邵帥

[摘 ? ?要] 2019年黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)全面推進(jìn)，黨內(nèi)法規(guī)制度研究亦取得新的進(jìn)展，呈現(xiàn)出研究主題多元化、研究方法多樣化、實(shí)踐導(dǎo)向鮮明化、學(xué)理研究深入化等特點(diǎn)。2019年黨內(nèi)法規(guī)制度研究中，圍繞黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)體制機(jī)制、黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)、黨內(nèi)法治四個(gè)主題的研究均取得了豐碩成果，今后黨內(nèi)法規(guī)制度研究要重視運(yùn)用跨學(xué)科研究方法，提高黨內(nèi)法規(guī)制度研究選題質(zhì)量，增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度自信，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)學(xué)科建設(shè)研究。

[關(guān)鍵詞] 黨內(nèi)法規(guī);黨內(nèi)法規(guī)學(xué);黨內(nèi)法規(guī)體制機(jī)制;黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè);黨內(nèi)法治

[中圖分類號(hào)] D262.6 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A ?[文章編號(hào)] 1002-8129（2020）06-0017-10

黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)加快推進(jìn)，黨內(nèi)法規(guī)制度研究不斷“升溫”。2019年是新時(shí)代加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的關(guān)鍵一年。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)進(jìn)入了既重視立規(guī)更強(qiáng)調(diào)執(zhí)規(guī)，并不斷推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)制度優(yōu)勢(shì)向治理效能轉(zhuǎn)化的新階段。特別是習(xí)近平總書記關(guān)于制度治黨、依規(guī)治黨的重要論述，為開辟黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)新境界提供了根本遵循。實(shí)踐是理論之源。豐富的黨內(nèi)法規(guī)實(shí)踐促進(jìn)了黨內(nèi)法規(guī)制度研究的繁榮，2019年的黨內(nèi)法規(guī)制度研究尤其如此。不僅有越來越多的研究成果發(fā)表在高水平期刊上①，而且在研究領(lǐng)域和研究深度等方面也取得重要進(jìn)展。為全面呈現(xiàn)2019年黨內(nèi)法規(guī)制度研究狀況，本文試圖對(duì)此進(jìn)行深入地全景式梳理②。

一、2019年黨內(nèi)法規(guī)制度研究的總體特點(diǎn)

回顧2019年黨內(nèi)法規(guī)制度研究情況，總體上可以概括為以下四點(diǎn)：

一是研究主題多元化。黨內(nèi)法規(guī)學(xué)作為一門新興學(xué)科，其學(xué)科屬性和學(xué)科定位尚處于形成之中，因此2019年黨內(nèi)法規(guī)制度研究的主題較為分散，呈多元化發(fā)展趨勢(shì)。例如，既有黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)、黨內(nèi)法治、依規(guī)治黨等宏觀整體性研究，也有黨內(nèi)法規(guī)制定、實(shí)施、備案審查、實(shí)施后評(píng)估等微觀具體分析;既有黨內(nèi)法規(guī)制度屬性、價(jià)值取向、規(guī)范特征、語言特點(diǎn)、適用規(guī)則等基礎(chǔ)理論研究，也有完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機(jī)制、提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力、推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律協(xié)調(diào)銜接等對(duì)策應(yīng)用研究;既有針對(duì)黨內(nèi)法規(guī)本身的抽象研究，也有黨內(nèi)巡視、問責(zé)、容錯(cuò)糾錯(cuò)、監(jiān)督等具體制度研究等。總而言之，2019年黨內(nèi)法規(guī)制度研究主題呈現(xiàn)多元化特點(diǎn)。這充分反映了黨內(nèi)法規(guī)學(xué)的學(xué)科邊界和容量仍在持續(xù)擴(kuò)大，同時(shí)也彰顯了黨內(nèi)法規(guī)學(xué)學(xué)科地位的重要性。

二是研究方法多樣化。長(zhǎng)期以來，研究黨內(nèi)法規(guī)的專家學(xué)者主要來自法學(xué)、馬克思主義理論、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)等不同學(xué)科。這必然導(dǎo)致不同學(xué)科視角下的黨內(nèi)法規(guī)制度研究在整體上呈現(xiàn)出研究方法多樣化的特點(diǎn)?；仡?019年黨內(nèi)法規(guī)制度研究，在研究方法上除通常使用的政策分析、歷史分析、經(jīng)驗(yàn)研究等外，還有較為精細(xì)的基于黨內(nèi)法規(guī)文本的規(guī)范分析，基于調(diào)查數(shù)據(jù)的定量統(tǒng)計(jì)分析，基于歷史和域外考察的比較分析，另外還有體系研究、類型化研究等其他方法的運(yùn)用。有學(xué)者指出：“黨內(nèi)法規(guī)解釋論、實(shí)證論、歷史論和比較論的充分展開，能夠引領(lǐng)黨內(nèi)法規(guī)顯學(xué)時(shí)代的到來?！盵1]黨內(nèi)法規(guī)研究方法的多樣化特點(diǎn)，從根本上反映出黨內(nèi)法規(guī)學(xué)的交叉學(xué)科屬性。這反過來決定了黨內(nèi)法規(guī)制度研究應(yīng)當(dāng)具有更強(qiáng)的包容性，在一定時(shí)期應(yīng)綜合借鑒和運(yùn)用不同學(xué)科的研究方法。

三是實(shí)踐導(dǎo)向鮮明化。理論來源于實(shí)踐，并以解決現(xiàn)實(shí)問題為使命擔(dān)當(dāng)。特別是在當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)理論研究明顯滯后于黨內(nèi)法規(guī)實(shí)踐的情況下，黨內(nèi)法規(guī)研究更應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)其實(shí)踐面向和問題導(dǎo)向。2019年黨內(nèi)法規(guī)研究即體現(xiàn)出更加鮮明的實(shí)踐色彩。例如，當(dāng)黨內(nèi)法規(guī)由“增量”轉(zhuǎn)為“提質(zhì)”，黨內(nèi)法規(guī)制定研究即成為熱點(diǎn)話題;隨著國(guó)家層面推進(jìn)合憲性審查工作，有學(xué)者即開始探討黨內(nèi)法規(guī)的合憲性審查問題;在強(qiáng)調(diào)“執(zhí)規(guī)必嚴(yán)”的情況下，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施及評(píng)估等問題的研究即更加系統(tǒng)深入。此外，對(duì)副省級(jí)和省會(huì)城市黨委制定黨內(nèi)法規(guī)試點(diǎn)工作進(jìn)行問題分析和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，以及關(guān)于生態(tài)環(huán)境政黨法治、財(cái)政黨規(guī)、微腐敗治理的紀(jì)法銜接等其他現(xiàn)實(shí)問題的研究等等，都充分體現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)制度研究立足實(shí)踐、服務(wù)實(shí)踐的理論品格。

四是學(xué)理研究深入化。黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)制度研究由粗淺型進(jìn)入精細(xì)型，學(xué)理性得到逐步提升。特別是2019年黨內(nèi)法規(guī)制度研究在這方面表現(xiàn)尤為突出。在選題上更加具體、更有針對(duì)性，如專門探討黨內(nèi)法規(guī)的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)、條例體系建設(shè)等具體問題;在理論借鑒與融合上更加務(wù)實(shí)，如將既有理論與黨內(nèi)法規(guī)實(shí)際相結(jié)合，深入探討“黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國(guó)家法律”的正當(dāng)性，構(gòu)建特色鮮明的黨內(nèi)法規(guī)制定技術(shù)規(guī)范體系等;在理論覺醒和創(chuàng)新意識(shí)方面顯著加強(qiáng)，如對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度屬性、特征、法治定位等認(rèn)識(shí)更加客觀全面，自覺主張從創(chuàng)新社會(huì)主義法治理論角度研究黨內(nèi)法規(guī)等等。這些變化深刻契合了黨的十八屆四中全會(huì)的精神，特別是黨的十九屆四中全會(huì)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度研究帶來的理論覺醒和創(chuàng)新氛圍。

二、2019年黨內(nèi)法規(guī)制度研究的主要內(nèi)容

為便于把握2019年黨內(nèi)法規(guī)制度研究的主要內(nèi)容，筆者按照“黨內(nèi)法規(guī)”“黨內(nèi)法規(guī)體制機(jī)制”“黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)”“黨內(nèi)法治”四個(gè)主題詞分別進(jìn)行闡述。

（一）黨內(nèi)法規(guī)

黨內(nèi)法規(guī)制度屬性是黨內(nèi)法規(guī)制度研究的基礎(chǔ)問題，也是亟待解決的重要學(xué)術(shù)爭(zhēng)議話題。長(zhǎng)期以來，黨內(nèi)法規(guī)有著“硬法”與“軟法”之爭(zhēng)。應(yīng)該說，兩者各有其理論優(yōu)點(diǎn)和不足。在此基礎(chǔ)上，2019年有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制度屬性的探討主要形成以下四種觀點(diǎn)：一是“軟硬兼具說”。有學(xué)者指出，“軟法”“硬法”之爭(zhēng)實(shí)質(zhì)是基于規(guī)范主義法學(xué)和法社會(huì)學(xué)研究視角的差異，黨內(nèi)法規(guī)兼具“軟法”“硬法”的部分屬性[2];二是“硬法說”。有學(xué)者堅(jiān)持認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)是硬法，是治黨和治國(guó)之法，與國(guó)家法律地位相輔相成，不過與以往直接套用理論不同的是，強(qiáng)調(diào)推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)，必須創(chuàng)新法治理論體系[3];三是“規(guī)范說”。有學(xué)者回避“法”的爭(zhēng)論，而從特殊“規(guī)范”的層面認(rèn)識(shí)黨內(nèi)法規(guī)，探討其規(guī)范屬性和特征，并從黨和國(guó)家治理現(xiàn)代化角度，把黨內(nèi)法規(guī)定性為與國(guó)家法律并行不悖、相輔相成的法規(guī)范[4][5];四是“制度說”。有學(xué)者認(rèn)為，“黨內(nèi)法規(guī)”是對(duì)黨內(nèi)規(guī)章制度的修辭概括，并非嚴(yán)格意義上的“法”，“黨內(nèi)法規(guī)”的提法有著特殊的政治和法治意義[6]，等等。當(dāng)然，不論如何，黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)成為一種客觀存在的制度現(xiàn)象，從特別權(quán)力關(guān)系角度來說，黨內(nèi)法規(guī)具有獨(dú)立于國(guó)家法體系存在的正當(dāng)性[7]。因此，黨內(nèi)法規(guī)制度屬性研究的問題，并不出在黨內(nèi)法規(guī)本身，而是出在黨內(nèi)法規(guī)理論研究上，其解決之道應(yīng)在于創(chuàng)新黨內(nèi)法規(guī)理論。

圍繞黨內(nèi)法規(guī)的特點(diǎn)，很多學(xué)者從不同角度進(jìn)行研究，進(jìn)一步深化了對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的認(rèn)識(shí)。一是從整體特性角度，有學(xué)者將其歸納為鮮明的政治性和組織性、歷史的先進(jìn)性和純潔性、嚴(yán)格的約束力和紀(jì)律性、相對(duì)的獨(dú)立性和自治性[8];二是從規(guī)范角度，有學(xué)者認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)具有明確性、模糊性、政治性等特性，強(qiáng)調(diào)為強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)“法”的屬性，應(yīng)當(dāng)提煉形成涉及制定、解釋、適用的黨內(nèi)法規(guī)的明確性原則[9];三是從語言角度，有學(xué)者指出，黨內(nèi)法規(guī)用語是“黨言黨語”與“法言法語”的融合，呈現(xiàn)出文本表達(dá)形式“去法律化”與文本結(jié)構(gòu)規(guī)范“法律化”的趨勢(shì)[10];四是從識(shí)別角度，有學(xué)者指出，現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)存在主體不完全、名稱不清晰、邏輯結(jié)構(gòu)不全面、發(fā)文方式不精準(zhǔn)等問題，需要形塑一整套周延、精準(zhǔn)、可行的黨內(nèi)法規(guī)識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)[11]。

關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制度研究，存在著整體與部分之分。從體系角度來說，有學(xué)者認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)的結(jié)構(gòu)體系化、規(guī)范體系化以及內(nèi)容體系化，構(gòu)成黨內(nèi)法規(guī)體系化的結(jié)構(gòu)邏輯[12];而在體系橫向劃分方面，可以按照黨的政治活動(dòng)把黨內(nèi)法規(guī)分為黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、黨的組織法規(guī)、黨員教育管理法規(guī)、黨的權(quán)力運(yùn)行法規(guī)、保障類法規(guī)[13]。從具體黨內(nèi)法規(guī)類型來說，黨章研究十分重要。有學(xué)者研究黨內(nèi)典章（黨章和中央黨內(nèi)法規(guī)），認(rèn)為黨內(nèi)典章具有不同于一般意義的政黨規(guī)范的特殊屬性，具有根本法屬性和根本法效力[14]。特別是黨章在制度體系建設(shè)中的功能，已從提供體例依據(jù)轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁﹥?nèi)容參考，因而應(yīng)更好發(fā)揮其黨內(nèi)根本法作用，并與憲法法律協(xié)調(diào)共融，從學(xué)科層面在法學(xué)學(xué)科體系中創(chuàng)建和發(fā)展黨章學(xué)[15][16]。另外，還有學(xué)者探討了黨內(nèi)條例的體系化建設(shè)，梳理了黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、黨的組織法規(guī)制度等的歷史發(fā)展脈絡(luò)，對(duì)黨組制度、巡視制度、黨紀(jì)條例、政法工作制度及政法領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)體系化等具體制度進(jìn)行研究。

（二）黨內(nèi)法規(guī)體制機(jī)制

改進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制定工作，提高黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量是2019年度黨內(nèi)法規(guī)實(shí)踐和理論研究的重要主題，很多學(xué)者圍繞黨內(nèi)法規(guī)制定工作進(jìn)行了研究。如有學(xué)者關(guān)注黨內(nèi)法規(guī)制定主體問題，認(rèn)為當(dāng)前應(yīng)進(jìn)一步明確黨內(nèi)法規(guī)制定主體的范圍及黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的行使方式，建立黨章解釋制度和授權(quán)立規(guī)制度，明確議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在黨內(nèi)法規(guī)制定中的地位和權(quán)限[17]。有學(xué)者認(rèn)為，為提升黨內(nèi)法規(guī)的可操作性和實(shí)效性，有必要制定專門的黨內(nèi)法規(guī)制定技術(shù)規(guī)范，提出黨內(nèi)法規(guī)制定技術(shù)規(guī)范包括統(tǒng)籌技術(shù)規(guī)范、語言技術(shù)規(guī)范、結(jié)構(gòu)技術(shù)規(guī)范、活動(dòng)技術(shù)規(guī)范和公文技術(shù)規(guī)范五個(gè)方面[18][19]。還有學(xué)者認(rèn)為，黨員參與有助于提升黨內(nèi)法規(guī)的民主性、增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力和塑造黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威性，應(yīng)遵循“全程參與——過程民主”“有序參與——形式民主”和“有效參與——實(shí)質(zhì)民主”原則，構(gòu)建新時(shí)代黨員參與黨內(nèi)法規(guī)制定模式[20]。關(guān)于副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委制定黨內(nèi)法規(guī)試點(diǎn)工作，有學(xué)者從黨內(nèi)法規(guī)立項(xiàng)起草、審議發(fā)布、宣傳解釋、執(zhí)行督辦、實(shí)施效果評(píng)估等實(shí)踐環(huán)節(jié)進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)梳理和總結(jié)，基于規(guī)范立場(chǎng)認(rèn)為，制定主體應(yīng)當(dāng)明確賦權(quán)制定事項(xiàng)范圍，理順黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件名稱關(guān)系，規(guī)范報(bào)批程序，平衡把握政治話語與法言法語、經(jīng)驗(yàn)固化和制度前瞻、地方經(jīng)驗(yàn)類型化和抽象化等關(guān)系[21][22]。

黨內(nèi)法規(guī)的生命力在于執(zhí)行。為了加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行工作，不少學(xué)者對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行（或稱實(shí)施）問題進(jìn)行研究?；凇吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》等黨內(nèi)法規(guī)文本，有學(xué)者對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的效力位階與沖突規(guī)避方式展開規(guī)范分析，提出包括一般適用規(guī)則、沖突適用規(guī)則和執(zhí)紀(jì)適用規(guī)則在內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)適用規(guī)則[23][24]。這為黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行提供了更加明確的規(guī)則指引。有學(xué)者指出，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行必須厘清其基本內(nèi)涵和框架體系，明確執(zhí)行主體，按照原則和程序有序開展，必須遵循忠實(shí)執(zhí)行、合法執(zhí)行、公開透明、權(quán)責(zé)一致等執(zhí)行原則[25][26]。關(guān)于當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的問題與對(duì)策，有學(xué)者指出，問題主要是由黨內(nèi)法規(guī)自身質(zhì)量、黨內(nèi)抓落實(shí)本領(lǐng)、制度執(zhí)行的外部環(huán)境、基層黨建質(zhì)量、物質(zhì)利益最大化驅(qū)動(dòng)和違規(guī)慣性文化作用等因素所導(dǎo)致，其中對(duì)“關(guān)鍵少數(shù)”監(jiān)督和制約的弱化，會(huì)反過來影響黨內(nèi)法規(guī)的有效執(zhí)行，因而應(yīng)當(dāng)在制度層面整合黨內(nèi)法規(guī)制度知曉遵守機(jī)制、監(jiān)督檢查機(jī)制、解釋機(jī)制、違規(guī)責(zé)任追究機(jī)制和實(shí)施效果評(píng)估機(jī)制，并以上率下，健全黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施常態(tài)化機(jī)制[27][28][29]。

為形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，學(xué)者們對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的解釋、清理、備案審查和實(shí)施評(píng)估等其他機(jī)制亦進(jìn)行了深入研究。關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)解釋，有學(xué)者提出從完善解釋原則、充實(shí)解釋內(nèi)容、明確解釋主體及其責(zé)任、促進(jìn)解釋名稱規(guī)范化等方面，改進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)解釋機(jī)制，完善黨內(nèi)法規(guī)解釋體系，并具體闡述了黨內(nèi)法規(guī)解釋功能的存在基礎(chǔ)、前提條件、立場(chǎng)選擇及具體指向等內(nèi)容[30][31]。還有學(xué)者提出黨內(nèi)法規(guī)清理標(biāo)準(zhǔn)化命題，從原則、主體、范圍、方式、程序、方法等方面闡述了清理標(biāo)準(zhǔn)化的建議[32]。黨的十九大報(bào)告提出“推進(jìn)合憲性審查工作”，有學(xué)者將合憲性審查延伸至黨內(nèi)法規(guī)領(lǐng)域，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從審查主體、審查范圍、審查程序幾方面，建設(shè)黨內(nèi)法規(guī)的合憲性審查制度，或者通過不同監(jiān)督機(jī)關(guān)之間的制度整合，構(gòu)建統(tǒng)一的合憲性審查制度，由統(tǒng)一機(jī)構(gòu)行使合憲性審查權(quán);并認(rèn)為，推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)的合憲性審查工作，還存在思想認(rèn)識(shí)模糊不清、制定工作有待改進(jìn)、備案審查不夠嚴(yán)密、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠有力、審查力量嚴(yán)重不足、理論研究有待深化等問題需要解決[33][34][35]。關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估研究，主要聚焦在評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建。有學(xué)者認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施后評(píng)估指標(biāo)由“七要素”組成，即合法性、協(xié)調(diào)性、規(guī)范性、可操作性、合憲性、合理性和實(shí)效性，或者是必要性、合理性、合法性、協(xié)調(diào)性、可行性、規(guī)范性、實(shí)效性;亦或者用一種體系化方式表述，即以合理性評(píng)估為基礎(chǔ)，以合規(guī)性評(píng)估為基本導(dǎo)向，形成以合規(guī)性、合法性、合理性、技術(shù)性為主要內(nèi)容的文本評(píng)估框架，以執(zhí)行性和政治性為內(nèi)容的效果評(píng)估框架[36][37][38]。

（三）黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)

黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)作為一個(gè)整體性實(shí)踐樣態(tài)，相關(guān)研究可分為“認(rèn)識(shí)論”和“方法論”兩部分。對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的認(rèn)識(shí)，有學(xué)者從動(dòng)因角度指出，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)興起的政治邏輯，是權(quán)威主義、組織力強(qiáng)化、先進(jìn)性團(tuán)體以及穩(wěn)定與發(fā)展型的意識(shí)形態(tài)[39]。有學(xué)者從價(jià)值取向角度，認(rèn)為新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的價(jià)值取向，是民主法治價(jià)值和黨內(nèi)法規(guī)動(dòng)態(tài)運(yùn)行價(jià)值[40]。黨的十八大是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)，由此開辟了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)新境界。有學(xué)者認(rèn)為，黨的十八大以來依規(guī)治黨建設(shè)成效，主要體現(xiàn)在立規(guī)理念、制規(guī)技術(shù)、執(zhí)規(guī)效力三個(gè)方面的進(jìn)步;黨內(nèi)法規(guī)發(fā)展整體上實(shí)現(xiàn)了從功能主義向規(guī)范主導(dǎo)主義、從形式法治向法理型法治的轉(zhuǎn)變，其鮮明特點(diǎn)可以概括為依規(guī)治黨和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一、依規(guī)治黨和以德治黨相輔相成、思想建黨和制度治黨緊密結(jié)合、建章立制和落地生根共同推進(jìn)、制度建設(shè)貫穿黨的建設(shè)各領(lǐng)域、以黨內(nèi)政治文化支撐制度治黨等[41][42][43][44]。

關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的方法論，不少學(xué)者從不同角度提出了不同的建議。一般而言，黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律都是不同類型的制度，遵循著制度建設(shè)的普遍性規(guī)律。如有學(xué)者認(rèn)為，要以國(guó)家法律體系化為借鑒來建設(shè)黨內(nèi)法規(guī)體系，形成法治框架下黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的規(guī)范主義趨向，而當(dāng)前應(yīng)當(dāng)區(qū)分和融合黨內(nèi)法規(guī)的形式規(guī)范和實(shí)質(zhì)理性，用黨內(nèi)法規(guī)承載的實(shí)質(zhì)價(jià)值“俘獲”形式規(guī)范性，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)中形式規(guī)范性的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化[45][46][47]。具體考量黨內(nèi)法規(guī)制度的建設(shè)路徑，有學(xué)者從思維層面提出，要運(yùn)用法治思維、系統(tǒng)性思維以及協(xié)同化思維[48];從原則層面提出，要遵循繼承性和創(chuàng)新性、現(xiàn)實(shí)性和前瞻性、問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向“三個(gè)統(tǒng)一”原則，或者遵循整體性和重點(diǎn)性、權(quán)威性和民主性、規(guī)范性和操作性、傳承性與發(fā)展性、制度建設(shè)與文化培養(yǎng)相統(tǒng)一的“五個(gè)統(tǒng)一”原則，亦或者堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民當(dāng)家作主相結(jié)合、堅(jiān)持依規(guī)治黨和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一、堅(jiān)持從嚴(yán)治黨與思想建黨制度治黨同向發(fā)力[49][50][51];還有從實(shí)踐層面提出，要分別解決黨內(nèi)法規(guī)制度在科學(xué)性、民主性、銜接性、執(zhí)行力方面存在的問題，從內(nèi)部統(tǒng)籌推進(jìn)、外部與國(guó)法銜接、提高實(shí)踐執(zhí)行力三個(gè)方面加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)[52][53]。

此外，在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的其他方面也有非常豐富的研究成果。如在黨的領(lǐng)導(dǎo)制度方面，有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)辯證科學(xué)地看待堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)范化問題，應(yīng)從加強(qiáng)建設(shè)管黨治黨和自身建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)的黨內(nèi)法規(guī)制度，黨對(duì)一切工作領(lǐng)導(dǎo)的黨內(nèi)法規(guī)制度，推動(dòng)形成總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)體系三個(gè)方面，對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度進(jìn)行布局[54][55];在黨內(nèi)監(jiān)督體系方面，有學(xué)者梳理了新中國(guó)成立70年來黨內(nèi)監(jiān)督體系的歷史發(fā)展，對(duì)黨的十八大以來黨和國(guó)家監(jiān)督體系的制度邏輯進(jìn)行分析，揭示其內(nèi)在的制度價(jià)值邏輯、制度創(chuàng)新邏輯、制度結(jié)構(gòu)邏輯和制度運(yùn)行邏輯[56][57]。另外，還有學(xué)者專門研究地方黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，對(duì)延安時(shí)期、新民主主義革命時(shí)期、改革開放以來不同歷史時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)進(jìn)行歷史考察，比較研究越南共產(chǎn)黨和新加坡人民行動(dòng)黨等國(guó)外政黨的內(nèi)部法規(guī)制度建設(shè)等等。

（四）黨內(nèi)法治

黨內(nèi)法治是中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)領(lǐng)域的集中體現(xiàn)。探討黨內(nèi)法治，首先離不開探討黨法關(guān)系。習(xí)近平總書記對(duì)此曾作出過論斷：“要堅(jiān)持紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前，實(shí)現(xiàn)紀(jì)法分開。”針對(duì)“黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國(guó)家法律”的眾多研究，有學(xué)者進(jìn)行理論反思，指出“黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國(guó)家法律”的根本依據(jù)應(yīng)在于黨員的自愿與同意行為，即黨員對(duì)自身基本權(quán)利的主觀放棄，因而需要從本質(zhì)、原則、方法、衡量和保障五個(gè)方面，提升“黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國(guó)家法律”的正當(dāng)性與合理性[58]。另有學(xué)者以現(xiàn)行憲法第五次修正案為分析對(duì)象，具體闡述了黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律存在交叉關(guān)系、一體關(guān)系和轉(zhuǎn)化關(guān)系[59]。對(duì)其中的轉(zhuǎn)化關(guān)系，有學(xué)者從國(guó)家立法、執(zhí)法、司法和守法等四個(gè)環(huán)節(jié)，闡述了黨內(nèi)法規(guī)向國(guó)家法律轉(zhuǎn)化的具體路徑[60]。從價(jià)值層面來說，黨內(nèi)法規(guī)對(duì)于國(guó)家法治無疑具有重要作用。有學(xué)者認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)能為黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)提供制度依據(jù);在為社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)貢獻(xiàn)創(chuàng)造性方案與法理支撐的同時(shí)，調(diào)整社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)中法律難以深入的領(lǐng)域，而這些對(duì)國(guó)家法治的作用，根本上源于黨內(nèi)法治對(duì)全體黨員干部產(chǎn)生的作用[61][62]。

一般來說，黨內(nèi)法治是指通過黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)實(shí)現(xiàn)的一種良規(guī)善治的法治狀態(tài)。有學(xué)者從社會(huì)主義法治整體角度理解黨內(nèi)法治的含義，認(rèn)為黨內(nèi)法治是經(jīng)由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)制實(shí)施憲法統(tǒng)攝下的國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)制度體系所達(dá)致的善治狀態(tài)，并證成其具有法理正當(dāng)性[63]。在黨法關(guān)系的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律協(xié)調(diào)和銜接，是推進(jìn)黨內(nèi)法治的應(yīng)有之義。有學(xué)者提出，黨法關(guān)系很大程度上表現(xiàn)為黨的活動(dòng)與憲法法律的關(guān)系，根本上是將黨在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)界定清楚，以此確立黨法銜接的基本原則[64]。從這個(gè)意義上來說，既要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，又要注重行為合規(guī)，構(gòu)成推進(jìn)黨內(nèi)法治的雙重邏輯[65]。另外，協(xié)調(diào)和銜接具有不同的目標(biāo)指向。有學(xué)者對(duì)此指出，銜接包括主體限縮后的銜接與監(jiān)督處理措施上的銜接;協(xié)調(diào)則存在于同類情況不同表述方面的協(xié)調(diào)，以及同一問題相關(guān)規(guī)定方面的協(xié)調(diào)[66]。關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律如何協(xié)調(diào)和銜接，有學(xué)者認(rèn)為，黨法協(xié)調(diào)和銜接的主要方式，包括無形銜接、直接結(jié)合、相互借鑒，以及適用上的優(yōu)先序位等;如果從權(quán)力運(yùn)行過程來說，應(yīng)在立法上保障黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律一致性，在實(shí)施過程中保障黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律貫通，用黨內(nèi)法規(guī)保障司法公正[67][8]。

黨法關(guān)系在宏觀上實(shí)際表現(xiàn)為依法治國(guó)與依規(guī)治黨的關(guān)系。依法治國(guó)和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一，已成為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系最重要的特征之一。有學(xué)者指出，在法政治學(xué)視域下，中國(guó)特色社會(huì)主義憲制體制與政黨制度，以及交涉其間的政治制度與法律制度的交融，構(gòu)成理解黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律關(guān)系的實(shí)踐場(chǎng)域和理論背景，只有黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律實(shí)現(xiàn)有機(jī)銜接與協(xié)調(diào)一致，才能保障依規(guī)治黨與依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一[68]。至于如何推進(jìn)依規(guī)治黨和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，有學(xué)者認(rèn)為，價(jià)值理念協(xié)同、立規(guī)立法協(xié)同、組織實(shí)施協(xié)同、監(jiān)督監(jiān)察協(xié)同，是當(dāng)前面臨的主要任務(wù);應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法的立法原則，以全面貫徹落實(shí)憲法為統(tǒng)領(lǐng)，在分類分層實(shí)踐推進(jìn)基礎(chǔ)上，注重《憲法》與《黨章》的修改相協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)黨規(guī)與國(guó)法制定“互聯(lián)互通”，重點(diǎn)理順備案審查的銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制等[69][70][71]。

三、進(jìn)一步加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度研究展望

毫無疑問，要實(shí)現(xiàn)“到建黨100周年時(shí)，形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、高效的黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施體系、有力的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系”的目標(biāo)，一方面必須全面推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，提高黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量，搞好制度“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，破解黨內(nèi)法規(guī)“執(zhí)行難”問題;另一方面，必須加快黨內(nèi)法規(guī)制度研究步伐，為黨內(nèi)法規(guī)實(shí)踐發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的理論支撐。黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，完善全面從嚴(yán)治黨制度，加強(qiáng)制度理論研究，堅(jiān)定制度自信。這就要求我們既要理論聯(lián)系實(shí)際，又要把理論創(chuàng)新與制度自信有機(jī)結(jié)合。為深入貫徹黨的十九屆四中全會(huì)精神，黨內(nèi)法規(guī)制度研究必須從以下方面予以加強(qiáng)。

第一，重視運(yùn)用跨學(xué)科研究方法。黨內(nèi)法規(guī)學(xué)的交叉學(xué)科屬性，決定了僅從單一學(xué)科視角以及運(yùn)用單一方法進(jìn)行研究，必然存在很大程度上的片面性，因而黨內(nèi)法規(guī)制度研究需要綜合運(yùn)用不同學(xué)科的研究方法。這是當(dāng)前加快黨內(nèi)法規(guī)研究的內(nèi)在要求和必然趨勢(shì)。然而，需要注意的是，黨內(nèi)法規(guī)制度研究應(yīng)當(dāng)重視和運(yùn)用的主要是跨學(xué)科研究方法，而非多學(xué)科研究方法。這兩者的根本區(qū)別在于，是否具有知識(shí)整合之功效。也就是說，盡管跨學(xué)科研究方法與多學(xué)科研究方法一樣，是綜合運(yùn)用多種學(xué)科研究方法，但跨學(xué)科研究方法的根本目的是在于實(shí)現(xiàn)知識(shí)整合，體現(xiàn)于黨內(nèi)法規(guī)制度研究中，則是構(gòu)建一套成熟的黨內(nèi)法規(guī)理論體系。因此，如果說當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)制度研究主要傾向于多學(xué)科研究，在研究?jī)?nèi)容上更多體現(xiàn)出多樣性、零散性特點(diǎn)，那么在以后的黨內(nèi)法規(guī)制度研究中，應(yīng)當(dāng)更加重視運(yùn)用跨學(xué)科研究方法。通過強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)學(xué)學(xué)科獨(dú)立之理論自覺意識(shí)，對(duì)既有零散的黨內(nèi)法規(guī)知識(shí)進(jìn)行理論整合，由點(diǎn)到線、由線到面、由面到體，進(jìn)而構(gòu)建起獨(dú)立成熟的黨內(nèi)法規(guī)理論體系。

第二，提高黨內(nèi)法規(guī)制度研究的選題質(zhì)量。提高選題質(zhì)量對(duì)于深化黨內(nèi)法規(guī)制度研究至關(guān)重要。在肯定2019年黨內(nèi)法規(guī)制度研究成績(jī)的同時(shí)，我們也要清醒地看到，黨內(nèi)法規(guī)制度研究中，仍然存在一些低水平重復(fù)和游離在研究邊緣的選題。在當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)研究力量相對(duì)薄弱的情況下，更加需要的應(yīng)是集中有限的研究力量，以形成攻關(guān)之勢(shì)，關(guān)注對(duì)理論與現(xiàn)實(shí)具有重大價(jià)值的黨內(nèi)法規(guī)選題，提高黨內(nèi)法規(guī)制度研究的選題質(zhì)量。為此，一方面要繼續(xù)加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)基礎(chǔ)理論研究。例如繼續(xù)深化對(duì)黨內(nèi)法規(guī)基本范疇、價(jià)值原則、理論基礎(chǔ)、制度屬性、黨法關(guān)系、黨務(wù)關(guān)系，以及黨內(nèi)法規(guī)制定、實(shí)施、保障體制機(jī)制等傳統(tǒng)基礎(chǔ)問題的研究，同時(shí)還要關(guān)注和參考國(guó)家社科基金項(xiàng)目等課題指南中的黨內(nèi)法規(guī)選題、黨內(nèi)法規(guī)重要學(xué)術(shù)會(huì)議主題等。另一方面，要提升黨內(nèi)法規(guī)對(duì)策應(yīng)用研究的針對(duì)性、可操作性。通過加強(qiáng)與黨內(nèi)法規(guī)實(shí)務(wù)工作人員的交流聯(lián)系，以及從黨中央決策部署信息中，準(zhǔn)確把握黨內(nèi)法規(guī)實(shí)踐的階段性特點(diǎn)和工作重點(diǎn)，以全面了解黨內(nèi)法規(guī)實(shí)踐的真實(shí)理論需求，進(jìn)而有針對(duì)性地作出理論回應(yīng)。

第三，增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度自信。制度自信是理論創(chuàng)新的基礎(chǔ)，理論創(chuàng)新反過來可以強(qiáng)化制度自信。黨內(nèi)法規(guī)制度伴隨著中國(guó)共產(chǎn)黨近百年從嚴(yán)管黨治黨實(shí)踐而不斷發(fā)展衍變，已深深嵌入了中國(guó)共產(chǎn)黨作為馬克思主義執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)特性和政治品格之中，成為我國(guó)獨(dú)有的特殊法治現(xiàn)象。治國(guó)必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)，從嚴(yán)必依法度。當(dāng)前“中國(guó)之治”與“西方之亂”形成鮮明反差，黨的制度建設(shè)在其中具有舉足輕重的作用，因而我們對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度理應(yīng)堅(jiān)定自信。與此同時(shí)，正是因?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)制度的特殊性和復(fù)雜性，決定了黨內(nèi)法規(guī)制度研究不能簡(jiǎn)單移植國(guó)家法或者所謂“軟法”等既有理論，而必須深入中國(guó)共產(chǎn)黨的自身建設(shè)實(shí)際，深刻把握中國(guó)共產(chǎn)黨的歷史發(fā)展軌跡和自身建設(shè)規(guī)律。也就是說，必須基于中國(guó)共產(chǎn)黨及其黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)實(shí)踐，來推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度的理論創(chuàng)新。正所謂“黨建理論是基礎(chǔ)，黨內(nèi)法規(guī)制度只是黨的建設(shè)過程中的手段，它將問題規(guī)范化、條文化，是一種表象”[72]。因此，當(dāng)前深化黨內(nèi)法規(guī)制度研究，必須從思想上擺脫對(duì)既有國(guó)家法特別是西方法治理論的移植迷信，通過牢固樹立黨內(nèi)法規(guī)制度自信，加大對(duì)既有理論的反思，在深入推進(jìn)理論與實(shí)際相結(jié)合的基礎(chǔ)上，從根本上破除制約理論創(chuàng)新的思想障礙，切實(shí)推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)制度理論創(chuàng)新。

第四，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)學(xué)科建設(shè)研究。推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)學(xué)科獨(dú)立和發(fā)展，是加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度研究陣地建設(shè)的根本要求。這對(duì)于促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度理論與實(shí)踐的發(fā)展具有極為重要的意義。然而，近兩年來關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)學(xué)科建設(shè)的研究成果屈指可數(shù)。如2019年僅有6篇文章涉及黨內(nèi)法規(guī)學(xué)科建設(shè)主題③。依此研究進(jìn)度既無法為正在進(jìn)行的黨內(nèi)法規(guī)學(xué)科建設(shè)試點(diǎn)工作提供深入及時(shí)的理論指導(dǎo)，更難以從理論上回應(yīng)黨內(nèi)法規(guī)學(xué)科建設(shè)面臨的各種曲解和質(zhì)疑，無法為黨內(nèi)法規(guī)學(xué)科化提供有力的理論證成。因此，在研究黨內(nèi)法規(guī)制度及其現(xiàn)象的同時(shí)，必須加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)學(xué)科建設(shè)的研究力度。通過對(duì)黨內(nèi)法規(guī)學(xué)的學(xué)科價(jià)值及其獨(dú)立性、學(xué)科定位及“上下左右”學(xué)科間關(guān)系、師資隊(duì)伍建設(shè)、教材建設(shè)、課程建設(shè)、人才培養(yǎng)等具體問題進(jìn)行深入研究，形成共識(shí)，為推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)學(xué)早日成為獨(dú)立的一門學(xué)科提供充分的理論準(zhǔn)備。

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[責(zé)任編輯：朱苗苗]

Abstract： In 2019， the construction of intra-Party laws and regulations has been fully advanced， and new progress has been made in the research of intra-Party laws and regulations， showing the characteristics of diversified research topics， various research methods， sharpened practice orientation， and deepened academic research. This article reviews and analyzes the research of intra-Party laws and regulations in 2019， with the four aspects including intra-Party laws and regulations， intra-Party laws and regulations system and mechanism， intra-Party laws and regulations construction， and intra-Party rule of law. It is suggested that in future research， we should emphasis on the use of interdisciplinary research methods， improve the quality of research topics， enhance self-confidence in intra-Party laws and regulations， and promote research on discipline construction of intra-Party laws and regulations.

Keywords： intra-Party laws and regulations; discipline of intra-Party law and regulations science;intra-Party laws and regulations system and mechanism;intra-Party laws and regulations construction; intra-Party rule of law