支廣東 陳順利

摘 要：隨著國家“一帶一路”建設(shè)的推進，蘭州市借助“絲綢之路經(jīng)濟帶”，依托中西部重要交通樞紐的地理位置，有效加強與沿線國家及地區(qū)的經(jīng)濟合作，打造文化交流與包容的利益和責任共同體。目前，交通擁堵是制約蘭州經(jīng)濟發(fā)展的最大瓶頸之一。從公共治理視角出發(fā)，對蘭州交通擁堵問題進行客觀分析，指出存在公共交通線路布局不合理、城市發(fā)展規(guī)劃滯后、城市功能區(qū)定位不明確等客觀因素，以及交通參與者的道德素質(zhì)良莠不齊等主觀因素，提出通過借鑒發(fā)達國家治理大城市交通擁堵經(jīng)驗，從政府、社會、個人三方面治理蘭州市交通擁堵的措施。

關(guān)鍵詞：公共治理;蘭州;交通擁堵;治理措施

中圖分類號：F572? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）12-0143-04

蘭州地處東經(jīng)103.49，北緯36.03[1]，是一座歷史悠久、文化底蘊深厚的古城。它是絲綢之路經(jīng)濟帶的交通節(jié)點城市，是絲綢之路經(jīng)濟帶文化傳承、文化交流、文化傳播、文化創(chuàng)新的平臺，西北重要的交通樞紐，在中國西北部的第二大城市，是中國東中西部地區(qū)之間的橋梁和紐帶。蘭州是絲綢之路經(jīng)濟帶的重要城市之一，是“絲綢之路經(jīng)濟帶”上的鉆石節(jié)點城市[2]。黃河猶如一條錦帶縱橫而過，蜿蜒東去，形成了條帶狀的城市地形。受到這種特殊地理位置的影響，交通擁擠是制約蘭州發(fā)展的最大瓶頸。

一、擁堵現(xiàn)狀及成因分析

（一）客觀原因

1.地理位置的局限。由于地理位置，蘭州位于兩山之間，黃河從西南流向東北，穿過群山，形成一個河谷。因此，城市交通布局依照蘭州地形地貌設(shè)計，導致蘭州市交通形成東西走向交通擁堵，南北走向交通不暢的現(xiàn)狀。

2.道路供給小于需求。目前，蘭州市南北向通行道路數(shù)量較多，但東西向通行道路數(shù)量短缺“十二五”時期，蘭州市城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實施項目256項，累計完成投資621.05億元，是“十一五”時期（296.36億元）的2倍以上。截至2016年3月，市區(qū)已建成道路全長1119.74公里，比“十一五”末增加了213.44公里[3]，城市道路擁堵壓力逐步緩解，綜合承載能力逐步提高。但是，城市道路建設(shè)用地依然不足，道路供給遠遠小于道路需求。

3.公共交通路線設(shè)計不合理。蘭州市公交汽車路線設(shè)計不合理、公交汽車運行線路重復(fù)，導致公共交通有效利用效率低下，這也是引起蘭州市交通擁擠的重要原因之一，以七里河區(qū)小西湖立交橋通往晏家坪汽車南站的公交線路為例，該段距離為5公里左右，但經(jīng)過的公交線路有6條之多，公交線路重復(fù)導致公共資源利用效率不高。公共交通路線在人流量大且人口密集的地方稀疏，市民們只能選擇其他出行方式，這些都增加了道路的負擔。

4.城市發(fā)展規(guī)劃滯后。蘭州市城市建設(shè)發(fā)展規(guī)劃滯后是交通擁堵的重要原因，城市在推進自身建設(shè)時也留下了眾多引起交通擁堵的隱患。例如蘭州市地下交通軌道建設(shè)，建設(shè)期間圍堵城市交通主干道、堆放建設(shè)器材、部分道路禁止通行，這些使得原已非常擁擠的道路面積進一步減少，形成交通擁堵點，比如蘭州西站。蘭州市持續(xù)進展的地鐵建設(shè)工程，以及持續(xù)的道路修修補補工程是蘭州市交通混亂的最主要原因。再有，蘭州市城市地下管廊建設(shè)規(guī)劃混亂，道路被重復(fù)挖填修補，進一步影響了正常的交通通行。工程建設(shè)特別是城市軌道交通等重大工程集中建設(shè)，使城市交通處于一個陣痛期。

5.城市功能區(qū)定位不明確。城市功能區(qū)位定位不明確直接導致了一個城市的交通混亂，蘭州市各具規(guī)模的各類批發(fā)市場雜亂布局在城市中心，這使得貨運車輛來來往往行駛在城市主干道，增加了道路通行壓力。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2016年，蘭州全市有81個專業(yè)批發(fā)市場，許多市場起點低、功能差，他們中的大多數(shù)都是擴建的道路市場，沒有完整的倉庫、配送和信息網(wǎng)絡(luò)平臺[4]。

（二）主觀原因

1.交通通勤者交通安全意識淡薄?，F(xiàn)在很多交通參與者交通安全意識淡薄，以自己利益最大化為目的不顧紅綠燈、不走斑馬線、無視交通法規(guī)闖過馬路。這造成了行人與司機博弈的局面，還有行人為了方便，不走過街天橋或地下通道，翻越柵欄，這些也是造成交通擁堵的原因。

2.私家車、商業(yè)點非法占道。由于城市公共停車位短缺，大量私家車無處停放，被迫違規(guī)停放在馬路上，個體商販和私人營業(yè)主為了招攬生意，在道路兩旁擺攤設(shè)點進行交易，降低了道路的利用率，嚴重影響了道路的安全性能和通行質(zhì)量。

二、治理經(jīng)驗

（一）擁擠稅

解決城市交通擁堵問題的一個方法是征收擁擠稅，擁擠稅使個人出行成本高于個人的意愿支付值，因此個人將不再使用該公路。征收擁擠稅有兩個好處：一是降低時間成本。實施擁擠稅后交通擁堵明顯減少，加快了人們的出行速度，減少了出行時間。從圖中可以看出，在擁擠稅的推動下，個人出行成本從4.33美元下降到4美元，出行者都可以從中節(jié)約0.33美元。二是低所得稅。擁擠稅是政府收入的一部分。征收擁擠稅以后，政府可以同時削減部分地方稅。因此，擁擠稅的特點是收入中立。假設(shè)政府把所征收的擁擠稅在1 600人之間平均分配，這些人是最初在公路上駕駛汽車的出行者，此時他們每個人的收入稅將減少1.84美元。

在出行高峰時期，出行需求曲線相對高，個人出行成本與社會出行成本之間的差異將更大，如果在這個時候征收擁擠稅會很高。相反，在非高峰期，出行需求相對較低，所征收的擁擠稅自然也會相對較低[5]（如圖1所示）。

在出行高峰期，交通流量相對較大，個人出行成本和社會出行成本之間形成了一個較大的差額（用P點和q點表示）。在此情況下，可以征收較高的擁擠稅。在非高峰期，社會成本和個人成本之間的差額在逐漸縮?。ㄓ胷點和s點表示），因此所征收的擁擠稅也會較低[5]（如圖2所示）。

在出行高峰期，交通流量相對較大，個人出行成本和社會出行成本之間形成了一個較大的差額（用P點和q點表示）。在此情況下，可以征收較高的擁擠稅。在非高峰期，社會成本和個人成本之間的差額在逐漸縮?。ㄓ胷點和s點表示），因此所征收的擁擠稅也會較低。

（二）道路定價：收費和高承載收費道路

新加坡是第一個通過收費控制交通的國家。新加坡自1975年開始實行地區(qū)許可證制度（The Area Licensing System。簡稱“ALS”），在市中心收費區(qū)的汽車，每天支付2美元的費用。1998年，電子道路收費系統(tǒng)（Electronic Road Pricing System，簡稱“ERP”），在新加坡被引入，隨擁擠程度的增加，借記卡系統(tǒng)的收費將提高。該系統(tǒng)的特點是擁有28個信號臺，在白天這些信號臺向進入市中心區(qū)的車輛收費[5]。

（三）交通補貼

交通補貼的基本思路是使小汽車出行的低估價格與乘坐公交車、地鐵、火車和輕軌的出行低估價格相等。交通補貼使交通方式向正確的方向變化，它可以相應(yīng)減少小汽車的出行數(shù)量，使交通擁擠程度有所減輕。

2002年，來自美國聯(lián)邦、州以及地方政府的補貼總額是230億美元，其中140億美元用于補貼運營成本，其他90億美元是資金補貼。美國最大的20個交通運營商的旅客費用補貼。數(shù)字表示補貼占交通運營的成本的百分比。比如，平均補貼54%意味著，交通運營機構(gòu)每運營1名乘客（成本平均為1美元），可以得到0.54美元的補貼。一般而言，公共汽車的補貼較高，平均水平為69%，補貼金額從新澤西的57%到波蘭特的89%不等[6]。

（四）停車定價

辦公場所制定較低的停車價格使員工開車上班的成本較低。許多企業(yè)向員工提供免費的停車設(shè)備：企業(yè)承擔購置停車設(shè)備的成本，以此作為商業(yè)運營成本的一部分。一個可行的方法是向員工收取停車費，并把收取的停車費用用于提高所有工人的工資，包括合伙乘車的工人、乘坐公共交通工具的工人、步行及騎自行車的工人。這種模式被稱為“套現(xiàn)”（Cash Out）方式下的免費停車，它提高了駕車上班的成本，并鼓勵工人使用其他類型的交通工具。

綜上所述，擁擠稅、道路定價、交通補貼、停車定價都是發(fā)達國家緩解大城市交通擁擠的有效對策，它們都在某段時期為緩解交通擁堵起到了關(guān)鍵作用。它們也各有利弊，但在今天發(fā)展中國家制定緩解交通擁擠政策過程中具有借鑒意義。

三、治理措施

（一）政府的積極行為

1.完善交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。政府是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主力軍，完善城市交通設(shè)施建設(shè)政府應(yīng)發(fā)揮主導作用。第一，有關(guān)部門多去現(xiàn)場、多到實地親身感受，促進紅綠燈的設(shè)置更加符合道路的實際情況，在此基礎(chǔ)上加強信號燈的管理，調(diào)整交通流量、減少擁堵點，政府應(yīng)該對不合理的公共汽車線路、不合理十字路口、丁字路口的紅綠燈進行調(diào)整、修改，提高公共汽車、私家車的通行效率。第二，增設(shè)大型公共汽車站、增加公共汽車提高運客效率。第三，增設(shè)公共停車場，在一些具備條件且確實有停車需便高架橋”，就是給小汽車新建專用高架車道，根據(jù)道路情況，可設(shè)計雙層到四層結(jié)構(gòu)，采用高速公路的單行道行駛模式，在部分路段設(shè)置引橋，可分段下橋，解決車輛擁堵問題。采用專用車道后，還可以將原有道路再重新規(guī)劃為自行車道、公交車道。第四，加快大型公共客貨綜合樞紐站長建設(shè)，促進城內(nèi)、城際客貨運輸銜接高效化、便捷化，實現(xiàn)旅客零距離換乘，貨車無縫隙銜接。

2.根據(jù)道路容量決策擴寬道路寬度。容量規(guī)則給政府提供了一個經(jīng)驗，即政府以不斷拓寬道路，直到擁擠稅收入等于道路修建成本時為止[5]（如圖3所示），給出了兩套成本曲線：一套代表兩車道公路，另一套代表四車道公路。ATC曲線代表平均出行總成本，每輛汽車的擁擠稅可用個人出行成本與社會出行成本之間的差距表示（對于兩車道來說，可用點i和點k之間的差距表示）。平均道路修建成本可用平均總出行成本與私人出行成本之差表示（對于兩車道公路來說，可用點j和k之間的差距表示）。對于兩車道公路來說，從每輛汽車獲得的稅收超過平均的道路修建成本，因此該公路的容量將會被擴展。對于四車道公路來說，擁擠稅可用點e和點f之間的差距表示，因此道路建設(shè)的平均成本相當于擁擠稅的道路支付的最優(yōu)規(guī)模。由于在點e處，長期邊際成本（4美元）等于邊際收益（從需求曲線獲得），因此4車道公路更具社會效率。

3.加快地鐵、輕軌等公共交通建設(shè)步伐。為促進城市發(fā)展，同時為了進一步緩解蘭州的交通壓力，2012年6月9日，經(jīng)國務(wù)院批準，國家發(fā)展和改革委員會正式發(fā)布了針對蘭州軌道交通建設(shè)規(guī)劃的通知《關(guān)于印發(fā)蘭州市軌道交通近期建設(shè)規(guī)劃（2011—2020年）》。規(guī)劃蘭州市軌道交通線路為5條，總里程約為181.5公里。2014年3月28日蘭州地鐵一號線一期工程正式開工建設(shè)，總工期4.5年。一號線2018年正式通車試運營。2號線一期工程2016年5月14日全線開工建設(shè)，計劃2019年9月正式通車試運營。為了讓蘭州市的交通運輸業(yè)可持續(xù)、健康發(fā)展，政府部門應(yīng)加快地鐵、輕軌等公共交通工具建設(shè)進度，建設(shè)安全、可靠、便捷、高效、綠色、舒適、文明的蘭州公共交通服務(wù)體系。

4.打造智慧型城市——車聯(lián)網(wǎng)智能系統(tǒng)。2016年10月20日，第一個中國車聯(lián)網(wǎng)大會在蘭州召開。車聯(lián)網(wǎng)是互聯(lián)網(wǎng)與現(xiàn)代交通的深度融合，它是通過各種信息傳感設(shè)備、它是通過各種信息傳感設(shè)備，無線射頻識別技術(shù)，利用GPS技術(shù)、移動通信技術(shù)、無線網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、接入技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)服務(wù)支撐技術(shù)，智能化的人車路之間的環(huán)境協(xié)調(diào)，所有車輛的屬性信息和靜動態(tài)信息提取利用信息網(wǎng)絡(luò)平臺的實現(xiàn)。隨著蘭州機動車數(shù)量的劇增，交通問題開始成為制約地方經(jīng)濟社會發(fā)展的主要瓶頸。因此，蘭州將通過各種信息傳感設(shè)備，利用無線網(wǎng)絡(luò)等接入和網(wǎng)絡(luò)服務(wù)支撐技術(shù)實現(xiàn)道路智能化，對所有車輛運行狀態(tài)進行監(jiān)督并提供綜合服務(wù)。車聯(lián)網(wǎng)是智能交通拓展的重要方向，也是有效破解城市交通擁堵問題的有效舉措。加快智慧型城市建設(shè)步伐，建立有序的交通秩序，運用大數(shù)據(jù)和現(xiàn)代化監(jiān)管指揮系統(tǒng)來彌補交通管理上的短板。

（二）社會的積極行為

1.交通廣播引導機動車出行線路。緩解交通壓力光靠政府部門積極行動是遠遠不夠，社會中的非政府組織、第三部門、民間組織應(yīng)該聯(lián)合起來共同合作，引導機動車駕駛員使用蘭州市交通廣播，積極主動收聽并隨時關(guān)注蘭州市城市道路機動車數(shù)量狀態(tài)，選擇合理的出行線路。機動車主及時對市交通廣播電臺反饋，交通廣播向機動車主傳遞最新的道路擁擠信息。這樣，個人與社會形成良好互動，可以有效緩解交通擁堵。