李銘

摘要：《定西市狼渡灘濕地保護(hù)條例》為設(shè)區(qū)的市提供了科學(xué)的地方環(huán)境法律保護(hù)模式借鑒。其制定過(guò)程強(qiáng)化地方人大監(jiān)督作用，科學(xué)評(píng)估環(huán)境立法事項(xiàng)，并充分發(fā)揮了委托第三方立法的優(yōu)勢(shì)。具體操作時(shí)的考量因素是：要體現(xiàn)地方特色、協(xié)調(diào)部門(mén)力量、把握立法技術(shù)，譬如將保護(hù)區(qū)劃分為核心區(qū)、緩沖區(qū)與試驗(yàn)區(qū)等等。如能提高公眾參與度，不斷完善立法評(píng)估機(jī)制，設(shè)區(qū)的市環(huán)境法律保護(hù)仍存在很大的優(yōu)化空間。

關(guān)鍵詞：設(shè)區(qū)的市：濕地保護(hù)：條例制定

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.68 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：CN61-1487-（2020）06-0038-03

一、研究背景

2018年3月11日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)憲法修正案》第47條，將設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)正式寫(xiě)入憲法。我國(guó)立法權(quán)布局實(shí)現(xiàn)了新的突破，地方立法的熱情空前高漲，其中環(huán)境領(lǐng)域的地方立法呈現(xiàn)出數(shù)量多、節(jié)奏快的特點(diǎn)。

濕地保護(hù)作為環(huán)境保護(hù)的重要組成部分，對(duì)促進(jìn)環(huán)境保護(hù)發(fā)揮著不可或缺的作用?！笆舜蟆币詠?lái)至今，我國(guó)進(jìn)入將濕地作為環(huán)境要素進(jìn)行獨(dú)立保護(hù)的立法時(shí)期。在國(guó)家濕地保護(hù)層面，國(guó)家林業(yè)局于2013年3月頒布了《濕地保護(hù)管理規(guī)定》，成為我國(guó)首個(gè)在國(guó)家層面專(zhuān)門(mén)規(guī)范濕地保護(hù)的立法文件。2016年3月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過(guò)了《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》，該意見(jiàn)將濕地列為七個(gè)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹攸c(diǎn)領(lǐng)域之一。

在地方濕地保護(hù)層面，天津市政府于1999年制定了中國(guó)首部有關(guān)濕地保護(hù)的地方政府規(guī)章《天津古海岸與濕地國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理辦法》，之后，江蘇省、福建省人大常委會(huì)等相繼制定了有關(guān)濕地保護(hù)的地方性法規(guī)。在特定濕地保護(hù)層面，包頭市、達(dá)州市等相繼出臺(tái)了南海子濕地、蓮花湖濕地保護(hù)條例，針給不同類(lèi)型的濕地進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)立法保護(hù)。在這樣的背景下，定西市人民政府法制辦公室采取委托立法的方式展開(kāi)了《定西市狼渡灘濕地保護(hù)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）的制定工作。

二、設(shè)區(qū)的市環(huán)境法律保護(hù)需要科學(xué)的立法機(jī)制

（一）強(qiáng)化地方人大監(jiān)督作用

黨的十八屆四中全會(huì)提出“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用”，這是我國(guó)地方立法模式轉(zhuǎn)型的契機(jī)，防止立法地方利益化、部門(mén)利益化，充分發(fā)揮地方人大及其常委會(huì)在地方環(huán)境立法中的作用。定西市人大常委會(huì)在《條例》的制定過(guò)程中積極行動(dòng)，充分發(fā)揮法制工作委員會(huì)的作用，同時(shí)與市政府充分溝通，與政府法制辦合作，提前介入?yún)⑴c了條例制定的起草、調(diào)研、論證等全過(guò)程。

地方性法規(guī)需要政府去實(shí)際操作，運(yùn)用地方環(huán)境立法，進(jìn)行環(huán)境行政執(zhí)法，從而解決環(huán)境問(wèn)題，如果政府既能做執(zhí)法者，又能做立法者，那么法規(guī)制定的科學(xué)性，實(shí)際操作的可行性都得不到保障，必然會(huì)產(chǎn)生問(wèn)題。因此，在地方環(huán)境立法中，迫切需要人大及其常委會(huì)起到主導(dǎo)與監(jiān)督作用。在《條例》制定的具體環(huán)節(jié)中都有定西市人大及其常委會(huì)作用的體現(xiàn)，比較好地起到了人大立法主導(dǎo)作用。

（二）科學(xué)評(píng)估環(huán)境立法事項(xiàng)

2015年5月以來(lái)，全國(guó)新賦予地方立法權(quán)的274個(gè)設(shè)區(qū)的市陸續(xù)得到確權(quán)，地方立法的主體范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，地方立法事項(xiàng)也進(jìn)一步增多，地方立法容易出現(xiàn)重復(fù)、不必要等現(xiàn)象。地方立法者往往躲進(jìn)上位法的“避風(fēng)港”，致使立法缺少創(chuàng)新性、實(shí)用性，造成法條的不嚴(yán)謹(jǐn)。同時(shí)，法律解決的是具有全局性、基礎(chǔ)性、整體性的社會(huì)問(wèn)題，并不是調(diào)整社會(huì)關(guān)系的唯一手段，需要與道德、政策、習(xí)慣等社會(huì)手段共同解決社會(huì)問(wèn)題。

狼渡灘面臨著濕地嚴(yán)重退化、蓄水功能下降、草畜矛盾突出等問(wèn)題，同時(shí)，還有存在著管理體制機(jī)制方面的問(wèn)題，急需規(guī)范性法律法規(guī)進(jìn)行調(diào)整。目前我國(guó)的濕地立法還比較滯后，尚不能完全適應(yīng)新形勢(shì)下加強(qiáng)濕地保護(hù)管理的實(shí)際需要。在國(guó)家立法層面，僅有的規(guī)范性法律文件是《濕地保護(hù)管理規(guī)定》，屬于部門(mén)規(guī)章，立法位階過(guò)低、濕地保護(hù)措施不足，缺乏實(shí)際可操作性;在地方立法層面，2003年制定的《甘肅省濕地保護(hù)條例》出臺(tái)時(shí)間較早，且條款設(shè)置過(guò)于簡(jiǎn)約，難以完全切合加強(qiáng)狼渡灘濕地保護(hù)的實(shí)際需要。定西市人民政府法制辦公室在充分調(diào)研確定立法必要性的基礎(chǔ)上制定條例，既不隨意立法，也不照搬立法。

（三）委托立法匯集第三方智慧

黨的十八屆四中全會(huì)提出“探索委托第三方起草法律法規(guī)草案”，這一機(jī)制能夠使地方環(huán)境立法解決從屬性和地方性的問(wèn)題，減少部門(mén)利益、地方保護(hù)主義的干擾。定西市人民政府法制辦公室充分發(fā)揮委托第三方立法的優(yōu)勢(shì)，委托蘭州大學(xué)環(huán)境行政法制研究中心起草《定西市狼渡灘濕地保護(hù)條例》，由省內(nèi)相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)資深立法專(zhuān)家、實(shí)務(wù)工作者以及相關(guān)法學(xué)學(xué)科教授、博士組成立法小組，實(shí)地開(kāi)展立法調(diào)研工作。

除了需要克服地方保護(hù)主義和部門(mén)利益等，地方環(huán)境立法還需要相對(duì)較高的立法技術(shù)，既需要一般立法規(guī)律，又需要考慮環(huán)境立法的專(zhuān)業(yè)性問(wèn)題，地方立法機(jī)關(guān)往往不具備完備的立法能力，因此由專(zhuān)家學(xué)者等力量構(gòu)成的第三方作為外來(lái)智慧，能夠比較好地將理論基礎(chǔ)與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合，作為專(zhuān)業(yè)的參謀者和法律的實(shí)踐者，協(xié)助地方立法機(jī)關(guān)進(jìn)行科學(xué)有序的立法。

三、設(shè)區(qū)的市環(huán)境法律保護(hù)需要充分的考量因素

（一）體現(xiàn)地方特色

正如馬克思在《論離婚法草案》中提到：“立法者應(yīng)該把自己看作是一個(gè)自然科學(xué)家。他用有意識(shí)的實(shí)在法把精神關(guān)系的內(nèi)在規(guī)律表現(xiàn)出來(lái)?！弊鳛榱⒎ㄕ卟荒軌騼H用臆想來(lái)代替事物的本質(zhì)。在《條例》制定的過(guò)程中，課題組先后前往內(nèi)蒙古包頭南海子濕地、額爾古納濕地、達(dá)賚湖濕地等地，開(kāi)展走訪座談，學(xué)習(xí)其他地區(qū)在濕地保護(hù)管理、濕地法制建設(shè)等方面的成功經(jīng)驗(yàn)與做法。在初步框架搭建之后，課題組赴岷縣狼渡灘濕地進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，召開(kāi)調(diào)研座談會(huì)，審慎提出專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)，提交人大審議，確保濕地保護(hù)立法與環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、水利和水土保持總體規(guī)劃等相銜接。

地方立法的靈魂是地方特色。第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議《全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告》中明確提出：“從本地的具體情況和實(shí)際需要出發(fā)，需要規(guī)定什么就規(guī)定什么，使地方性法規(guī)具有針對(duì)性和可操作性，真正對(duì)地方的改革發(fā)展穩(wěn)定工作起到促進(jìn)和保障作用?！钡胤搅⒎ㄖ挥袕谋镜爻霭l(fā)，反映地方需求，彌補(bǔ)立法不足，才能切實(shí)發(fā)揮作用。對(duì)于地方環(huán)境立法而言，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)的是地方的本質(zhì)，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)的目的是解決地區(qū)問(wèn)題，因此，要充分考量經(jīng)濟(jì)發(fā)展、地域環(huán)境、歷史傳統(tǒng)和人文背景等實(shí)際情況。

（二）協(xié)調(diào)部門(mén)力量

地方立法并不是某個(gè)或者某些部門(mén)的閉門(mén)造車(chē)，需要集合各個(gè)職能部門(mén)的力量。在定西市人大常委會(huì)、定西市人民政府法制辦公室的協(xié)助下，項(xiàng)目組在岷縣召開(kāi)了由立法小組成員、定西市人大常委會(huì)、定西市人民政府法制辦公室、岷縣人大常委會(huì)、岷縣人民政府、岷縣環(huán)境保護(hù)局、財(cái)政局、公安局、林業(yè)局等機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人共同參加的立法調(diào)研論證會(huì)，對(duì)狼渡灘濕地保護(hù)面臨的問(wèn)題、擬起草的法規(guī)著重解決的重點(diǎn)、難點(diǎn)、焦點(diǎn)性問(wèn)題展開(kāi)討論和交流。一方面，有利于集思廣益，真正解決環(huán)境治理中存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，另一方面，能夠在較大程度上避免制度運(yùn)行的銜接出現(xiàn)問(wèn)題，防止環(huán)境法律規(guī)范出現(xiàn)沖突矛盾，在實(shí)踐中增強(qiáng)操作性。

在濕地管理體制設(shè)置方面，《甘肅省濕地保護(hù)條例》第四條規(guī)定“縣級(jí)以上林業(yè)行政部門(mén)是濕地保護(hù)的主管部門(mén)，其所屬的濕地管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本條例的具體實(shí)施。水利、農(nóng)牧、國(guó)土資源、環(huán)保等行政主管部門(mén)，按照各自的職責(zé)，依法做好濕地的保護(hù)工作”，且包頭市南海子濕地、呼倫貝爾額爾古納濕地的主管部門(mén)及管理機(jī)構(gòu)均隸屬于濕地所在區(qū)（市），此種體制安排在實(shí)踐中較為合理有效。因此，《條例》建議稿確立了市縣人民政府管總管重（第四條）、岷縣濕地保護(hù)主管部門(mén)主管和保護(hù)管理機(jī)構(gòu)具體管（第五條）、市縣相關(guān)部門(mén)按照各自職責(zé)權(quán)限分別管（第六條）的狼渡灘濕地管理體制。

（三）把握立法技術(shù)

實(shí)現(xiàn)環(huán)境立法目的的關(guān)鍵在于有效實(shí)施環(huán)境法規(guī)，此時(shí)立法技術(shù)顯得尤為重要。環(huán)境立法技術(shù)在一般性法律規(guī)則應(yīng)有的技術(shù)要求外，還有著環(huán)境立法的特殊性，即環(huán)境立法技術(shù)要求既要體例安排適當(dāng)、邏輯結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)，又要遵循自然規(guī)律，明確技術(shù)規(guī)范。

1.體例編排

在《條例》建議稿的體例編排方面，采用不分章節(jié)的單體式編排結(jié)構(gòu)，可遵循已有《甘肅省濕地保護(hù)條例》《濕地保護(hù)管理規(guī)定》等規(guī)范性法律文件。根據(jù)《立法法》第七十三條第四款“制定地方性法規(guī)，對(duì)上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，一般不作重復(fù)性規(guī)定”之規(guī)定，《條例》對(duì)《甘肅省濕地保護(hù)條例》、國(guó)家林業(yè)局《濕地保護(hù)管理規(guī)定》以及其他相關(guān)法律法規(guī)已有明確規(guī)定的內(nèi)容，除為了保持立法文本體例及其內(nèi)容必要的完整性外，原則上不做重復(fù)規(guī)定。根據(jù)狼渡灘的實(shí)際發(fā)展情況進(jìn)行因地立法，避免浪費(fèi)立法資源，做到抓主抓重，力求有效管用。

2.技術(shù)規(guī)范

在《條例》制定過(guò)程中，對(duì)于濕地保護(hù)區(qū)域的分區(qū)選擇至關(guān)重要。在現(xiàn)行關(guān)于濕地保護(hù)的地方立法中，對(duì)濕地保護(hù)區(qū)域的分區(qū)，主要有兩種做法：一是將濕地保護(hù)區(qū)域劃分為濕地保護(hù)區(qū)與外圍保護(hù)地帶。例如，《甘肅省濕地保護(hù)條例》采用濕地保護(hù)區(qū)與外圍保護(hù)帶的劃分，對(duì)濕地保護(hù)區(qū)并未做進(jìn)一步分區(qū)。二是將濕地保護(hù)區(qū)域參照自然保護(hù)區(qū)的分區(qū)劃分方法，劃分為核心區(qū)、緩沖區(qū)與試驗(yàn)區(qū)。例如，《包頭市南海子濕地自然保護(hù)區(qū)條例》《拉薩市拉魯濕地自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》等。

狼渡灘濕地是一個(gè)帶狀濕地，其中心地帶南北長(zhǎng)約33公里，東西寬約2.8公里，周邊分布了不少村落與大量的生產(chǎn)用地。如果只做保護(hù)區(qū)域與外圍保護(hù)帶的劃分，若保護(hù)區(qū)范圍劃的過(guò)小，既不符合濕地保護(hù)的實(shí)際需要與規(guī)律;若保護(hù)區(qū)范圍劃的過(guò)大，生態(tài)移民與拆遷任務(wù)繁重，禁止性要求太多，對(duì)后續(xù)實(shí)施與執(zhí)法造成困難。做核心區(qū)、緩沖區(qū)、試驗(yàn)區(qū)劃分相對(duì)有助于更合理的處理保護(hù)與利用的相互關(guān)系。因此，《條例》對(duì)狼渡灘濕地區(qū)域內(nèi)進(jìn)行了核心區(qū)、緩沖區(qū)、試驗(yàn)區(qū)劃分，并同時(shí)要求加強(qiáng)外圍地帶的適度管理，比較符合狼渡灘濕地區(qū)域保護(hù)管理實(shí)際。

四、優(yōu)化探索

（一）提高公眾參與度

《環(huán)境保護(hù)法》第五條規(guī)定了環(huán)境保護(hù)的公眾參與原則，第六條第一款規(guī)定了“一切單位和個(gè)人都有環(huán)境保護(hù)的義務(wù)?！薄叭藗儗?duì)政府的信任很大程度上取決于政治制度的安排和國(guó)家的法治化程度?！薄稐l例》在第七條中提出：“探索設(shè)立濕地管護(hù)公益崗位，建立健全縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級(jí)濕地管護(hù)聯(lián)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)和濕地保護(hù)的公眾參與機(jī)制?！痹诤罄m(xù)實(shí)行中可以通過(guò)加強(qiáng)公眾參與的方式，規(guī)范公共權(quán)力，切實(shí)保障民主參與度，從而達(dá)到增強(qiáng)政治行為可信性的目的，提高民眾對(duì)于環(huán)境法治的信賴(lài)度，權(quán)威度，認(rèn)同度。

（二）完善立法評(píng)估機(jī)制

地方環(huán)境立法具有區(qū)域性、專(zhuān)業(yè)性、多變性的特征，其實(shí)施會(huì)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展產(chǎn)生很大影響，因此在《條例》后續(xù)施行過(guò)程中，要及時(shí)對(duì)實(shí)施情況和產(chǎn)生效果進(jìn)行監(jiān)控，做到“立法回頭看”，對(duì)于發(fā)現(xiàn)條文本身存在的問(wèn)題或者因環(huán)境基礎(chǔ)變化而產(chǎn)生的立法不適應(yīng)情況進(jìn)行迅速的反應(yīng)，采取修改、撤銷(xiāo)或者廢止等措施。對(duì)于地方環(huán)境立法而言，立法前、立法中、立法后三個(gè)階段的評(píng)估都至關(guān)重要，對(duì)確保地方環(huán)境立法的科學(xué)性、提高立法質(zhì)量具有重要意義。

設(shè)區(qū)的市地方環(huán)境立法是地方立法的重要組成部分，通過(guò)運(yùn)用立法技術(shù)、體現(xiàn)地方特色，既可以將增強(qiáng)中央環(huán)境立法的操作性與實(shí)踐性，也可以填補(bǔ)中央環(huán)境立法的空白?！抖ㄎ魇欣嵌蔀竦乇Ｗo(hù)條例》體現(xiàn)了部分提高地方環(huán)境法律保護(hù)質(zhì)量的方法，能夠?yàn)槲覈?guó)設(shè)區(qū)的市環(huán)境法律保護(hù)提供有益參考，但是仍存在很大的優(yōu)化空間。只有真正體現(xiàn)環(huán)境區(qū)域性特征，切實(shí)把握法規(guī)運(yùn)行過(guò)程中的系列地方性問(wèn)題，才能夠真正發(fā)揮好設(shè)區(qū)的市地方環(huán)境立法的功能與作用，完善地方環(huán)境法律保護(hù)機(jī)制。