王玉娜

在當(dāng)前城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的大背景下，不少村莊的老舊化、空心化問題日益突出，給農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的改善提升帶來了困難。因此，一些地方開始探索推進(jìn)農(nóng)民集中居住，將其作為改善農(nóng)民居住環(huán)境、節(jié)約盤活土地資源、彌補(bǔ)鄉(xiāng)村振興短板的重要手段，如浙江、江蘇、山東等地。“合村并居”是農(nóng)民集中居住的一種模式，今年被一些地方作為促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要路徑大力推廣運(yùn)用，讓這個(gè)已經(jīng)開展多年的政策成為當(dāng)下社會議論的焦點(diǎn)，社會各界對其褒貶不一。那么，以“合村并居”等方式推進(jìn)農(nóng)民集中居住，是否可以快速補(bǔ)上鄉(xiāng)村短板、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，到底是利大于弊還是弊大于利，值得我們深入思考。

一、如何看待農(nóng)民集中居住

生態(tài)宜居是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵。我國農(nóng)村的房屋大多數(shù)建于改革開放初期，限于當(dāng)時(shí)的條件缺乏規(guī)劃，建筑質(zhì)量不高，占用土地較多。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一些自然村將逐步消亡，政府通過行政力量適度推動農(nóng)民集中居住，能夠重新規(guī)劃村莊布局，節(jié)約集約使用土地，以較低的投入換來農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的明顯改善，是與農(nóng)民改善住房質(zhì)量和居住環(huán)境意愿相符合的利民良策，是順從并推動鄉(xiāng)村發(fā)展的務(wù)實(shí)舉措，具有合理性和必要性。

民之所盼，政之所向。改革開放以來，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村之所以取得如今的成就，就在于始終堅(jiān)持把調(diào)動廣大農(nóng)民的積極性作為制定農(nóng)村政策的基本出發(fā)點(diǎn)，在經(jīng)濟(jì)上切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的物質(zhì)利益，在政治上充分保障農(nóng)民的民主權(quán)利。因此，在農(nóng)村開展任何一項(xiàng)工作、實(shí)行任何一項(xiàng)政策，都必須首先考慮是維護(hù)還是損害了農(nóng)民的物質(zhì)利益和民主權(quán)利，是有利于調(diào)動還是會挫傷農(nóng)民的積極性。能夠調(diào)動和保護(hù)廣大農(nóng)民積極性的政策就是好政策，就要不折不扣地落實(shí)并堅(jiān)持下去;否則，就應(yīng)當(dāng)調(diào)整和改正。推進(jìn)農(nóng)民集中居住同樣應(yīng)遵循這一思路，讓農(nóng)民真正感到“我的事我作主”，讓農(nóng)民真正從中受益。政府在推進(jìn)農(nóng)民集中居住工作時(shí)，要嚴(yán)格把握以下原則：

一是尊重農(nóng)民主體地位。政府要把充分尊重農(nóng)民意愿、保障農(nóng)民合法權(quán)益放在首要位置，集中不集中、怎么集中、集中成什么樣等均應(yīng)由農(nóng)民自主決定。

二是符合村莊發(fā)展規(guī)律。政府要因地制宜、分類推進(jìn)農(nóng)民集中居住和鎮(zhèn)村布局優(yōu)化，不搞“一刀切”。

三是堅(jiān)持為民初心本意。政府要堅(jiān)守農(nóng)民集中居住是改善提升農(nóng)民住房質(zhì)量和居住環(huán)境、讓他們過上更加幸福生活的出發(fā)點(diǎn)，不能與民爭利、與民爭地。

四是做好統(tǒng)籌謀劃部署。政府對農(nóng)民集中居住的組織實(shí)施和后續(xù)保障要多考慮、多謀劃、嚴(yán)要求，做好制度設(shè)計(jì)和抓好制度落實(shí)。

二、農(nóng)民集中居住引起社會爭議的原因分析

農(nóng)民集中居住是對農(nóng)民居住模式的改變，需要與農(nóng)民生產(chǎn)生活方式的改變相適應(yīng)。當(dāng)前，一些地方人為大規(guī)模推動農(nóng)民居住模式的改變特別是村莊的物理整合，超越了社會發(fā)展階段，違背了政策設(shè)立初衷和基本原則，引起社會各界的極大爭議。綜合分析，主要有以下原因。

（一）政府越位

在國家大力推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的大背景下，政府作為政策的制定者和推動者，承擔(dān)著促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收、農(nóng)村繁榮的重要職責(zé)，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)做好規(guī)劃引領(lǐng)、政策支持、宣傳引導(dǎo)、服務(wù)保障等工作。但實(shí)踐中，一些地方政府在獲取政績、建設(shè)用地、財(cái)政收入等因素的激勵(lì)下，在農(nóng)民集中居住問題上越俎代庖、大包大攬，逾越了基層自治的界限，以干部的判斷凌駕群眾的意愿，以城里人的思維代替村里人的想法，以部分群眾的選擇遮蔽其他群眾的困難，使農(nóng)民自己的家園“被做主”“被合并”。

（二）農(nóng)民缺位

農(nóng)民集中居住是在集體土地上為改善農(nóng)民生活采取的政策手段，本質(zhì)上仍是集體土地上的重新規(guī)劃，屬于農(nóng)民自己的事兒，要不要干、該怎么干，都應(yīng)由農(nóng)民自己做主，農(nóng)民作為房屋所有人、宅基地使用權(quán)人和集體經(jīng)濟(jì)組織成員，在集中居住工作中應(yīng)是主人翁。但目前，由于一些地方政府的強(qiáng)勢推進(jìn)，農(nóng)民在要不要集中居住上參與度少，在愿不愿意集中居住上缺乏話語權(quán)，在怎么推進(jìn)集中居住上缺少發(fā)言權(quán)，在怎么保障集中居住后的權(quán)益上缺乏維權(quán)途徑。

（三）制度不到位

雖然《物權(quán)法》和《民法典》都明確，農(nóng)民擁有宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)，但具體到權(quán)利的保護(hù)和救濟(jì)，就缺乏對農(nóng)民來說方便易操作的條款。如《物權(quán)法》規(guī)定“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定”，而土地管理法對宅基地管理也只有1條規(guī)定（第62條），對宅基地使用權(quán)人具體享有哪些權(quán)利，特別是如何防止政府和所有權(quán)人侵犯使用權(quán)人利益缺乏全面具體的規(guī)定。同時(shí)，增減掛等制度在實(shí)踐中也偏離了制度本意。

三、關(guān)于做好農(nóng)民集中居住工作的幾點(diǎn)建議

隨著脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)的完成，我國農(nóng)村將進(jìn)入全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略階段。因此，在推進(jìn)農(nóng)民集中居住時(shí)，必須堅(jiān)持以民為本，探索符合鄉(xiāng)村實(shí)際的發(fā)展路徑，同時(shí)要加強(qiáng)制度建設(shè)和落實(shí)，有效保障農(nóng)民居住權(quán)益。為此，提出以下六條建議。

（一）嚴(yán)格村莊建設(shè)要求

城鎮(zhèn)化是一個(gè)漸進(jìn)的過程，政府可以從制度層面鼓勵(lì)、引導(dǎo)具備條件的農(nóng)民進(jìn)城居住，但不宜以運(yùn)動式的方式大規(guī)模推進(jìn)。對于搬遷撤并的，必須符合生存條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災(zāi)害頻發(fā)、人口流失特別嚴(yán)重、重大項(xiàng)目建設(shè)等條件，并由省級政府或省級有關(guān)部門細(xì)化明確相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。此外，與異地重建、鎮(zhèn)區(qū)遷建等方式比，村莊就地改建新建同樣可以達(dá)到改善農(nóng)民居住環(huán)境和質(zhì)量、集約節(jié)約使用土地的目的，且更符合農(nóng)民群眾意愿。

（二）發(fā)揮農(nóng)民主體作用

在編制村莊規(guī)劃時(shí)，要切實(shí)強(qiáng)化村民主體和村黨組織、村民委員會主導(dǎo)作用，積極組織動員村民以主人翁態(tài)度參與調(diào)研訪談、方案比選、公告公示等各個(gè)環(huán)節(jié)，杜絕以“政府意志”或“專家意志”包辦代替“村民意志”。涉及整村拆遷、重建等重大事項(xiàng)的，必須經(jīng)過村民會議而不是村民代表會議同意，同時(shí)為保障村民表達(dá)真實(shí)意愿，表決時(shí)應(yīng)采取無記名投票方式。對于農(nóng)民居住去向、農(nóng)房建設(shè)或安置方式、房型形式和具體戶型等，應(yīng)由農(nóng)民自主選擇決定。對不愿搬遷的村民，不得強(qiáng)制或變相強(qiáng)制搬遷，并應(yīng)保障其現(xiàn)有生產(chǎn)生活條件。

（三）保障農(nóng)民住房權(quán)益

住房是農(nóng)民安身立命的基礎(chǔ)，也是農(nóng)民的主要財(cái)產(chǎn)。要加強(qiáng)農(nóng)民住房產(chǎn)權(quán)保護(hù)，推進(jìn)為集中居住的農(nóng)民辦理不動產(chǎn)權(quán)證工作，確保農(nóng)民無論住在宅院還是單元樓房都受到同等保護(hù)。要加強(qiáng)農(nóng)民集中居住樓房質(zhì)量監(jiān)管，采取專業(yè)隊(duì)伍巡查、農(nóng)民參與監(jiān)督等方式切實(shí)保證工程質(zhì)量。加強(qiáng)房屋后續(xù)質(zhì)量保障，落實(shí)建筑物質(zhì)量保證期內(nèi)施工方的維修義務(wù);采用多種方式籌措維修基金，解決質(zhì)量保證期后房屋維修的資金來源。

（四）維護(hù)農(nóng)戶宅基地權(quán)益

積極研究制定宅基地管理的相關(guān)法規(guī)，從頂層設(shè)計(jì)層面明確農(nóng)民在宅基地上享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)，規(guī)范農(nóng)民宅基地使用權(quán)的行使、救濟(jì)，為宅基地管理和保護(hù)提供明確法律依據(jù)。對農(nóng)民集中居住后，原宅基地復(fù)墾為耕地的，復(fù)墾土地經(jīng)營權(quán)要依法確權(quán)給農(nóng)戶。對農(nóng)民自愿選擇、自主決定退出宅基地進(jìn)城居住的，政府應(yīng)采取貨幣化補(bǔ)償、實(shí)物置換等方式給予獎(jiǎng)補(bǔ)，支持他們在城鎮(zhèn)自主選擇房源，買房定居。

（五）謀劃農(nóng)民未來生計(jì)

加強(qiáng)就業(yè)服務(wù)保障，采取發(fā)展產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、引進(jìn)工廠車間等模式同步推進(jìn)產(chǎn)業(yè)配套，增加農(nóng)民就業(yè)機(jī)會，提高農(nóng)民工資性收入。加大新型職業(yè)農(nóng)民和農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織培育力度，培育富有區(qū)域特色鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。嚴(yán)格農(nóng)戶承包地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，做好工商資本租地風(fēng)險(xiǎn)防范，保護(hù)好農(nóng)民土地權(quán)益。對繼續(xù)選擇自己耕種土地的農(nóng)戶，要配套農(nóng)機(jī)具存放、糧食晾曬等場地。充分考慮農(nóng)民生活便利，做好基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施同步配套。

（六）依法規(guī)范政府行為

政府要認(rèn)真履行職責(zé)，堅(jiān)決避免推進(jìn)工作中的粗暴和專斷，做到該管的要管好、不該管的堅(jiān)決不插手，既不“缺位”也不“越位”。制定具體細(xì)致的村莊拆建標(biāo)準(zhǔn)操作規(guī)程，強(qiáng)化上級監(jiān)督，引入社會監(jiān)督，保障公開公平公正。嚴(yán)格增減掛項(xiàng)目的執(zhí)行，規(guī)范項(xiàng)目審批及實(shí)施程序，明確騰出的建設(shè)用地指標(biāo)優(yōu)先用于農(nóng)民建房、鄉(xiāng)村公共設(shè)施建設(shè)和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，對借增減掛名義違法違規(guī)用地行為，要結(jié)合土地執(zhí)法監(jiān)察進(jìn)行嚴(yán)肅查處。合理設(shè)定政府績效考核評價(jià)指標(biāo)，從制度上避免一些干部為追求政績突出而冒進(jìn)行動。