周 楠

(天津科技大學經濟與管理學院 天津300222)

黨的十九大報告明確提出，“中國特色社會主義進入了新時代”以及“創(chuàng)新是引領發(fā)展的第一動力，是建設現(xiàn)代化經濟體系的戰(zhàn)略支撐”，這對科技創(chuàng)新在新時代國家發(fā)展全局中的地位與作用賦予了全新解讀[1]。黨的十九屆四中全會強調，“加快建設創(chuàng)新型國家，健全符合科研規(guī)律的科技管理體制和政策體系”，理順科技管理體制與完善科技政策體系對于提升國家自主創(chuàng)新能力與科技創(chuàng)新水平，從而更好地實現(xiàn)創(chuàng)新型國家戰(zhàn)略具有十分重要的現(xiàn)實意義[2]。在新的歷史背景下，系統(tǒng)梳理天津市科技創(chuàng)新政策，把握其歷經階段、揭示其變遷路徑并對其變遷過程中的經驗啟示進行總結，有利于進一步優(yōu)化天津市科技創(chuàng)新政策體系，為后續(xù)政策的制定作出合理預測。

1 天津市科技創(chuàng)新政策變遷歷程

進入新世紀以來，科技創(chuàng)新日益成為推動經濟與社會發(fā)展的重要引擎，科技強國、科技興市也在政府決策者和社會公眾中達成共識。天津作為我國環(huán)渤海地區(qū)經濟中心、全國先進制造研發(fā)基地和改革開放先行區(qū)，為全面實施科技興市戰(zhàn)略，大力發(fā)展科技產業(yè)，提高科技創(chuàng)新水平，讓城市經濟在新世紀得到持續(xù)快速發(fā)展，制定了一系列科技創(chuàng)新政策。通過梳理不同時期的科技創(chuàng)新政策，可以對各階段不同類型的政策發(fā)布情況有一個直觀清晰的認識[3]。本文系統(tǒng)梳理了天津市政府在2001—2019年發(fā)布的184項科技創(chuàng)新政策，根據(jù)政策主題與發(fā)揮作用領域，將其分為發(fā)展規(guī)劃、財稅金融、基建平臺、研發(fā)應用、人才開發(fā)與服務供給6類?？紤]到我國國民經濟和社會發(fā)展建設以5年為一周期，將天津市科技創(chuàng)新政策劃分為4個階段：第一階段是2001—2005年，第二階段是2006—2010年，第三階段是2011—2015年，第四階段是2016—2019年。

1.1 第一階段(2001—2005年)

在此階段，天津市總共發(fā)布20項科技創(chuàng)新政策，由此構成了天津市科技產業(yè)發(fā)展第十個五年規(guī)劃的政策體系，該體系的政策分類情況見圖1。該階段出臺財稅金融類政策8項，占政策總數(shù)的40%，位列所有政策類型之首，可見早在新世紀初，天津市政府就已將資金投入、稅收優(yōu)惠作為推動科技產業(yè)發(fā)展的重要手段。服務供給類政策出臺4項，服務對象分別是科技類民辦非企業(yè)單位、軟件和集成電路企業(yè)以及高新技術轉化項目，顯示出天津市政府支持這些組織和項目發(fā)展的思路。研發(fā)應用類政策為3項，旨在促進科技成果轉化和技術交易。發(fā)展規(guī)劃類與基建平臺類的政策數(shù)量均為2項，后者全都圍繞如何建設與管理科技企業(yè)孵化器而制定。這一階段的人才開發(fā)類政策數(shù)量最少，僅為1項。

圖1天津市科技創(chuàng)新政策分類情況(2001—2005年)Fig.1 Classification of Tianjin scientific and technological innovation policies(2001 to 2005)

1.2 第二階段(2006—2010年)

自2006年國家先后頒布《關于實施科技規(guī)劃綱要增強自主創(chuàng)新能力的決定》(以下簡稱《決定》)和《國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要(2006—2020年)》(以下簡稱《綱要》)以來，各地政府在國家政策的宏觀指導下，開始制定符合本地區(qū)科技發(fā)展情況的規(guī)劃方案[4]。在這一階段，天津市出臺的科技創(chuàng)新政策總計27項，構成了天津市科技發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的政策體系，其政策分類情況如圖2所示，其中發(fā)展規(guī)劃類政策數(shù)量最多，共計11項。這說明天津市政府為全面貫徹落實國家政策，因地制宜地制定了一系列明確科技發(fā)展目標、加快科技創(chuàng)新步伐與支持科技企業(yè)發(fā)展的規(guī)劃綱要，如《天津市中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要(2006—2020年)》《天津市科技發(fā)展“十一五”規(guī)劃》《天津市“十一五”科學普及工作發(fā)展綱要》?；ㄆ脚_類政策的發(fā)布數(shù)量達6項，內容主要涉及實驗室、重點實驗室、創(chuàng)新型科技園區(qū)和國家高技術產業(yè)基地等的建設與發(fā)展。財稅金融類政策數(shù)量為4項，是在原有政策基礎上增加了科技保險、研發(fā)費用優(yōu)惠等新內容。服務供給、研發(fā)應用和人才開發(fā)類政策數(shù)量依然較少。

圖2天津市科技創(chuàng)新政策分類情況(2006—2010年)Fig.2 Classification of Tianjin scientific and technological innovation policies(2006 to 2010)

1.3 第三階段(2011—2015年)

在此階段，天津市總共發(fā)布70項科技創(chuàng)新政策，圖3顯示了天津市科技發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的政策體系分類情況。財稅金融類政策排在首位，共計18項，主要是為發(fā)展與激勵科技型中小企業(yè)、鼓勵生產“殺手锏”產品和重點新產品、支持建設眾創(chuàng)空間和國家自主創(chuàng)新示范區(qū)而制定的一系列財政補貼、專項資金、信貸補償?shù)荣Y金投入或優(yōu)惠政策。基建平臺類政策緊隨其后，共出臺17項，內容除了繼續(xù)規(guī)范發(fā)展重點實驗室、科技企業(yè)孵化器之外，還增加了對工程技術中心、生產力促進中心、國際科技合作基地、眾創(chuàng)空間、國家自主創(chuàng)新示范區(qū)等的建設支持政策，特別是在2014年12月國務院正式批復天津建設國家自主創(chuàng)新示范區(qū)，由此開啟了以示范區(qū)為載體實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的新征程。發(fā)展規(guī)劃類政策以12項位列第三，代表性政策文件如《天津市科學技術發(fā)展“十二五”規(guī)劃》《天津市科技小巨人發(fā)展三年(行動)計劃(2013—2015)》《天津市萬企轉型升級行動計劃(2014—2016年)》《天津市科技服務業(yè)發(fā)展三年行動計劃(2014—2016年)》。此階段政策發(fā)布數(shù)量在10項以下的是服務供給類政策(8項)、人才開發(fā)類政策(8項)和研發(fā)應用類政策(7項)。

圖3天津市科技創(chuàng)新政策分類情況(2011—2015年)Fig.3 Classification of Tianjin scientific and technological innovation policies(2011 to 2015)

1.4 第四階段(2016—2019年)

在第十三個五年規(guī)劃期間，天津市科技創(chuàng)新政策總數(shù)為67項，具體政策分類情況如圖4所示。財稅金融類政策數(shù)量仍居首位，高達20項，在繼續(xù)鞏固與發(fā)揮原有政策成效的同時，進一步運用財政投入、稅收優(yōu)惠和科技金融等方式加強對科技創(chuàng)新產業(yè)的激勵作用。值得一提的是，服務供給類(12項)與研發(fā)應用類(11項)政策數(shù)量均突破10項。加大服務類政策制定力度說明天津市政府越來越重視服務職能的履行，積極為科技企業(yè)認定、促進產學研合作、優(yōu)化科研管理以及發(fā)展智能科技產業(yè)提供便利服務；在研發(fā)應用方面，天津市政府不僅重視加強基礎科學研究，還將促進科技成果轉化與技術轉移提上了決策議程。此階段的發(fā)展規(guī)劃類政策(10項)主要為科學技術普及、市民科學素質提升、“一帶一路”科技創(chuàng)新合作以及人工智能產業(yè)創(chuàng)新發(fā)展等活動確立發(fā)展目標、規(guī)劃發(fā)展方向，而基建平臺類政策(8項)對于如何管理與發(fā)展重點實驗室、眾創(chuàng)空間、技術轉移示范機構和農業(yè)科技園等做出明確規(guī)定，人才開發(fā)類政策(6項)主要涉及深入推進科技特派員制度和釋放科技人員創(chuàng)新活力等方面內容。

圖4天津市科技創(chuàng)新政策分類情況(2016—2019年)Fig.4 Classification of Tianjin scientific and technological innovation policies(2016 to 2019)

2 天津市科技創(chuàng)新政策變遷路徑

從各階段政策發(fā)布總量上看，天津市科技創(chuàng)新政策數(shù)量呈現(xiàn)總體上升態(tài)勢(圖5)。第一階段政策發(fā)布數(shù)量最少，第二階段政策總數(shù)比第一階段增加7項，第三階段政策數(shù)量激增，是第二階段的2.6 倍，第四階段的政策總數(shù)比第三階段少3項，但這是在沒有統(tǒng)計2020年的情況下得到的。

圖5 天津市科技創(chuàng)新政策變遷路徑Fig.5 Change path of Tianjin scientific and technological innovation policies

對不同類型政策在各階段的變遷路徑進行分析，根據(jù)其演進特征，可將其分為4種情形(表1)。①發(fā)展規(guī)劃與財稅金融類政策都曾出現(xiàn)過爆發(fā)式增長，前者從第一階段的2項增至第二階段的11項，在第三和第四階段均保持在12項和10項的平穩(wěn)水平，后者先由第一階段的8項下降至第二階段的4項，再到第三階段激增至18項，第四階段又小幅上漲到20項。②服務供給與研發(fā)應用類政策的演進路徑相同，都是在經歷由第一階段到第二階段政策數(shù)量減少1項后，到第三和第四階段，又分別表現(xiàn)出逐步上升趨勢。③基建平臺類政策的演進軌跡具有大起大落特征，從第一階段的2項小幅上升至第二階段的6項，到第三階段陡增到17項，但到第四階段其數(shù)量又直線跌落至8項。④人才開發(fā)類政策比較特殊，第一和第二階段的政策數(shù)量僅為1項，但到第三階段，政策數(shù)量增加到8項，在第四階段，其數(shù)量又減少了2項，即反映出先持平、再增加、最后減少的特征。

表1天津市科技創(chuàng)新政策分類變遷情況Tab.1 Classification change of Tianjin scientific and technological innovation policies

3 天津市科技創(chuàng)新政策變遷的經驗啟示

通過梳理2001—2019年天津市科技創(chuàng)新政策的變遷歷程與演進路徑可以看出，經過近二十年的發(fā)展，天津市已經形成相對完整的科技創(chuàng)新政策體系，主要經驗啟示如下：

第一，充分發(fā)揮目標規(guī)劃的指導作用。計劃是實踐的重要基礎和必要前提，清晰的發(fā)展目標與科學的規(guī)劃方案能夠確保實際執(zhí)行時的條理性、有序性與針對性。天津市政府在國家《決定》與《綱要》的統(tǒng)領下，從2006年開始加強發(fā)展規(guī)劃類政策的制定力度，其中既有關于促進科學技術發(fā)展與普及的宏觀性整體規(guī)劃，也包括針對某項重點工作或致力于發(fā)展某個重要領域的具體計劃或方案。這些總體規(guī)劃和具體計劃可以反映出特定時期天津市政府在發(fā)展科技創(chuàng)新產業(yè)上的思路與方向，對于籌謀科技創(chuàng)新產業(yè)布局、提升科技創(chuàng)新主體能力、健全產學研協(xié)同合作機制起到了重要的指導作用。

第二，大力增強財稅金融的激勵效應?？萍紕?chuàng)新產業(yè)的不斷壯大離不開強有力的資金投入，從天津市科技創(chuàng)新財稅金融類政策的變遷路徑中能夠看出，天津市政府對于此類政策的重視程度與應用力度都很大。早在新世紀初，天津市政府就已將財稅金融工具較好地用于扶助、支持科技創(chuàng)新產業(yè)的興起與發(fā)展。自2011年以后，天津市政府不斷為科技型企業(yè)、學研機構、科技中介服務組織以及科技重點產品或專利等提供發(fā)展專項資金、政策性擔保資金、稅收優(yōu)惠、獎勵補貼、貸款風險補償?shù)纫幌盗袃热葚S富、形式多樣的財稅金融類政策工具，而且嘗試運用不同工具品種的組合配套方式。比如在第三階段，政府為鼓勵和支持發(fā)展科技型中小企業(yè)，不僅為它們提供發(fā)展專項

資金和信貸風險補償，還為其購買高校和科研院所的科技成果或引進國外技術提供財政補貼。

第三，努力塑造服務型政府的良好形象。從管理者向服務者轉變是政府尋求自身變革的一個重要表現(xiàn)，同時也意味著政府職能在發(fā)生變化。在天津市科技創(chuàng)新服務供給類政策的演進路徑中不難發(fā)現(xiàn)，自新世紀初，天津市政府就開始注重為科技組織與科技項目提供服務，雖然只是一些登記、認定類工作，但卻能表明政府相關部門在思想和行為上已經開始發(fā)生悄然轉變。在第三和第四階段，服務內容除認定、考評之外，政府還通過深化科技體制機制改革，適度放權給市場與社會，以提高企業(yè)創(chuàng)新主體意識、增強企業(yè)與學研機構的自主創(chuàng)新能力，逐漸在全社會形成崇尚創(chuàng)新、鼓勵創(chuàng)新、支持創(chuàng)新的良好氛圍。

第四，需強化人才開發(fā)類政策的制定力度。為進一步優(yōu)化科技創(chuàng)新政策體系，天津市政府應加強科技人才開發(fā)類專項政策的制定力度，更加重視科技人才的培養(yǎng)、培訓、引進與開發(fā)。要立足天津市科技創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略和科技企業(yè)需求，圍繞建設一支具有一定規(guī)模、富有自主創(chuàng)新精神、敢于承擔風險與挑戰(zhàn)的科技創(chuàng)新人才隊伍的目標，分別從學術型高校、科研院所、企業(yè)研發(fā)部門培養(yǎng)科研創(chuàng)新人才方面，應用型大學、高職高專、企業(yè)生產部門培訓應用技能型人才方面，科技金融機構或科技中介服務組織培育專業(yè)服務型人才方面，以及針對科普人員和社會創(chuàng)業(yè)者的培訓動員等方面制定相應政策，同時還應出臺促進人才橫向交流、吸引國外專家學者的辦法措施。通過健全科技創(chuàng)新人才開發(fā)政策，激發(fā)他們投身科技創(chuàng)新事業(yè)的積極性與主動性，以實現(xiàn)完善科技創(chuàng)新型人才培養(yǎng)模式，構建科技創(chuàng)新型人才培養(yǎng)機制的目的。