和銜接，形成合力。將扶貧跟蹤審計(jì)置于國(guó)家治理的框架下，克服“單一”政策審計(jì)工作的局限和乏力，與其他專(zhuān)業(yè)審計(jì)項(xiàng)目形成良性互動(dòng)，并通過(guò)制度協(xié)調(diào)使之常態(tài)化。對(duì)于扶貧跟蹤審計(jì)、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、污染防治“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”審計(jì)、財(cái)政收支審計(jì)、社保審計(jì)、投資審計(jì)等各個(gè)專(zhuān)業(yè)項(xiàng)目之間的重合地帶，在明確各自審計(jì)專(zhuān)業(yè)項(xiàng)目邊界的前提下配合力量、緊密協(xié)作形成多元整合，避免重復(fù)獲取審計(jì)資料和證據(jù)。

3.提升聯(lián)動(dòng)成效，建立跟蹤扶貧審計(jì)多元協(xié)同機(jī)制

結(jié)合脫貧跟蹤審計(jì)公告結(jié)果，可以看到，審計(jì)工作的協(xié)同機(jī)制正在逐步完善，但仍白璧微瑕。在脫貧攻堅(jiān)階段，建議從以下三個(gè)方面建立扶貧跟蹤審計(jì)工作的多元協(xié)同機(jī)制，提升聯(lián)動(dòng)成效。一是強(qiáng)化審計(jì)署特派辦與地方審計(jì)部門(mén)之間的協(xié)作配合。地方審計(jì)部門(mén)對(duì)當(dāng)?shù)厍闆r更為熟稔，既要充分發(fā)揮審計(jì)署特派辦的大項(xiàng)目資源配置能力，又要激發(fā)地方審計(jì)力量在扶貧跟蹤審計(jì)工作中的生力軍作用。在審計(jì)前，根據(jù)扶貧跟蹤審計(jì)的宏觀目標(biāo)和微觀要求，對(duì)地方審計(jì)人員進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)，挖掘地方審計(jì)隊(duì)伍的能力，消弭地方審計(jì)部門(mén)與審計(jì)署特派辦在扶貧跟蹤審計(jì)工作上的認(rèn)知差異，統(tǒng)一審計(jì)質(zhì)量的標(biāo)尺。具體地，審前引導(dǎo)培訓(xùn)內(nèi)容不僅包括審計(jì)工作方案以及方案附表的講解，還應(yīng)包括精準(zhǔn)扶貧政策及相關(guān)政策的出臺(tái)背景和意圖、資源環(huán)境等內(nèi)容的知識(shí)更新；培訓(xùn)方式除講解之外，應(yīng)突出對(duì)現(xiàn)實(shí)案例的解讀，使地方審計(jì)人員盡快勝任扶貧跟蹤審計(jì)的要求。二是保持對(duì)地方政府的服務(wù)意識(shí)，做好地方審計(jì)部門(mén)與地方政府之間的協(xié)同。遵循“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”(11)參見(jiàn)習(xí)近平總書(shū)記在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆五中全會(huì)精神專(zhuān)題研討班上的講話(huà)。，既要如實(shí)揭示地方扶貧開(kāi)發(fā)工作中不足與問(wèn)題，更要加強(qiáng)與地方政府的溝通，結(jié)合地方的現(xiàn)實(shí)情境和地方政府的訴求“對(duì)癥下藥”，提升地方政府綜合施策的效果。三是打破各行其是的界限，強(qiáng)化審計(jì)部門(mén)與其他扶貧開(kāi)發(fā)工作平行權(quán)力主體的配合。在精準(zhǔn)扶貧工作中，除審計(jì)部門(mén)外，還廣泛涉及財(cái)政部門(mén)、發(fā)改部門(mén)、人社部門(mén)、監(jiān)察部門(mén)等扶貧職能部門(mén)，它們之間具有協(xié)作空間。財(cái)政部門(mén)對(duì)財(cái)政扶貧的預(yù)算撥付、使用和監(jiān)管負(fù)責(zé)，發(fā)改部門(mén)承擔(dān)扶貧工作和項(xiàng)目的精準(zhǔn)規(guī)劃和布局工作，人社部門(mén)掌握扶貧對(duì)象一手扶貧信息數(shù)據(jù)，監(jiān)察部門(mén)擁有違規(guī)違紀(jì)處置權(quán)，審計(jì)部門(mén)則需要主動(dòng)獲取扶貧對(duì)象、地方政策施策、扶貧資金、扶貧項(xiàng)目等方面的信息并反饋地方扶貧開(kāi)發(fā)工作中所存在的問(wèn)題?？梢?jiàn)，基于權(quán)責(zé)空間，審計(jì)部門(mén)需要與其他扶貧開(kāi)發(fā)工作中平行權(quán)力主體通過(guò)會(huì)商、移送、通報(bào)等方式及信息化手段強(qiáng)化基礎(chǔ)數(shù)據(jù)共享，并借助這些扶貧職能部門(mén)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)通過(guò)交叉比對(duì)精準(zhǔn)識(shí)別錯(cuò)報(bào)，共同把好脫貧攻堅(jiān)階段的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

4.完善扶貧審計(jì)公告，提升審計(jì)結(jié)果社會(huì)影響力

在脫貧攻堅(jiān)階段，扶貧跟蹤審計(jì)需要結(jié)合“脫真貧，真脫貧”把握好角色定位。一方面，經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，審計(jì)部門(mén)在促進(jìn)施策、扶貧資金整合、項(xiàng)目推進(jìn)方面已積累很多寶貴經(jīng)驗(yàn)，這些經(jīng)驗(yàn)在公告中的披露應(yīng)更為具體。一是總結(jié)扶貧跟蹤審計(jì)中的典型和普遍性問(wèn)題，結(jié)合整改較好的事例提煉普適性教訓(xùn)，整理為典型案例進(jìn)行披露；二是對(duì)有關(guān)部門(mén)和地區(qū)推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧政策措施具體舉措，例如對(duì)電商扶貧模式、“庭院經(jīng)濟(jì)”、扶貧醫(yī)療保障“一站式”結(jié)算信息平臺(tái)等可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)做法進(jìn)行分析、演繹和介紹，助力“脫真貧”。另一方面，隨著扶貧攻堅(jiān)階段的到來(lái)，越來(lái)越多的困難地區(qū)實(shí)現(xiàn)了“摘帽”，但這不代表審計(jì)工作的結(jié)束，“回頭看”應(yīng)該成為當(dāng)下扶貧跟蹤審計(jì)工作中的一個(gè)重要內(nèi)容。加大對(duì)鞏固脫貧成果方面審計(jì)結(jié)果的披露力度，對(duì)整改不到位問(wèn)題及建檔立卡貧困戶(hù)的動(dòng)態(tài)調(diào)整應(yīng)給予重點(diǎn)關(guān)注，尤其是虛假脫貧問(wèn)題和返貧問(wèn)題，為“真脫貧”提供質(zhì)量保障。