黃強(qiáng)盛

人口老齡化加劇及“未富先老”特點(diǎn)，使養(yǎng)老成為典型社會(huì)難題。黨的十九大報(bào)告、十九屆四中全會(huì)《決定》明確提出，“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化”。農(nóng)村互助養(yǎng)老，一種低成本、具正向外溢效應(yīng)的新型養(yǎng)老模式，將老年人為主的人力資源和養(yǎng)老資源組織化實(shí)現(xiàn)“自助-互助”養(yǎng)老[1]，是我國(guó)養(yǎng)老體系建設(shè)的重要內(nèi)容。提升老年人互助養(yǎng)老意愿，是推動(dòng)該模式發(fā)展和效益最大化的關(guān)鍵，利于應(yīng)對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老面臨的多重壓力。一是緩解城鄉(xiāng)倒置突出問(wèn)題，即農(nóng)村老齡化程度、速度、人口等高于城鎮(zhèn)，養(yǎng)老資源配套落后于城鎮(zhèn)。1982-2018年農(nóng)村老年人口比重上升幅度比城鎮(zhèn)高出3.67%（如圖1）。二是填補(bǔ)傳統(tǒng)主要養(yǎng)老模式——家庭養(yǎng)老，因少子化、空巢化、家庭規(guī)模小型化及孝文化衰退等，在經(jīng)濟(jì)支持、生活照料、精神慰藉等方面功能全面弱化所導(dǎo)致的缺位空白[2， 3]。三是克服社會(huì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、老齡人口量大且分散的農(nóng)村，難以實(shí)現(xiàn)廣覆蓋、普惠化、久運(yùn)營(yíng)的困境。四是緩解政府財(cái)政養(yǎng)老壓力，為制度養(yǎng)老提質(zhì)增效、全國(guó)統(tǒng)籌和可持續(xù)發(fā)展?fàn)幦r(shí)間、空間。

黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視推動(dòng)農(nóng)村互助養(yǎng)老發(fā)展。2016年《民政事業(yè)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)，“大力支持農(nóng)村互助型養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)”。2018年《國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告》《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》、2019年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見(jiàn)》及2020年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點(diǎn)工作確保如期實(shí)現(xiàn)全面小康的意見(jiàn)》等強(qiáng)調(diào)，要積極探索推進(jìn)發(fā)展農(nóng)村互助養(yǎng)老。然而，農(nóng)村老年人互助養(yǎng)老意愿卻有明顯下降趨勢(shì)，從91.1% （2000年）降至72.2%（2015年），降幅18.9%[1]。本文據(jù)已有研究，在提出農(nóng)村互助養(yǎng)老內(nèi)涵、主要類(lèi)型及方式的基礎(chǔ)上，著重分析了制約農(nóng)村老年人意愿提升的“痼疾”，針對(duì)性提出了解決措施，以期為互助養(yǎng)老順利推進(jìn)建言獻(xiàn)策。

一、農(nóng)村互助養(yǎng)老的內(nèi)涵、主要類(lèi)型及方式

（一）農(nóng)村互助養(yǎng)老內(nèi)涵

農(nóng)村互助養(yǎng)老，是自下而上形成的新型養(yǎng)老模式，綜合了家庭養(yǎng)老和社會(huì)養(yǎng)老兩大基本模式優(yōu)點(diǎn)，在互利互惠基礎(chǔ)上，以關(guān)系為紐帶將零散的互助行為有效組織起來(lái)[4]，進(jìn)而形成的一種社會(huì)交換行為[5]?；ブ瞧淅砟睢⒎绞絒6]，建立在互惠互利基礎(chǔ)上[7]。盡管不直接提供經(jīng)濟(jì)支持[4]，但其本質(zhì)是經(jīng)濟(jì)互助。其核心是整合農(nóng)村社會(huì)分散的養(yǎng)老資源，發(fā)揮以老年人為主的人力資源，推動(dòng)老年人間“自助-互助”。農(nóng)村老年人，是養(yǎng)老資源和服務(wù)提供的主要主體，也是享受資源服務(wù)的客體。激活老年人力資源，是互助養(yǎng)老的關(guān)鍵，直接影響互助養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容和質(zhì)量水平[8]。

（二）農(nóng)村互助養(yǎng)老主要類(lèi)型

依據(jù)是否集中，可將農(nóng)村互助養(yǎng)老分為互助型居家養(yǎng)老和互助型集中養(yǎng)老兩類(lèi)。互助型居家養(yǎng)老主要任務(wù)是豐富農(nóng)村老年人的精神文化生活，緩解精神孤獨(dú)，并為居住在家的失能老年人提供照料服務(wù)。建在村寨、小規(guī)模、低水平、村院互助式的集中養(yǎng)老，可承擔(dān)社區(qū)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)功能，實(shí)現(xiàn)“離家不離村，離親不離情;養(yǎng)老在鄉(xiāng)村，享樂(lè)家門(mén)口”養(yǎng)老愿景。

互助型集中養(yǎng)老，具“集體建院、集中居住、互助服務(wù)”特征[9]，是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老的重點(diǎn)和難點(diǎn)，以農(nóng)村幸福院、老年關(guān)愛(ài)之家等為代表，主要任務(wù)是集中解決失能老年人的照料，尤其是吃飯問(wèn)題[4]。農(nóng)村幸福院，2008年起于河北邯鄲市肥鄉(xiāng)縣，2012年得以在全國(guó)推廣[10]。2013年《中央專(zhuān)項(xiàng)彩票公益金支持農(nóng)村幸福院項(xiàng)目管理辦法》提出，“為每個(gè)幸福院建設(shè)提供3萬(wàn)元支持”①。隨后互助養(yǎng)老設(shè)施快速增長(zhǎng)，2018年底全國(guó)已有互助型養(yǎng)老設(shè)施9.1萬(wàn)個(gè)（如圖2）。僅農(nóng)村幸福院，河北省建成的就超3.1萬(wàn)個(gè)②;預(yù)計(jì)到2020年，陜西將超1.3萬(wàn)個(gè)（行政村覆蓋率將達(dá)80%）③，山東將達(dá)1.2萬(wàn)個(gè)④。

（三）農(nóng)村互助養(yǎng)老主要方式

農(nóng)村互助養(yǎng)老主要有三種方式：志愿照顧、獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和未來(lái)養(yǎng)老照顧服務(wù)。與我國(guó)農(nóng)村典型熟人社會(huì)特點(diǎn)相符，志愿照顧是互助養(yǎng)老的首要途徑，占比接近70%[2， 7]。與希望獲得未來(lái)養(yǎng)老照顧的老年人數(shù)（9.6%）相比，更多老年人（16.7%）偏愛(ài)獲得一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，尤其在中西部表現(xiàn)得更為突出，幾乎是東部的3.5倍[2]。引入“時(shí)間銀行” ，豐富了互助養(yǎng)老方式。對(duì)杭州低齡老年人“時(shí)間銀行”互助養(yǎng)老意愿調(diào)研發(fā)現(xiàn)，79.6%的低齡老年人有意嘗試[11]。

二、制約農(nóng)村老年人互助養(yǎng)老意愿的主要因素及特征

（一）法律制度不健全，評(píng)估激勵(lì)機(jī)制缺位，地方參與積極性不高

宏觀層面大力倡導(dǎo)，但尚未形成與農(nóng)村互助養(yǎng)老直接有關(guān)的政策制度法律規(guī)章[12]?！傲⒎ㄎ聪刃小保怪骺腕w權(quán)責(zé)不明，制定規(guī)范缺依據(jù)、少標(biāo)準(zhǔn)。“瞎子過(guò)索道，心中沒(méi)底”，是限制基層干部群眾積極性的主因。具體表現(xiàn)在三點(diǎn)：一是部分政府或村委在組織管理中越位、互助意愿和能力培養(yǎng)中缺位。在新疆哈密市13個(gè)幸福院內(nèi)生活的老年人，尋求幫助經(jīng)常找政府社區(qū)的（36.81%）遠(yuǎn)比找鄰居的（14.54%）多，說(shuō)明該地幸福院沒(méi)有明顯提高老年人互助意愿。此外，該地幸福院運(yùn)營(yíng)管理由村社區(qū)負(fù)責(zé)安排，如布X村安排村委干部兼職負(fù)責(zé)[8]，類(lèi)似做法可能使老年人養(yǎng)老需求供給意愿表達(dá)更被動(dòng)。二是問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)影響基層干群積極性。最易碰到的問(wèn)題：老年人意外傷害責(zé)任如何認(rèn)定、怎么追責(zé)，常使不少村“兩委”及部分群眾畏葸不前。三是重基建輕管理。在幸福院建設(shè)方面，不乏單純追求區(qū)域覆蓋率的[2]，忽視調(diào)動(dòng)老年人積極性的。激勵(lì)機(jī)制缺位顯著，部分地區(qū)未對(duì)志愿工作給予肯定，對(duì)努力付出與“搭便車(chē)”、做好事或錯(cuò)事等缺乏獎(jiǎng)懲，對(duì)“時(shí)間銀行”未建臺(tái)賬管理。

（二）服務(wù)內(nèi)容單一、資金及專(zhuān)業(yè)人才匱乏，長(zhǎng)久效益無(wú)保障

一是服務(wù)內(nèi)容單一，難以滿(mǎn)足互助養(yǎng)老需求。服務(wù)內(nèi)容局限于提供一餐飯和娛樂(lè)活動(dòng)場(chǎng)所[13]，養(yǎng)老主要需求的日常照顧、精神慰藉相對(duì)欠缺。二是專(zhuān)業(yè)服務(wù)人員缺失影響預(yù)期效果。多數(shù)“幸福院”未配置如餐廚、醫(yī)療、衛(wèi)生等專(zhuān)職人員[13]，服務(wù)質(zhì)量和水平無(wú)法得到保障和提升。三是資金短板突出，長(zhǎng)久穩(wěn)定運(yùn)行受制。幸福院建設(shè)原則上是國(guó)家補(bǔ)貼和以村集體為主體共建，但因尚未納入正規(guī)養(yǎng)老保障序列，多地含發(fā)源地河北肥鄉(xiāng)并無(wú)相應(yīng)財(cái)政預(yù)算[14]。幸福院建設(shè)前期費(fèi)用及后期運(yùn)行等基本都由村集體和村民承擔(dān)，政府雖更多關(guān)注前期基建，但中央、省級(jí)政府對(duì)幸福院資助6萬(wàn)元是僅給達(dá)標(biāo)的，部分市級(jí)政府補(bǔ)助的3萬(wàn)元?jiǎng)t在運(yùn)行后，承擔(dān)不起在多數(shù)村莊不少見(jiàn)[15]。后續(xù)發(fā)展資金不足，則是制約多數(shù)互助養(yǎng)老發(fā)展最主要因素，直接導(dǎo)致了部分幸福院低效甚至閑置[13]。

（三）健康狀況不良、低收入、高年齡及存款，降低互助養(yǎng)老意愿

一是健康狀況每下降一個(gè)水平，農(nóng)村老年人不愿互助養(yǎng)老的概率提高19.3%[2]。山東農(nóng)村老年人中，常感孤獨(dú)的（50.5%）比沒(méi)有孤獨(dú)感的（47.2%）更傾向互助養(yǎng)老，偶爾擔(dān)憂(yōu)生活的比經(jīng)常擔(dān)憂(yōu)的低9.8%[16]。二是農(nóng)村老年人年齡越小越愿意選擇互助養(yǎng)老，如圖3所示。

（四）代際關(guān)系和社會(huì)活動(dòng)缺失，制約老年人互助養(yǎng)老意愿提升

一是代際關(guān)系越差，老年人越不愿互助養(yǎng)老。代際關(guān)系質(zhì)量每降低一個(gè)單位，老年人不愿互助養(yǎng)老的概率提升32.8%[2]。這可能是代際關(guān)系差的老年人難獲得子女經(jīng)濟(jì)支持，在家庭及社會(huì)活動(dòng)中缺乏信任感、積極性。二是鄰里間關(guān)系越差，老年人互助養(yǎng)老意愿越低。老年人所在鄉(xiāng)村社區(qū)鄰里關(guān)系，對(duì)其互助養(yǎng)老意愿有正向影響[7]。經(jīng)常往來(lái)的親朋數(shù)量每增加1位，老年人互助養(yǎng)老意愿占比就增加0.14個(gè)百分點(diǎn)[1]。三是缺乏社會(huì)活動(dòng)會(huì)降低老年人互助養(yǎng)老意愿。據(jù)調(diào)查，多元社會(huì)活動(dòng)能明顯提升老年人互助養(yǎng)老意愿，在提升效果方面，家族活動(dòng)（125%）比老年協(xié)會(huì)活動(dòng)（50%）更有效[1]。這可能是因?yàn)檗r(nóng)村家族活動(dòng)比老年協(xié)會(huì)活動(dòng)更頻繁多樣。在山東農(nóng)村，經(jīng)常組織老年活動(dòng)的社區(qū)有互助養(yǎng)老意愿老年人比沒(méi)有的高出5.6%[16]。

三、政策建議及有關(guān)思考

（一）完善互助養(yǎng)老服務(wù)法律制度，明晰權(quán)責(zé)和健全機(jī)制

一是盡快研究出臺(tái)國(guó)家層面與農(nóng)村互助養(yǎng)老直接有關(guān)的政策法律條文。從法律制度政策層面，確立互助養(yǎng)老在應(yīng)對(duì)農(nóng)村老齡化、低成本養(yǎng)老中的地位、責(zé)任及義務(wù)，提升資金保障層級(jí)。農(nóng)村老年人更歡迎權(quán)責(zé)明晰、有法律制度保障互助養(yǎng)老，在山東農(nóng)村有制度保障偏好的老年人比沒(méi)有偏好的互助養(yǎng)老意愿高出10.5%[16]。二是推動(dòng)互助養(yǎng)老管理服務(wù)規(guī)范化、流程化，健全服務(wù)臺(tái)賬管理，指導(dǎo)擬制定有關(guān)指南、標(biāo)準(zhǔn)、流程及合同條款等，明確養(yǎng)老中可能發(fā)生的矛盾糾紛解決方式及途徑。三是健全激勵(lì)監(jiān)督機(jī)制。促進(jìn)人才資源向農(nóng)村互助養(yǎng)老方向流動(dòng)，采取將在幸福院的服務(wù)期納入基層工作經(jīng)歷、大學(xué)生村官服務(wù)范圍、醫(yī)療人員職級(jí)晉升加分項(xiàng)以及中西部志愿者事項(xiàng)內(nèi)容等措施。對(duì)農(nóng)村互助養(yǎng)老志愿服務(wù)中表現(xiàn)較好的老年人給予精神獎(jiǎng)勵(lì)，如蘇北S縣的積分評(píng)優(yōu)制、定期評(píng)選“五好老人”制，對(duì)做好事或錯(cuò)事加減分，通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)5度電、門(mén)前掛錦旗、發(fā)獎(jiǎng)金等方式，樹(shù)榜樣，促進(jìn)老人自主管理[9]。對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)希望提供服務(wù)獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)睦夏耆?，順?yīng)需求、適度有償，幫助入住老年人獲得各種稀缺資源，提高生活質(zhì)量，改善生活狀態(tài)。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)幸福院、居家互助養(yǎng)老服務(wù)日常運(yùn)行情況的監(jiān)督與調(diào)研。

（二）適當(dāng)調(diào)整扶持方向，拓寬互助養(yǎng)老資金來(lái)源

一是調(diào)整農(nóng)村幸福院扶持資金申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)及補(bǔ)貼方式。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展地區(qū)差異顯著的特點(diǎn)，摸底各地幸福院等所需規(guī)模、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)成本，地方政府、村集體、家庭及老年人等承擔(dān)能力，分層級(jí)、有差異設(shè)置申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)及方式，適度提前、精準(zhǔn)有效扶持。二是加大后續(xù)資金支持。單純根據(jù)建設(shè)規(guī)模給予補(bǔ)貼不盡科學(xué)，幸福院后期實(shí)際運(yùn)行效益更值得關(guān)注。加大對(duì)其水電、維修維護(hù)及適量聘用專(zhuān)職人員等日常運(yùn)營(yíng)支持，列入政府財(cái)政預(yù)算，設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼資金。三是拓寬籌資渠道。加強(qiáng)養(yǎng)老資源銜接，引入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度作為穩(wěn)定資金來(lái)源之一。激勵(lì)社會(huì)力量參與，通過(guò)出臺(tái)志愿幫扶農(nóng)村幸福院等的優(yōu)惠政策，如提升社會(huì)信用等級(jí)、交通違規(guī)扣分抵補(bǔ)、稅基稅率適當(dāng)調(diào)整等，鼓勵(lì)慈善團(tuán)體、企事業(yè)及個(gè)人捐資贊助。

（三）豐富服務(wù)供給和組織形式，提升互助養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量水平

一是增加健康醫(yī)療、文化娛樂(lè)等內(nèi)容。在互助養(yǎng)老中，適度推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、文化生活與養(yǎng)老結(jié)合。有條件的地方，配備適量專(zhuān)職人員，與醫(yī)療機(jī)構(gòu)、中小學(xué)、文化站等構(gòu)建合作、開(kāi)展多樣互助互動(dòng)，如書(shū)籍借閱、尊老愛(ài)幼傳統(tǒng)美德主題系列活動(dòng)。在蘇北S縣H村互助型“老年關(guān)愛(ài)之家”，院內(nèi)有一所幼兒園，孩子們?nèi)雸@時(shí)在院內(nèi)唱歌跳舞做游戲，老年人和幼兒間親密互動(dòng)，給院內(nèi)增添了不少生機(jī)活力，老年人情感需求得到一定滿(mǎn)足[9]。二是配備適量專(zhuān)職人員和強(qiáng)化業(yè)務(wù)培訓(xùn)。適量聘用專(zhuān)職人員，在榆林市R區(qū)2015年財(cái)政給每個(gè)幸福院3萬(wàn)元運(yùn)行補(bǔ)貼，用于管理和服務(wù)人員工資發(fā)放，聘1～2名專(zhuān)職服務(wù)人員，主要從事炊事、衛(wèi)生等，在相對(duì)高成本（遠(yuǎn)低于社會(huì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老），實(shí)現(xiàn)了服務(wù)管理專(zhuān)職化、養(yǎng)老“福利化”[10]。此外，對(duì)幸福院主要負(fù)責(zé)人、護(hù)理人員進(jìn)行專(zhuān)業(yè)基本培訓(xùn)，尤其是低年老年人進(jìn)行生活照料技能等方面的培訓(xùn)。三是為多元互助養(yǎng)老搭建載體。銜接《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃》，“積極發(fā)展農(nóng)村社會(huì)工作和志愿服務(wù)”及多元互助平臺(tái)。以集體經(jīng)濟(jì)合作社/農(nóng)業(yè)合作社等作為載體，采取強(qiáng)制與志愿相結(jié)合，開(kāi)展互助居家、幸福院養(yǎng)老試點(diǎn)。從合作社收入中劃撥適量錢(qián)款，用于合作社互助養(yǎng)老日常運(yùn)營(yíng)，及提供照料服務(wù)的低齡老年人補(bǔ)貼。四是組織多樣老年社會(huì)活動(dòng)。基于農(nóng)村老年協(xié)會(huì)已有經(jīng)驗(yàn)，組織開(kāi)展老年休閑旅游、文化娛樂(lè)活動(dòng)。適度宣傳共同體意識(shí)，促進(jìn)老年人養(yǎng)老觀念和方式的轉(zhuǎn)變，激發(fā)農(nóng)村老年人互助養(yǎng)老熱情。

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