于宏源 朱云杰 包玉涵

當(dāng)今社會處在一個空前互聯(lián)的時代，傳播交往在全球城市交往中發(fā)揮著重要作用。作為全球化和信息化的參與者，每個人都能成為“公民外交家”，有權(quán)利采取有意義的行動，為全球化帶來積極影響。全球城市是經(jīng)濟(jì)全球化、社會信息化和文化多樣化中的重要參與者，其作為全球化時代日益強(qiáng)大的社會政治單元，有能力作為主要平臺促進(jìn)人們的互動，分享多元文化和價(jià)值理念，如上海、香港、洛杉磯、倫敦等全球城市擁有先進(jìn)完善的城市交往平臺和充滿活力的文化社會活動，各國人民籍此分享信息和想法，共同應(yīng)對全球性挑戰(zhàn)。面對當(dāng)下的全球新冠肺炎疫情大流行等全球性事件，民間外交作為一種創(chuàng)新工具發(fā)揮了不可缺失的傳播溝通交往作用，其多元行為主體攜手參與全球共防共治。其中，全球城市隨著全球影響力的擴(kuò)大，多元化、網(wǎng)絡(luò)化城市合作正日益成為民間外交未來的新型國際交往模態(tài)。

一、民間外交內(nèi)涵與多維影響力

傳統(tǒng)外交主要采取大國博弈和權(quán)力均衡等硬手段。在經(jīng)濟(jì)全球化和社會信息化的背景下，傳統(tǒng)外交對共同應(yīng)對全球性問題和促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展等難以起到預(yù)期作用。民間外交配合中國外交的發(fā)展或趨勢，為中國外交贏得國際民心民意的支持，通過參與全球治理促進(jìn)世界的和平與發(fā)展。民間外交可由以下三個維度進(jìn)行界定：第一，民間外交是由非官方機(jī)構(gòu)或非官方人士所從事的外交活動。如政黨、集團(tuán)、組織、企業(yè)、學(xué)校、團(tuán)體等，也可以是各界人士。第二，民間外交是上述不具有國家外交正式資格的法人組織或自然人根據(jù)國家利益的多方面需要，配合政府外交而進(jìn)行的對外交往活動。這一界定特別強(qiáng)調(diào)民間團(tuán)體或民間人士對國家利益和政府外交的自覺維護(hù)和配合。第三，民間外交被認(rèn)為是一種依賴國家主權(quán)、與國家外交政策相協(xié)調(diào)的準(zhǔn)外交行為。相較于官方外交，民間外交通過民間的交流和溝通加強(qiáng)人民之間的理解和信任，進(jìn)而建立超越現(xiàn)實(shí)政治經(jīng)濟(jì)利益的友誼和合作?；谌祟愇拿鞯墓餐砟?，這種相互交往具有強(qiáng)大的生命力和廣泛的社會支撐，為國際合作奠定穩(wěn)固基礎(chǔ)。官方外交起主導(dǎo)作用而民間外交等非官方外交形式起輔助作用。但與此同時，民間外交能夠有效地配合官方外交，彌補(bǔ)其不足之處。

民間外交除了加強(qiáng)對外的經(jīng)濟(jì)、人文交流，提升中國的外交、全球形象和影響力之外，還可運(yùn)用于應(yīng)對全球公共危機(jī)。在全球疫情大流行之際，民間外交作為建設(shè)人類命運(yùn)共同體的重要路徑，在危機(jī)管理中發(fā)揮著重要作用。第一，民間外交是溝通國際與國內(nèi)治理的紐帶，有助于推動世界各國社會力量和跨國精英共同參與全球治理。如近期的民間交流已經(jīng)促成我國科學(xué)家與海外科學(xué)家的防疫合作，形成了疫苗和藥物研究的全球科技網(wǎng)絡(luò)，通過科學(xué)共同體來加強(qiáng)全球衛(wèi)生治理。第二，民間外交作為大國政治的潤滑劑，可促進(jìn)國家間合作。此次新冠肺炎疫情防控已經(jīng)進(jìn)入多國聯(lián)盟新階段，打破了國界劃分，形成多國聯(lián)盟抗疫是這場戰(zhàn)疫新階段的新形勢。新成立的人道主義組織“全球合作抗擊冠狀病毒聯(lián)盟”創(chuàng)始成員包括陽光七星投資集團(tuán)董事長吳征博士、阿聯(lián)酋投資公司古賴爾（Essa Al Ghurair）董事長以及歐洲醫(yī)學(xué)會創(chuàng)始人兼主席文森索（Vincenzo Costigliola）。聯(lián)盟已協(xié)調(diào)美英德等國的頂級專家和實(shí)驗(yàn)室分頭合作。各國相關(guān)實(shí)驗(yàn)室研發(fā)的新冠病毒疫苗也取得重大進(jìn)展。第三，民間外交的推行使得中國在國際事務(wù)與國際制度中的話語權(quán)顯著提升。這一軟實(shí)力的創(chuàng)造主體包括社會市場，而并非單純的政府主導(dǎo)。為進(jìn)一步發(fā)掘中國的軟實(shí)力，有必要借助國際民間力量的幫助來發(fā)現(xiàn)和推廣中國的文化理念，從而潛移默化地提升中國的軟實(shí)力。例如，將中國目前的全民抗疫努力進(jìn)行對外推廣，充分推動國內(nèi)社會組織與國外非政府組織在抗擊疫情方面的密切合作。第四，民間外交追求國際層面上的民心相通，即“國之交在于民相親，民相親在于心相通”，對外傳播是心相通的重要手段和途徑。通過綜合的信息交流和互動方式，在大眾媒體的放大鏡下，可以更好地凸顯出“民相親、心相通”的隱性影響；通過對相關(guān)議題的甄別篩選，進(jìn)行議程設(shè)置，利用技巧性的框架敘事方式，可進(jìn)一步增強(qiáng)民間外交在推進(jìn)民心相通方面的功能。

二、民間外交的新發(fā)展，全球城市建設(shè)和互動的興起

21世紀(jì)以來，世界城市的脫穎而出是全球化賦予城市的進(jìn)化使命，全球城市友城合作模式可以拓寬合作領(lǐng)域。正式、綜合、長期的友好關(guān)系或制度安排就被稱作友好城市關(guān)系。友好城市關(guān)系植根于相互理解，但也提供經(jīng)濟(jì)附帶利益。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，全球85%的經(jīng)濟(jì)密度、資源、要素、積聚和輻射都來自世界六大城市群。一個特大型城市的集聚功能和輻射功能，在整個區(qū)域發(fā)展、特別是經(jīng)濟(jì)區(qū)域全球化發(fā)展當(dāng)中發(fā)揮重要作用。興起的城市間經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)開始主宰全球經(jīng)濟(jì)命脈，使若干世界性的節(jié)點(diǎn)城市成為在空間上超越國家的實(shí)體，并逐漸形成多極、多層次的世界城市網(wǎng)絡(luò)體系。以東京為例，其發(fā)展城市多邊新型民間外交的重點(diǎn)是“二十國城市市長峰會（Urban20，U20）”，核心在于通過全球城市交流來促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，并分享社會融合經(jīng)驗(yàn)。

中國天津于1973年與日本神戶建立了第一個友好城市關(guān)系。從早期的國際友好城市到新興的多邊城市組織，我國城市外交呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展勢頭。特別是隨著中國的快速崛起和城市化的不斷深入，越來越多的中國城市確立了世界城市戰(zhàn)略或國際城市戰(zhàn)略，城市外交已成為支持這一戰(zhàn)略的重要載體。①城市對外交往的活力是指城市經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會交往的深度和廣度。城市對外交往活力指標(biāo)體系的一級指標(biāo)是指城市在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會四大領(lǐng)域的對外交往活動，二級指標(biāo)是指城市在這四大領(lǐng)域的對外交往活動的具體指標(biāo)。我國主要城市對外交往活力指數(shù)東西差距相較于南北差距更為明顯，在不同城市群之間呈現(xiàn)出中心突出、差距懸殊和各具特色的特點(diǎn)，綜合排名前十位的是上海、北京、香港、廣州、深圳、重慶、杭州、成都、大連、天津。隨著中國成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，經(jīng)濟(jì)全球化推進(jìn)中國城市的全球網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展，城市影響力與日俱增，將以長三角城市和上海為引領(lǐng)帶動“一帶一路”的建設(shè)。城市代表的國家行為體，可以帶領(lǐng)“一帶一路”沿線支點(diǎn)城市和中心城市，在“一帶一路”中發(fā)揮對外交流的具體推動作用，即國家與國家的交往、人民與人民的聯(lián)系、企業(yè)之間的合作。地處內(nèi)陸的成都市提出“友城+”合作模式，助力建設(shè)西部國際門戶樞紐和內(nèi)陸開放高地，在全面對外開放中不斷增強(qiáng)國際交往的凝聚力和影響力，為中國內(nèi)陸地區(qū)對外開放發(fā)揮了積極作用。

三、全球城市建設(shè)中民間外交面臨的挑戰(zhàn)和機(jī)遇

在全球轉(zhuǎn)型之際，民間外交進(jìn)入新時代。隨著民間外交主體數(shù)量擴(kuò)大、結(jié)構(gòu)多元，加上對外需求的增長，城市成為不可缺失的外交平臺。民間交往的日益加深不斷重塑全球城市間關(guān)系，帶來了當(dāng)下改善城市治理和社會組織“走出去”的需求。全球三分之二的人口生活在城市中，人們越來越難以忽視城市地區(qū)的需求，城市正在通過發(fā)展與其他城市、國家政府甚至國際組織的聯(lián)系來應(yīng)對這些需求。但目前城市外交依然處于發(fā)展階段，挑戰(zhàn)與機(jī)遇并存。

就挑戰(zhàn)而言主要有以下方面，一是傳統(tǒng)體制內(nèi)團(tuán)體和機(jī)構(gòu)仍是主要的民間外交擔(dān)當(dāng)主體，民間社會組織、民營企業(yè)還有高校和學(xué)術(shù)組織的潛力尚未得到充分發(fā)揮。二是民間外交中的城市合作，仍局限于以文化交流和相互理解為原則的雙邊結(jié)對，應(yīng)該在環(huán)境、衛(wèi)生等多元化的具體目標(biāo)上與更多城市進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)化聯(lián)系，這比雙邊結(jié)對更加全面。三是目前民間外交機(jī)制比較分散和碎片化，缺乏效率和靈活性，需要更加系統(tǒng)化、全面化。在當(dāng)下的疫情中，世界各國面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。要應(yīng)對新冠肺炎疫情帶來的衛(wèi)生、經(jīng)濟(jì)和社會沖擊，需要充分優(yōu)化分配目前的醫(yī)療、人力等公共資源，而很多民間外交組織希望提供支援卻沒有渠道，也沒有具體的援助程序。四是很多姐妹城市關(guān)系仍然只是象征性的。這是因?yàn)?，在大多?shù)情況下除了通過國家領(lǐng)導(dǎo)人偶爾互訪外，中外城市之間積極、持續(xù)的合作渠道比較有限。許多城市建立了姐妹城市關(guān)系，但也只是為了擴(kuò)大在世界各地的友誼，并沒有實(shí)質(zhì)的可持續(xù)行動。因此，需要分析國際標(biāo)準(zhǔn)才能比較建立姐妹城市的合作績效以及反作用，從而為國際合作制定出國際性計(jì)劃和有效的治理結(jié)構(gòu)。

隨著時代發(fā)展，城市幾乎融入到了國際政治的各個方面。無論是正式的還是非正式的，城市都變得相當(dāng)重要。在此過程中，城市正在發(fā)生變化，并將繼續(xù)改變目前的外交進(jìn)程。不論是城市活力的提升、友好城市的建設(shè)與創(chuàng)新，還是城市群的發(fā)展與興起，都體現(xiàn)了城市的價(jià)值?？梢哉f，城市應(yīng)該更好地利用地域資源，加強(qiáng)與其他國際城市的互動，并借助民間外交通過公民、社會組織、企業(yè)有效促進(jìn)城市建設(shè)融入全球議程。當(dāng)前，民間外交中的全球城市間的國際合作增加，城市國際活動日益專業(yè)化。然而城市合作中的民間外交越來越受到標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)先設(shè)定的政策目標(biāo)和評估的制約，城市外交活動呈現(xiàn)出從理想主義到實(shí)用主義的趨勢，這與城市國際業(yè)務(wù)的專業(yè)化發(fā)展密切相關(guān)。城市外交的傳統(tǒng)形式，如城市結(jié)對等項(xiàng)目在城市建設(shè)中被重新評估和調(diào)整，以適應(yīng)這些現(xiàn)實(shí)和經(jīng)濟(jì)的需要。另外，盡管城市外交具有專業(yè)性和務(wù)實(shí)性，但它仍然注重短期效益，這在城市外交的安全和社會層面上變得尤為明顯。此外，國際組織、國家和城市仍然必須找到有效的合作方式，以確保在利益和目標(biāo)重疊的情況下發(fā)揮協(xié)同作用，并在它們之間存在明顯差異時確保行動自由。這種新動力的出現(xiàn)正在促使全球城市建設(shè)模式向更加多元化、網(wǎng)絡(luò)化、全面化發(fā)展；從零碎的開展活動向建立機(jī)制、謀求持久發(fā)展轉(zhuǎn)變；從單純的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人文交流向提供公共產(chǎn)品和有所貢獻(xiàn)轉(zhuǎn)變。

在中國“一帶一路”建設(shè)中，城市的作用無疑是重要的。在發(fā)展經(jīng)濟(jì)合作中，通過加強(qiáng)國際合作和跨國協(xié)調(diào)以提升城市競爭力和應(yīng)對城市治理難題更成為各國城市的政策選擇。上海是絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的中心樞紐城市，是“一帶一路”戰(zhàn)略下的創(chuàng)新中樞、經(jīng)貿(mào)中樞、金融中樞、物流中樞和信息中樞，一邊連接亞太經(jīng)濟(jì)圈，一邊連接發(fā)達(dá)的歐洲經(jīng)濟(jì)圈。作為國際大都市，為增強(qiáng)上海城市外交功能發(fā)揮，一是要抓住主辦進(jìn)博會的歷史機(jī)遇，發(fā)揮上海的引領(lǐng)功能和樞紐作用，深化改革創(chuàng)新和互利共贏格局。比如使用好進(jìn)博會所帶來的溢出效應(yīng)和持續(xù)效應(yīng)，通過民間外交持續(xù)推動上海深化改革、創(chuàng)新發(fā)展和資源整合。二是圍繞歷史文化傳承推進(jìn)對外傳播與民間外交，講好中國故事和上海故事，增進(jìn)文明交流互鑒。上海有中共一大會址、二大會址、四大會址紀(jì)念館等豐富的紅色文化資源。中共一大會址作為外國友人了解共產(chǎn)黨和了解中國的一扇窗口，在促進(jìn)中外交往方面扮演了獨(dú)特的“催化劑”角色。

發(fā)展新時代的民間外交是一項(xiàng)綜合性的系統(tǒng)工程，②是由不斷深化拓展的中國改革開放與全球治理的世界潮流共同決定的。在借鑒吸收國際民間外交實(shí)踐發(fā)展前沿經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國國情，推動城市外交實(shí)踐中主體、領(lǐng)域多元化以及結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展，對中國發(fā)展多層次、立體化的外交體系至關(guān)重要。城市與地方層面展開的城市外交，是民間外交這一系統(tǒng)工程的重要組成部分，也必將成為中央層面國家外交的重要補(bǔ)充。

（本文是國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“能源—糧食—水的三位一體安全機(jī)制研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號：16AGJ006）

「注釋」

①于宏源：《全球民間外交實(shí)踐與新時代中國民間外交發(fā)展探析》，《當(dāng)代世界》2019年第10期。

②李進(jìn)軍：《中國特色民間外交：認(rèn)識與建議》，《公共外交季刊》2013年第4期。

責(zé)編：吳奇志