周俊蘭

摘 要：我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，鋼鐵產(chǎn)品在國際市場上影響越來越大，國際競爭力日益提高，已然成為世界鋼鐵生產(chǎn)大國。但我們不可忽略我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展的同時(shí)暴露出的問題。其中產(chǎn)能過剩問題在近年來較為突出，也一直是政府不斷進(jìn)行調(diào)控的重點(diǎn)。通過對目前鋼鐵產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)的產(chǎn)能過?，F(xiàn)狀進(jìn)行分析，認(rèn)為政府宏觀調(diào)控中的“政府失靈”、鋼鐵市場機(jī)制不健全以及地方政府保護(hù)主義等是造成這一現(xiàn)狀的主要原因。建議政府應(yīng)從宏觀調(diào)控與市場機(jī)制相結(jié)合的角度采取相關(guān)措施解決問題，具體可從合理進(jìn)行宏觀調(diào)控、鼓勵(lì)企業(yè)自主創(chuàng)新、完善市場體制以及改革地方政績考核體制等方面入手，在政府制定的大方向基礎(chǔ)上由市場進(jìn)行微觀調(diào)節(jié)。

關(guān)鍵詞：鋼鐵產(chǎn)業(yè);產(chǎn)能過剩;政策建議

中圖分類號：F426.31? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）12-0024-03

引言

隨著我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)投資規(guī)模的逐年提高，供給已遠(yuǎn)超過市場需求。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年中國已有超過9億噸粗鋼生產(chǎn)能力，而當(dāng)時(shí)市場需求僅為7億噸;中國粗鋼產(chǎn)量占全球粗鋼產(chǎn)量份額從2016年的49%上升到2017年的49.2%。2017年中國粗鋼產(chǎn)量達(dá)到8.317億噸，同比增長5.7%，國內(nèi)鋼鐵產(chǎn)能過剩問題嚴(yán)重。針對其原因，林毅夫、邢亦青等（2010）認(rèn)為，發(fā)展中國家通過對發(fā)達(dá)國家的產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)程學(xué)習(xí)，很容易確定下一階段有前景的產(chǎn)業(yè)，造成企業(yè)投資上的“潮涌現(xiàn)象”，從而引發(fā)了產(chǎn)能過剩[1]。王文甫、岳超云等（2014）認(rèn)為，地方政府為了追求 GDP的增長目標(biāo)會向當(dāng)?shù)卮笮推髽I(yè)提供政策優(yōu)惠，從而引發(fā)過度投資，造成非周期性產(chǎn)能過剩[2]。馮梅、陳鵬（2013）運(yùn)用綜合指數(shù)法，利用產(chǎn)能利用率、銷售增長率、價(jià)格增長率與庫存增長率4個(gè)指標(biāo)，對我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，并提出預(yù)警[3]。

我國專門鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策主要開始于2003年，其標(biāo)志性文件是國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于制止鋼鐵行業(yè)盲目投資的若干意見》，主要內(nèi)容是采取措施遏制盲目投資和重復(fù)建設(shè)[4]。截至2013年，國家發(fā)布關(guān)于鋼鐵行業(yè)相關(guān)政策超20項(xiàng)。環(huán)保部（2017）發(fā)布關(guān)于《鋼鐵燒結(jié)、球團(tuán)工業(yè)大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》修改單（征求意見稿），對排放標(biāo)準(zhǔn)大幅度收嚴(yán)。2018年的《鋼鐵行業(yè)產(chǎn)能置換實(shí)施辦法》，明令嚴(yán)禁鋼鐵行業(yè)新增產(chǎn)能的出現(xiàn)。

總體來看，國內(nèi)學(xué)者主要是從市場角度出發(fā)分析我國鋼鐵產(chǎn)能過剩問題，缺乏國家宏觀層面分析。針對鋼鐵產(chǎn)業(yè)頒布的相關(guān)政策也沒有達(dá)到預(yù)期效果。本文通過對我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩問題的分析，從政府宏觀調(diào)控與市場機(jī)制相結(jié)合的角度，提出相關(guān)政策建議。

一、我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩的現(xiàn)狀

1.鋼材產(chǎn)能過剩嚴(yán)重。自2014年開始我國鋼材總產(chǎn)量受去產(chǎn)能政策的影響增速有減緩趨勢，但自2015—2018年我國鋼鐵總產(chǎn)量分別為11.23、11.38、10.48和11.06萬噸?？傮w來看，還是呈增長態(tài)勢的。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2018年3月，重點(diǎn)企業(yè)庫存為1 479.16萬噸，同比上升4.14%，2018年4月，我國主要鋼材品種社會庫存達(dá)到1 681.85萬噸，同比上升18.98%，出現(xiàn)嚴(yán)重過剩問題。2018年，我國粗鋼產(chǎn)量繼續(xù)增長，生鐵、鋼和鋼材產(chǎn)量分別為7.71億噸、9.28億噸和11.06億噸，同比分別增加3%、6.6%和8.5%。顯然，國家產(chǎn)業(yè)政策并沒有達(dá)到預(yù)期效果，淘汰落后產(chǎn)能的成效被新建、擴(kuò)大產(chǎn)能完全抵消。

2.鋼鐵市場出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩。這里的結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩主要是指低端產(chǎn)品過剩，高端產(chǎn)品不足。對于低端產(chǎn)品，其銷售渠道主要是出口與內(nèi)銷。出口市場上，我國對外出口主要鋼材品種是低端、低附加值鋼材產(chǎn)品，由于近年來國際貿(mào)易摩擦加劇以及鋼鐵生產(chǎn)成本的提升，造成我國鋼材出口總量與前兩年相比總體呈下降趨勢（如下頁圖2所示）。國內(nèi)市場中，隨著我國汽車、機(jī)械制造等行業(yè)的高速發(fā)展，必然會對于鋼材質(zhì)量要求有所提升，對高端產(chǎn)品需求增加以及低端產(chǎn)品需求量下降，最終導(dǎo)致原有低端鋼材市場出現(xiàn)嚴(yán)重過剩問題。對于高端產(chǎn)品來說，我國每年都要大量進(jìn)口。2018年我國板材進(jìn)口量為1 111萬噸，較2017年小幅增加5萬噸，占我國鋼材進(jìn)口總量的84%。鋼材每年進(jìn)口總量一直處于高居不下的穩(wěn)定趨勢（如圖2所示）。而國內(nèi)對于高端板材的生產(chǎn)能力，遠(yuǎn)不能滿足市場。

二、我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩的原因

1.宏觀調(diào)控中的“政府失靈”。我國政府通過宏觀調(diào)控對我國鋼鐵產(chǎn)能過剩問題進(jìn)行過多次調(diào)節(jié)，但從結(jié)果來看，這一問題不僅沒有解決反而有惡化趨勢，由此造成了“政府失靈”。首先，受信息不對稱影響，政府對鋼鐵市場信息缺乏全面掌控。政府做出宏觀調(diào)控決策前提是對整個(gè)市場信息的絕對把控上，但由于政府宏觀政策調(diào)整成本高，一般政策變化頻率要低于市場決策頻率，造成較大政策遲滯性。其次，我國貨幣政策基本是全局統(tǒng)一模式，缺乏針對鋼鐵產(chǎn)業(yè)差異化的貨幣政策。最后，我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策注重用行政手段強(qiáng)制執(zhí)行，忽視了市場的自動調(diào)節(jié)機(jī)制。

2.鋼鐵市場機(jī)制不健全。市場本身的局限性與不穩(wěn)定性，導(dǎo)致僅靠市場是不能對所有經(jīng)濟(jì)活動都發(fā)揮積極作用，因此出現(xiàn)“市場失靈”現(xiàn)象。鋼鐵市場機(jī)制不健全主要表現(xiàn)在以下兩點(diǎn)：一是鋼鐵市場準(zhǔn)入門檻低。其后果就是大量缺乏競爭力企業(yè)進(jìn)入鋼鐵市場，造成低端產(chǎn)品市場飽和。此外，兼并重組作為國家去產(chǎn)能政策有效手段并沒有實(shí)質(zhì)性開展，造成鋼鐵市場各企業(yè)間落差較大，存在很多以生產(chǎn)低端鋼材產(chǎn)品獲取利潤的小型企業(yè)，社會資源浪費(fèi)嚴(yán)重。二是缺乏科學(xué)清出機(jī)制。由于早期落后產(chǎn)能判別標(biāo)準(zhǔn)過于單一，隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及對生態(tài)環(huán)保的嚴(yán)格要求，難以制定一個(gè)科學(xué)合理的新標(biāo)準(zhǔn)，淘汰落后鋼鐵企業(yè)比較困難。

3.技術(shù)水平落后。早期國家為追求高速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策上忽視了技術(shù)創(chuàng)新及開發(fā)重要性，技術(shù)開發(fā)、自主創(chuàng)新投入力度不足，很多高新技術(shù)產(chǎn)品直接依靠進(jìn)口。對比我國高鐵技術(shù)的成熟及高新技術(shù)匱乏現(xiàn)狀可以看出，國家早期產(chǎn)業(yè)政策對各行業(yè)長期發(fā)展具有很大影響。我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)也同樣面臨技術(shù)難關(guān)，雖然國內(nèi)鋼鐵生產(chǎn)總量一直處于領(lǐng)先地位，但生產(chǎn)技術(shù)與發(fā)達(dá)國家相比卻有很大落差。鋼鐵產(chǎn)品多為低端初級產(chǎn)品，國內(nèi)特殊鋼材占比不足20%。對于高端鋼鐵產(chǎn)品，國內(nèi)生產(chǎn)技術(shù)還處于早期階段。通過對國外先進(jìn)技術(shù)引進(jìn)，雖高技術(shù)鋼鐵產(chǎn)品生產(chǎn)有所增長，但國內(nèi)市場占有率依然很低。對于鋼鐵生產(chǎn)設(shè)備，高技術(shù)含量的大型冶金設(shè)備大多從國外進(jìn)口，新興智能化工廠等先進(jìn)技術(shù)在國內(nèi)實(shí)際應(yīng)用發(fā)展與國際水平相差較大。

4.地方政府過度追求GDP增長。雖國家在大力推進(jìn)鋼鐵去產(chǎn)能工作，但事實(shí)上我國產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行偏差度很高，主要原因是在地方上推進(jìn)困難。我國地方政府官員晉升考核主要以GDP增長為核心。由于中央對地方政府的限制，大部分地方政府都存在財(cái)政危機(jī)。而鋼鐵產(chǎn)業(yè)投資規(guī)模大、GDP產(chǎn)值高、就業(yè)和稅收貢獻(xiàn)都很大，能夠帶來政治業(yè)績的快速提升與地方財(cái)政規(guī)模的迅速擴(kuò)大，使政府有干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)行為的強(qiáng)烈動機(jī)。造成地方政府會為本地鋼鐵企業(yè)提供各種優(yōu)惠政策，實(shí)行地方保護(hù)主義，從而降低了鋼鐵市場進(jìn)入門檻。地方政府經(jīng)濟(jì)、政治利益的獨(dú)立性與競爭性，導(dǎo)致其發(fā)展規(guī)劃及產(chǎn)能調(diào)控與國家整體規(guī)劃有所出入，引發(fā)重復(fù)建設(shè)和過度投資。

三、政策建議

1.政府進(jìn)行合理的宏觀調(diào)控。在我國市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府的一系列調(diào)控手段必須與市場相結(jié)合，堅(jiān)持政府在大方向上進(jìn)行宏觀調(diào)控，總量把控，再由市場進(jìn)行微觀調(diào)節(jié)。首先，政府有關(guān)部門應(yīng)與鋼鐵產(chǎn)業(yè)相關(guān)組織通力合作，對行業(yè)動態(tài)進(jìn)行持續(xù)跟蹤分析，定期發(fā)布行業(yè)運(yùn)行數(shù)據(jù)和研究報(bào)告，為政府和企業(yè)提供市場供需狀況和世界鋼鐵發(fā)展趨勢的可靠信息。其次，由于貨幣政策本身的非對稱性，因此，對鋼鐵行業(yè)所采用的宏觀調(diào)控應(yīng)是具有針對性的、差異性的貨幣政策。最后，政府宏觀調(diào)控手段必須符合市場發(fā)展規(guī)律，政府要明確自身職能所在以及權(quán)力定位，避免過度干預(yù)市場。

2.完善鋼鐵市場機(jī)制。由于市場本身具有局限性，政府需要出面制定一套科學(xué)、合理的市場機(jī)制來規(guī)范市場秩序，促進(jìn)市場良性發(fā)展。政府應(yīng)主要從準(zhǔn)入機(jī)制和退出機(jī)制兩方面入手。首先，從技術(shù)、規(guī)模、質(zhì)量、環(huán)保以及安全等方面制定一套嚴(yán)格完整的市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，在源頭上嚴(yán)格把控整個(gè)行業(yè)的質(zhì)量水平。其次，一套科學(xué)合理退出機(jī)制對于實(shí)現(xiàn)整個(gè)鋼鐵產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勝劣汰、良性發(fā)展至關(guān)重要。要降低行業(yè)的退出壁壘，疏通鋼鐵市場進(jìn)出渠道，規(guī)范市場競爭行為，制定一套科學(xué)合理的淘汰機(jī)制，通過市場良性競爭以及政府的嚴(yán)格監(jiān)管將落后產(chǎn)能淘汰，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，確保鋼鐵產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

3.鼓勵(lì)企業(yè)自主創(chuàng)新，提高核心競爭力。提高技術(shù)水平，增強(qiáng)核心競爭力，打開國際市場是緩解國內(nèi)鋼鐵產(chǎn)能過剩壓力的重要手段。政府可通過貨幣政策以及財(cái)政政策對企業(yè)自主創(chuàng)新給予有力支持，搭建銀企聯(lián)手平臺，進(jìn)一步發(fā)揮貨幣政策工具的作用;進(jìn)一步完善知識產(chǎn)權(quán)制度，鼓勵(lì)企業(yè)技術(shù)開發(fā)申請專利，設(shè)置配套知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)政策;采取有效措施對自主創(chuàng)新型企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)給予財(cái)政和稅收扶持與支持政策，完善自主創(chuàng)新的正向激勵(lì)機(jī)制。營造良好的技術(shù)創(chuàng)新市場環(huán)境，鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新型鋼鐵企業(yè)借助“一帶一路”重要機(jī)遇打入國際市場。

4.改革地方政府考核體制。根據(jù)地方政府管理范圍和責(zé)任，設(shè)置科學(xué)合理的政績考核制度，對各級政府和行政人員進(jìn)行考核，是規(guī)范地方政府行為，抑制產(chǎn)能過剩關(guān)鍵。首先，要調(diào)整地方政績考評指標(biāo)。改變以財(cái)政總收入狀況、工業(yè)發(fā)展及固定資產(chǎn)投資為主的考評項(xiàng)目，注重當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量、可持續(xù)性及穩(wěn)定性。轉(zhuǎn)變單純對GDP增長的要求，結(jié)合當(dāng)?shù)厥袌鼋?jīng)濟(jì)秩序穩(wěn)定、市場競爭環(huán)境進(jìn)行綜合評定。將眼光放在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、節(jié)能減排、生態(tài)環(huán)境、居民生活水平等長期考核目標(biāo)上。其次，更新考評方式及手段。考評方式的合理性將直接影響著考評結(jié)果的公平程度，應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化考核手段，引入企業(yè)、群眾、行業(yè)協(xié)會等多種成分的代表進(jìn)行考核，并將考核進(jìn)程及結(jié)果向社會公式，接受來自社會各方的監(jiān)督。

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