宋湘琦

黨中央提出依法行政既包括依據(jù)憲法和法律治理國家，又包括依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨，并且將黨內(nèi)法規(guī)制度體系納入中國特色社會主義法治體系當(dāng)中，體現(xiàn)了中國特色社會主義的制度優(yōu)勢和獨(dú)特理念。依規(guī)治黨和制度治黨是黨實(shí)現(xiàn)科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政的重要保障，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)就是實(shí)現(xiàn)這一重要保障的直接載體。

一、黨內(nèi)法規(guī)在功能定位上的法治屬性

黨內(nèi)法規(guī)在制度治黨方面所發(fā)揮的功能主要有以下幾個方面。

黨內(nèi)法規(guī)主要用于規(guī)范各級黨委和黨組織的行為，有助于實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。從黨內(nèi)法規(guī)和憲法法律的定位來看，后者是對黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和黨的作用所作出的較為原則性、概括性的規(guī)定，但從調(diào)整范圍來看，并未涉及黨在執(zhí)政過程中的具體問題。這是由于法律規(guī)范的對象是各個社會主體和各種社會關(guān)系，執(zhí)政黨的行為規(guī)范在范圍上要小于國家法律，在調(diào)整范圍方面不同于國家法律。但黨內(nèi)法規(guī)能夠?yàn)橐?guī)范黨組織和黨的各種行為發(fā)揮彌補(bǔ)法律缺位的作用，因此，作為調(diào)整規(guī)范的一種類型，黨內(nèi)法規(guī)同法律的本質(zhì)是相通的，通過規(guī)范和約束黨內(nèi)組織和行為來實(shí)現(xiàn)法治框架下的執(zhí)政理念和依法治國的基本方略。

黨內(nèi)法規(guī)和國家法律在功能上的銜接，有助于推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府。作為執(zhí)政黨，最為關(guān)鍵的就是要處理好政府在權(quán)力行使方面的問題，既要做到盡職盡責(zé)，又要保證廉潔奉公。改革開放以來，我們一直都強(qiáng)調(diào)要在行使公權(quán)力的過程中堅(jiān)持法治原則，確保政府的各項(xiàng)行政職權(quán)都能夠在法治的軌道上進(jìn)行。特別是從黨的十八大以來，強(qiáng)調(diào)要實(shí)現(xiàn)依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。要實(shí)現(xiàn)法治政府建設(shè)目標(biāo)，就必須通過國家法律來進(jìn)行調(diào)整和規(guī)范，為實(shí)現(xiàn)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的目標(biāo)做制度上的保障。但與此同時，對于執(zhí)政黨的建設(shè)要求并不能止步于法律規(guī)范的調(diào)整，而是要通過更為具體且更為嚴(yán)格的規(guī)范予以調(diào)整，才能夠既做到制度治黨、從嚴(yán)治黨，又保證公權(quán)力實(shí)施更為嚴(yán)格，這就要通過一系列的黨內(nèi)法規(guī)來實(shí)現(xiàn)這一目的。正因如此，在黨的十八屆四中全會上將“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”納入中國特色社會主義法治體系當(dāng)中。由此可見，黨內(nèi)法規(guī)同國家法律之間的有效銜接是處理執(zhí)政黨和政府行為的關(guān)鍵點(diǎn)，只有充分發(fā)揮二者在功能上的獨(dú)特優(yōu)勢，才能有助于實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，全方位地規(guī)范和約束執(zhí)政黨和政府的行為。

黨內(nèi)法規(guī)具有的法政治學(xué)屬性，為我國法政治學(xué)研究領(lǐng)域提供重要支撐。黨內(nèi)法規(guī)作為制度規(guī)范的一種，具有一定程度的公法性質(zhì)。這是由于黨內(nèi)法規(guī)涉及的規(guī)范主要是圍繞黨的組織的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政過程，屬于政治管理類的行為。這種與正當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)和政治管理直接相關(guān)的制度規(guī)范，體現(xiàn)出了較為明顯的公法特征。從我國目前黨內(nèi)法規(guī)的現(xiàn)實(shí)情況來看，黨內(nèi)法規(guī)是規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的執(zhí)政行為的制度規(guī)范體系，很多內(nèi)容都圍繞著國家治理體系來開展，甚至有些涉及國家性質(zhì)和政權(quán)組織形式。同時，從黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容來看，主要約束的是政治權(quán)力的行使，并貫穿于新時代中國特色社會主義政治體制運(yùn)行的全過程，從這個角度來講也具有一定的公法性質(zhì)。

二、黨內(nèi)法規(guī)在治理邏輯上的法治屬性

黨的十九屆四中全會要求，準(zhǔn)確把握我國國家制度和國家治理體系的演進(jìn)方向和規(guī)律，突出堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度，抓住國家治理的關(guān)鍵和根本，目的在于更好地發(fā)揮我國國家制度和國家治理體系的顯著優(yōu)勢。其中最為關(guān)鍵的就是要堅(jiān)持完善黨的領(lǐng)導(dǎo)的體制機(jī)制，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平。

堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。從黨內(nèi)法規(guī)的約束范圍來看，有的人將黨內(nèi)法規(guī)比作“家法”，即黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對象只針對黨內(nèi)關(guān)系、黨組織和黨員干部，對于黨外的其他主體并不具有約束力。作為中國共產(chǎn)黨的“家法”，就一般意義來說，是中國共產(chǎn)黨制定和實(shí)施的有關(guān)其自身建設(shè)的規(guī)范，是應(yīng)當(dāng)能夠調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系且一般只能用來調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系的規(guī)范，對于黨員及各級黨組織而言具有法律性質(zhì)的約束力。然而，從其發(fā)生作用的范圍來看，不僅局限于黨內(nèi)，而是涉及調(diào)整整個國家和社會的公共事務(wù)。黨的十九大報(bào)告就明確指出，“黨政軍民學(xué)、東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。”黨的十九屆四中全會又再次強(qiáng)調(diào)了這一觀點(diǎn)。用黨政軍民學(xué)來概括出黨的領(lǐng)導(dǎo)所涵蓋的范圍，其中既包含國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，又包含著廣泛的社會組織、社會團(tuán)體和全體公民。用東西南北中來涵蓋國家的一切事物，包含著政治、經(jīng)濟(jì)、文化、軍事、外交等一切領(lǐng)域的各種事務(wù)。因此，從這個角度來看，僅僅用“家法”一詞來歸納黨內(nèi)法規(guī)的屬性不盡全面，由于黨在執(zhí)政地位上的必然要求，黨內(nèi)法規(guī)必然會涉及黨內(nèi)事務(wù)以外的領(lǐng)域，可以說，黨內(nèi)法規(guī)在治理內(nèi)容上兼具內(nèi)部性和外部性。

實(shí)現(xiàn)政黨治理的現(xiàn)代化。要實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，首先就要實(shí)現(xiàn)治理邏輯的制度化和法治化。不僅要樹立黨領(lǐng)導(dǎo)國家治理的核心地位，而且要將黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)同國家治理緊密結(jié)合起來。從這個角度來看，黨內(nèi)法規(guī)的治理邏輯同國家法律的治理邏輯有著現(xiàn)實(shí)相關(guān)性，都在為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的提升提供重要制度支撐。黨的十九屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，提出了“構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系”的具體改革方案，被認(rèn)為是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場深刻變革。同時，依法治國又是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略。因此，在新時代中國的國家治理基本模式應(yīng)當(dāng)是以中國特色社會主義法治體系為支撐的國家治理模式，這也為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化指明了發(fā)展方向。正如黨的十九大報(bào)告曾深刻指出，“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命”“必須把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實(shí)到依法治國的全過程和各方面”。

（作者單位：中共吉林省委黨校法學(xué)教研部）

責(zé)任編輯/田家山