楊 清,南志標(biāo),陳強(qiáng)強(qiáng)

1 草地農(nóng)業(yè)系統(tǒng)國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室,蘭州大學(xué)草地農(nóng)業(yè)科技學(xué)院,蘭州 730020 2 甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)財(cái)經(jīng)學(xué)院,甘肅省生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)研究中心,蘭州 730070

草地是我國最大的陸地生態(tài)系統(tǒng)[1]。確保草原牧區(qū)生態(tài)安全,不僅是維系農(nóng)牧民可持續(xù)生計(jì)的重要保障,而且對(duì)于維護(hù)民族團(tuán)結(jié)和邊疆穩(wěn)定具有重要的戰(zhàn)略意義。我國于2003年和2011年先后實(shí)施了旨在草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)的“退牧還草”工程和“草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制”。其中,草原生態(tài)補(bǔ)償這一保障牧民生計(jì)水平的重要制度設(shè)計(jì)成為學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點(diǎn)問題,并展開了多視角、系統(tǒng)性和定量化的研究。

2011年6月1日國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)牧區(qū)又好又快發(fā)展的若干意見》,要求草原牧區(qū)遵照“生產(chǎn)生態(tài)有機(jī)結(jié)合、生態(tài)優(yōu)先的發(fā)展方針”,全面建立草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。2015年4月25日,國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》,明確指出“嚴(yán)格落實(shí)禁牧休牧制度和草畜平衡制度,加大退牧還草力度,繼續(xù)實(shí)行草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制”；2016年國家“一號(hào)”文件強(qiáng)調(diào)“實(shí)施新一輪草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策,適當(dāng)提高補(bǔ)獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)”。自2016年我國第二輪草原生態(tài)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策繼續(xù)實(shí)施,政策覆蓋范圍由2011年第一輪的8個(gè)省(自治區(qū))和新疆建設(shè)兵團(tuán)擴(kuò)展到了13個(gè)省(區(qū))和新疆建設(shè)兵團(tuán)?！安菰鷳B(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制”成為當(dāng)前中國最重要的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,是中國繼森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制之后建立的第二個(gè)基于生態(tài)要素的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制[2]。

相關(guān)文獻(xiàn)顯示,國內(nèi)“生態(tài)補(bǔ)償”概念最早見諸于張誠謙的《論可更新資源的有償使用》[3]。在此之后,我國在“生態(tài)補(bǔ)償”研究中取得了豐碩的成果。以“草原生態(tài)補(bǔ)償”作為篇名,在中國知網(wǎng)進(jìn)行檢索,截至2019年1月1日,文獻(xiàn)總量達(dá)131條。本研究在對(duì)現(xiàn)有文獻(xiàn)進(jìn)行系統(tǒng)梳理的基礎(chǔ)上,總結(jié)草原生態(tài)補(bǔ)償制度發(fā)展脈絡(luò),揭示政策實(shí)施中存在的問題,預(yù)判該研究領(lǐng)域發(fā)展趨勢,以期實(shí)現(xiàn)政策的高效可持續(xù)實(shí)施。

1 國內(nèi)草原生態(tài)補(bǔ)償研究進(jìn)展

2011年我國開始實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)政策,以此政策的實(shí)施為節(jié)點(diǎn),我國草原生態(tài)補(bǔ)償研究可劃分為兩個(gè)階段,即：2011年以前的探索、呼吁階段和2011年以后的深入研究階段[4]。

1.1 生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)涵的詮釋

我國學(xué)者從生態(tài)學(xué)、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和倫理學(xué)的視角對(duì)生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)涵做出了不同詮釋。從生態(tài)學(xué)的角度,生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康募淳S持生態(tài)系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)平衡[3]；從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度,生態(tài)補(bǔ)償是按照“誰保護(hù)誰受益”原則,通過制度創(chuàng)新與設(shè)計(jì),實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)外部性內(nèi)部化的一種經(jīng)濟(jì)制度。生態(tài)補(bǔ)償注重生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域與排污費(fèi)、資源費(fèi)的聯(lián)合[5],強(qiáng)調(diào)借助于制度設(shè)計(jì),避免生態(tài)產(chǎn)品消費(fèi)中的“搭便車”,實(shí)現(xiàn)合理的投資回報(bào),提高生態(tài)保護(hù)和投資的積極性[6]；從倫理學(xué)的角度,認(rèn)為草原補(bǔ)償中應(yīng)包含兩類倫理關(guān)懷：對(duì)直接生產(chǎn)者牧民的福利關(guān)懷和對(duì)草地生態(tài)受損的補(bǔ)償關(guān)懷,前者是生態(tài)生產(chǎn)力的直接維護(hù)者,后者是生態(tài)生產(chǎn)力的提供者[7]。

1.2 草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)

草原生態(tài)補(bǔ)償是解決草原生態(tài)環(huán)境負(fù)外部性的有效手段。但在解決負(fù)外部性的過程中,針對(duì)補(bǔ)償制度究竟是基于何種目標(biāo)？國內(nèi)學(xué)術(shù)界形成了“單一目標(biāo)”和“雙重目標(biāo)”兩類觀點(diǎn)。

“單一目標(biāo)”堅(jiān)持將草原生態(tài)保護(hù)作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)奈ㄒ荒繕?biāo),強(qiáng)調(diào)牧民生計(jì)不能作為政策目標(biāo),認(rèn)為：若將改善牧民生計(jì)納入政策實(shí)施目標(biāo),勢必降低政策效應(yīng),但也不能不考慮生計(jì)改善問題[8]。同時(shí),如果將草原生態(tài)補(bǔ)償與社會(huì)保障混淆,則勢必會(huì)使政策實(shí)施產(chǎn)生負(fù)效應(yīng)[9]?！半p重目標(biāo)”認(rèn)為草原生態(tài)補(bǔ)償政策應(yīng)考慮生態(tài)保護(hù)和減貧(牧民生計(jì)改善)雙重目標(biāo)的兼容,即應(yīng)將草原生態(tài)補(bǔ)償政策與減貧相結(jié)合[10]。

1.3 草原生態(tài)補(bǔ)償政策機(jī)制

完整的草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是由五個(gè)要素構(gòu)成的有機(jī)整體,包括“誰補(bǔ)償,補(bǔ)償誰,補(bǔ)償多少,如何補(bǔ)償和誰保障”[11],即補(bǔ)償主體、補(bǔ)償客體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式和補(bǔ)償保障。

1.3.1“誰補(bǔ)償”

“誰補(bǔ)償”是生態(tài)補(bǔ)償問題研究首先要解決的問題。根據(jù)資源的配置方式,生態(tài)補(bǔ)償有政府主導(dǎo)補(bǔ)償和市場主導(dǎo)補(bǔ)償[12]兩種形式。學(xué)術(shù)界就“誰補(bǔ)償”問題基本達(dá)成共識(shí),認(rèn)為補(bǔ)償?shù)闹黧w是草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖芤嬲?即國家[13]或政府[14]。另有學(xué)者從理論角度認(rèn)為補(bǔ)償主體還應(yīng)包括公共主體和市場主體,其中公共主體為相關(guān)組織機(jī)構(gòu),市場主體則為草原生態(tài)環(huán)境的受益者[15]。

1.3.2“補(bǔ)償誰”

明確而準(zhǔn)確的補(bǔ)償對(duì)象是補(bǔ)償能夠達(dá)到預(yù)期效果的關(guān)鍵因素之一[16]。草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象包括草原生態(tài)保護(hù)的貢獻(xiàn)者、草原生態(tài)破壞的受損者、特殊的草原生態(tài)破壞者和草原生態(tài)產(chǎn)業(yè)的建設(shè)者[16]。現(xiàn)有文獻(xiàn),幾乎無一例外地將牧民作為草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象而展開相關(guān)研究。

1.3.3“補(bǔ)償多少”

“補(bǔ)償多少”是決定生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施效果的關(guān)鍵性要素之一?！把a(bǔ)償多少”應(yīng)遵循“以失定補(bǔ)”的原則[17],視生態(tài)脆弱度、恢復(fù)難易程度和生產(chǎn)力情況作為制定標(biāo)準(zhǔn)[18],結(jié)合不同牧區(qū)功能區(qū)劃[19],依據(jù)草原生態(tài)建設(shè),經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段,公眾草原生態(tài)環(huán)境需求及其生態(tài)意識(shí)等方面的動(dòng)態(tài)變化和發(fā)展[20],對(duì)草地生態(tài)系統(tǒng)價(jià)值評(píng)估后確定[21-23]。在現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)的研究中,禁牧標(biāo)準(zhǔn)成為研究的熱點(diǎn),并在研究角度、研究方法、研究區(qū)域、測算標(biāo)準(zhǔn)上呈現(xiàn)出多樣化特征(表1)。

從表1不難看出,草原生態(tài)補(bǔ)償中禁牧標(biāo)準(zhǔn)的確定缺乏統(tǒng)一的測算方法,加之測算基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來源的多樣化(既有實(shí)地調(diào)查數(shù)據(jù),也有官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù))致使測算結(jié)果呈現(xiàn)較大差異；研究區(qū)域由于區(qū)位差異和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的差異,導(dǎo)致結(jié)果呈現(xiàn)較大差異；誠然,考慮到我國草原面積遼闊,各區(qū)域區(qū)位差異明顯,因地制宜地進(jìn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的核算難免存在差異。但為了各區(qū)域的可比性,在政策制定過程中,對(duì)計(jì)算方法和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行科學(xué)統(tǒng)一尤為必要。

1.3.4“如何補(bǔ)償”

“如何補(bǔ)償”在一定程度上決定了草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)男?。補(bǔ)償途徑的選擇取決于補(bǔ)償手段和途徑的有效性而非執(zhí)行的難易程度。因此,凡是有利于此目的的手段和途徑都應(yīng)成為生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠行Т胧30]。針對(duì)“如何補(bǔ)償”問題,現(xiàn)有研究盡管呈現(xiàn)出明顯的多角度特征,伴隨而來的是補(bǔ)償途徑和補(bǔ)償方式的多元化[30]。但最終目標(biāo)是一致的,即保證政策實(shí)施的有效性和草地生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。

表1 禁牧標(biāo)準(zhǔn)

從補(bǔ)償方式上,發(fā)揮市場機(jī)制的造血功能,改“無償補(bǔ)償”為“無償投資”,建立國家政策性草業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金,健全草原公共服務(wù)保障體系[31],將資金補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償、政策補(bǔ)償和智力補(bǔ)償相結(jié)合[32]；從補(bǔ)償模式構(gòu)建上,倡導(dǎo)實(shí)行基礎(chǔ)補(bǔ)償層、縱向補(bǔ)償層和橫向補(bǔ)償層相結(jié)合的復(fù)合多層次草原生態(tài)補(bǔ)償模式[16]；另外,“如何補(bǔ)償”研究的另一熱點(diǎn)是,按照面積補(bǔ)償還是按照人口補(bǔ)償,研究表明：牧戶作為受償主體,在選擇面積還是人口分配補(bǔ)償資金時(shí),明顯受到草場承包面積大小的影響[33]。

1.3.5“誰保障”

在有關(guān)“誰保障”的問題上,目前的研究均是以《中華人民共和國草原法》基本要求為準(zhǔn),即“國務(wù)院草原行政主管部門和地方草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)”為草原生態(tài)補(bǔ)償政策監(jiān)督者和保障者,但在實(shí)踐中尚未形成一套完整的監(jiān)督管理機(jī)制[27]。研究認(rèn)為,要建立草原生態(tài)保護(hù)和補(bǔ)償?shù)拈L效機(jī)制,必須建立基于綠色GDP的政府績效考核評(píng)價(jià)機(jī)制,實(shí)現(xiàn)綠色GDP增長方式,為草原生態(tài)保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展提供強(qiáng)有力的政策引導(dǎo)保障[19]。

1.4 牧民意愿、滿意度及行為響應(yīng)研究

牧民是參與草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施主體,牧民對(duì)草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩男袨轫憫?yīng)在很大程度上影響著政策實(shí)施的績效。國內(nèi)相關(guān)文獻(xiàn)中基于牧民層面對(duì)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)唔憫?yīng)的研究主要集中在認(rèn)知和參與意愿方面,大多數(shù)牧民對(duì)政策的認(rèn)知僅為了解[34],牧民的受教育水平在一定程度上影響了牧民的認(rèn)知水平[35],不同區(qū)域牧民對(duì)政策相關(guān)措施的接受程度不同[36]。

同時(shí),牧民作為理性經(jīng)濟(jì)人,對(duì)政策的滿意度很大程度上取決于政策實(shí)施帶來的機(jī)會(huì)成本。在參與草原生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目過程中,牧民參與補(bǔ)償項(xiàng)目的積極性很大程度上取決于他們對(duì)成本和收益的比較,進(jìn)而關(guān)系到補(bǔ)償項(xiàng)目實(shí)施的績效[37]。我國草原面積大、類型多,即便是在同一區(qū)域,草地的生長能力、承載能力和生態(tài)條件均呈現(xiàn)出較大差異,相應(yīng)的牧民生產(chǎn)經(jīng)營方式不同,導(dǎo)致牧民參與草原生態(tài)補(bǔ)償政策的機(jī)會(huì)成本差異較大?；谛袨橹黧w認(rèn)知和行為響應(yīng),不同生態(tài)區(qū)牧民對(duì)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、期望和偏好呈現(xiàn)出較大差異性[38],牧戶的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生理特征均為影響滿意度的重要因素[27]。相關(guān)學(xué)者研究認(rèn)為牧民對(duì)草原生態(tài)補(bǔ)償中生產(chǎn)性補(bǔ)貼的評(píng)價(jià)并不十分滿意[39],牧民的受教育水平、牲畜養(yǎng)殖數(shù)量與體重變化情況、補(bǔ)償金額、牧民對(duì)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)重要性的評(píng)估以及對(duì)社會(huì)福利的滿意度[40],均為影響牧民政策滿意度的因素,不同學(xué)者對(duì)不同區(qū)域調(diào)查測度的滿意度分別為57%[38]、29%[39]、79%[41]和31%[42],呈現(xiàn)出較大差異。

1.5 效應(yīng)評(píng)價(jià)研究

草原生態(tài)補(bǔ)償效應(yīng)是政策能否繼續(xù)實(shí)施的決定性因素。效應(yīng)評(píng)價(jià)中,相關(guān)研究側(cè)重從以下三方面進(jìn)行評(píng)價(jià)：一是建立指標(biāo)體系[43],對(duì)生態(tài)效應(yīng)、社會(huì)效應(yīng)和經(jīng)濟(jì)效應(yīng)[27,44-46]進(jìn)行測度,認(rèn)為政策的實(shí)施使植被蓋度、高度和干草產(chǎn)量均有明顯提升,草原生態(tài)環(huán)境改善明顯[27],不同區(qū)域政策實(shí)施的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)分別為2.53[44]、13.83[45]和1.36[46],社會(huì)效應(yīng)分別為3.30[44]、3.89[45]和0.49[46],生態(tài)效應(yīng)分別為3.36[44]、45.25[45]和0.06[46],差異較大；二是主觀評(píng)價(jià)政策實(shí)施效果,認(rèn)為政策實(shí)施使草原得到休養(yǎng)生息,生態(tài)恢復(fù)效果顯著,促進(jìn)了牧區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移,牧民收入水平提高[47- 48]；三是側(cè)重資源和資金的使用效率[15],認(rèn)為不同區(qū)域補(bǔ)償資金的使用效率差異較大,瑪曲縣使用效率最高,達(dá)到0.9186元/m3,若爾蓋縣最低,僅為1.7682元/m3。還有學(xué)者從農(nóng)戶感知角度進(jìn)行測度,研究結(jié)果表明,牧戶對(duì)生態(tài)效應(yīng)的感知程度最高,效應(yīng)指數(shù)為3.11,社會(huì)效應(yīng)次之,效應(yīng)指數(shù)為3.06,經(jīng)濟(jì)效應(yīng)最低,效應(yīng)指數(shù)僅為2.55[49]。

除此之外,政策實(shí)施對(duì)牧民生計(jì)影響成為近年來研究的熱點(diǎn),主要集中在牧民生計(jì)資本和收入兩方面。生計(jì)資本方面,研究表明,政策實(shí)施極大地改善了草原生態(tài)環(huán)境,但在一定程度上降低了牧戶的生計(jì)資本總指數(shù),特別是其物質(zhì)資本和金融資本[50]；政策有利于牧戶非農(nóng)就業(yè)和收入的提高,但對(duì)以畜牧生產(chǎn)為主的牧戶生計(jì)沒有明顯改變,且政策與牧戶非農(nóng)就業(yè)和收入呈現(xiàn)倒U型關(guān)系[51]。相反的,也有學(xué)者認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償使人力資本、自然資本指數(shù)下降,提升了生計(jì)資本總指數(shù),生計(jì)可持續(xù)能力為政策實(shí)施前的0.88倍[52],生計(jì)呈現(xiàn)出低水平多樣化；基于牧民對(duì)補(bǔ)貼和放牧的高度依賴,補(bǔ)償政策很難在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)牧民生計(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變[53]；生態(tài)補(bǔ)償后農(nóng)戶生計(jì)總資本顯著增加,除自然資本下降外,其余各類生計(jì)資本均增加且生計(jì)方式發(fā)生顯著變化,生計(jì)多樣化指數(shù)增加[54]。

牧民收入方面,草原生態(tài)補(bǔ)償政策對(duì)牧戶收入的影響在不同群體、不同階段和不同措施下存在一定差異[51]。研究表明,草原生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施后,全國牧區(qū)和半牧區(qū)牧民的收入分別增長了49.91%和46.33%[55],云南省牧民收入增長了55.38%[56],甘肅省武威市牧民收入增長了84.01%[57],呈現(xiàn)出增長幅度上的差異；但也有研究發(fā)現(xiàn),禁牧區(qū)牧民畜牧業(yè)收入下降[58],草畜平衡區(qū)牧民由于生產(chǎn)較為靈活,收入影響較小[59],補(bǔ)償資金在一定程度上具有保障最低收入水平的作用[60]。

2 草原生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施中存在的問題

2.1 政策機(jī)制與激勵(lì)機(jī)制不相容

我國實(shí)施的是“自上而下”的草原生態(tài)補(bǔ)償政策,政策的制定與執(zhí)行更多體現(xiàn)的是政府意志[27],未考慮牧民“生態(tài)補(bǔ)償意愿”訴求和“成本效益”變化,牧民無權(quán)選擇參與草原生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的草場面積和牧草種植類型[27],導(dǎo)致政策外圍可執(zhí)行的動(dòng)力不足[61]。以放牧為主要收入來源的草原牧區(qū)[62],由于農(nóng)牧民社會(huì)保障基本資源與基礎(chǔ)設(shè)施投入的長期欠賬,致使農(nóng)牧民自覺參與草原生態(tài)補(bǔ)償保護(hù)的意愿不高[63],超載慣性心理依然普遍[19],禁牧區(qū)繼續(xù)放牧和草畜平衡區(qū)繼續(xù)超載的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生[64]。草原補(bǔ)償政策及相關(guān)配套措施的設(shè)計(jì)未充分尊重牧民的核心利益,導(dǎo)致政策與激勵(lì)的不相容[13,34]。同時(shí),生態(tài)補(bǔ)償與社會(huì)保障混淆產(chǎn)生負(fù)效應(yīng),導(dǎo)致牧民責(zé)任與權(quán)力不公的問題[37],偏離了生態(tài)保護(hù)的初衷。陳文烈基于政策實(shí)施中國家與牧民視角變異的邏輯研究表明,補(bǔ)償政策實(shí)施中,牧民既是生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖軆敺?又是草原生態(tài)惡化的責(zé)任方,受益者與責(zé)任者身份不明確,導(dǎo)致補(bǔ)償資金使用無的放矢[9]。另外,采用生態(tài)補(bǔ)償與生產(chǎn)補(bǔ)貼等捆綁式的補(bǔ)貼資金的發(fā)放,缺乏細(xì)則,生態(tài)補(bǔ)償實(shí)際上變成了生活補(bǔ)貼,補(bǔ)償目的不明確[65],導(dǎo)致激勵(lì)作用弱化。

2.2 補(bǔ)償資金來源單一,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低,補(bǔ)償形式單一

我國實(shí)行以國家財(cái)政為主,地方配套的草原生態(tài)補(bǔ)償資金支持體系,缺乏多元化資金支持和來源。同時(shí),生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不僅偏低[64- 66],且未考慮區(qū)域自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的差異性[13]。葉晗通過對(duì)國家“三牧”和“三農(nóng)”補(bǔ)貼力度比較,發(fā)現(xiàn)巨大的補(bǔ)貼差距,也是導(dǎo)致草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低的原因[27]。由于補(bǔ)償額度和力度不夠,在傳統(tǒng)生計(jì)終止后,牧民收入下降顯著,與實(shí)現(xiàn)牧民持續(xù)增收的要求相差甚遠(yuǎn)[27,67],迫于生計(jì),牧民進(jìn)行偷牧和超載放牧的現(xiàn)狀禁而不止[61]。補(bǔ)償資金的匱乏成為制約生態(tài)補(bǔ)償效果的瓶頸[61]。在補(bǔ)償形式上,主要以補(bǔ)助、獎(jiǎng)勵(lì)和生產(chǎn)資料補(bǔ)貼為主,缺乏實(shí)物補(bǔ)償,智力補(bǔ)償嚴(yán)重缺失。

2.3 政策實(shí)施缺乏配套的社會(huì)保障制度

社會(huì)保障制度等草原生態(tài)補(bǔ)償政策配套制度的缺失成為影響草原生態(tài)補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)政策實(shí)施效率的主要原因。牧區(qū)普遍存在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、社會(huì)救濟(jì)等基本資源投入嚴(yán)重不足問題,社會(huì)保障制度的不健全成為阻礙牧民參與草原生態(tài)保護(hù)的重要羈絆[13,48]。

2.4 政策實(shí)施監(jiān)管缺失,法律機(jī)制不完善

牧區(qū)部分區(qū)域禁牧與草畜平衡區(qū)域空間上交叉分布,監(jiān)管難度大,沒有確定專門的、強(qiáng)有力的組織管理機(jī)構(gòu),缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制?；鶎硬菰O(jiān)管隊(duì)伍力量相對(duì)薄弱,人員和經(jīng)費(fèi)短缺,給政策實(shí)施后的監(jiān)管帶來了一定困難[65]。在資金使用過程中,沒有形成統(tǒng)一規(guī)范的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償管理體系,缺乏獨(dú)立的第三方監(jiān)管和評(píng)估[68- 70],項(xiàng)目實(shí)施缺乏程序法的保障和事后監(jiān)督。大量研究結(jié)果顯示[71- 76]：草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容多散見于法律法規(guī)之中,多體現(xiàn)于行政法規(guī)和部門規(guī)章之中、法律體系并未形成、地方性配套法規(guī)缺乏、草原資源產(chǎn)權(quán)歸屬不明晰、草原生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)地方立法不足、法律監(jiān)督有待加強(qiáng)。

3 草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的完善

生態(tài)補(bǔ)償是一種激勵(lì)機(jī)制,應(yīng)平衡保護(hù)者、供給者、破壞者和收益者之間的利益關(guān)系[27]。草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是系列環(huán)境管理手段的集合：以禁牧制度和草畜平衡制度為手段的行政控制手段,以保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制為核心的生態(tài)補(bǔ)償制度和以發(fā)展現(xiàn)代畜牧業(yè)為途徑的保護(hù)開發(fā)項(xiàng)目[4]。這一制度由若干要素組成,包括：補(bǔ)償主體、客體、基線、標(biāo)準(zhǔn)的估算、條件性和后評(píng)估[4],這些因素相互影響、相互制約,構(gòu)成一個(gè)復(fù)合型多層次的“補(bǔ)償主體多元化,補(bǔ)償資金多渠道,補(bǔ)償方式多樣化”的補(bǔ)償機(jī)制[77]。

完善草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,應(yīng)主要從以下幾方面進(jìn)行：建立草原生態(tài)補(bǔ)償法律制度、建立健全政策實(shí)施監(jiān)督機(jī)制、實(shí)行嚴(yán)格的第三方監(jiān)管和評(píng)估；進(jìn)行新一輪草地確權(quán),實(shí)行草地的“三權(quán)分置”；建立符合生態(tài)平衡的生計(jì)替代方式,促進(jìn)草場的合理流轉(zhuǎn)[78],建立和發(fā)展創(chuàng)新性草原生態(tài)畜牧業(yè)經(jīng)營模式和自主式的合作經(jīng)營模式[19]；通過培訓(xùn)、引導(dǎo)、示范,實(shí)施分步式適應(yīng)性減畜策略,制定若干個(gè)3—4年為期限的緩步實(shí)施減畜目標(biāo),適當(dāng)延長政策實(shí)施的期限[19],輔之以相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)保障制度的建立[8]。

4 結(jié)語

國內(nèi)草原生態(tài)補(bǔ)償研究以2011年為分水嶺,此后進(jìn)入快速發(fā)展階段。草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹卮笠饬x、標(biāo)準(zhǔn)、模式、類型、效應(yīng)等方面的研究有了較大進(jìn)展,研究視角更廣,研究范圍和深度逐漸擴(kuò)展,但與森林生態(tài)補(bǔ)償、流域生態(tài)補(bǔ)償相比較,仍處于積極探索階段,對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)空分配、等級(jí)區(qū)劃、補(bǔ)償模式在不同區(qū)域的可行性分析及效果評(píng)估等方面的研究有待于進(jìn)一步深入。

加強(qiáng)多學(xué)科理論支撐體系研究。強(qiáng)化理論研究,為實(shí)證研究提供強(qiáng)有力理論支撐,為政策借鑒提供理論保障。目前,草原生態(tài)補(bǔ)償研究多集中于特定區(qū)域的微觀實(shí)證,而宏觀層面具有廣域指導(dǎo)性的理論探討相對(duì)不足,滯后于實(shí)證研究,故不同區(qū)域?qū)嵶C研究結(jié)果缺乏可比性,對(duì)于政策制定的借鑒意義非常有限。

規(guī)范統(tǒng)一研究方法?，F(xiàn)有對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的研究,呈現(xiàn)出研究指標(biāo)多樣化、測度方法多樣化和數(shù)據(jù)來源多樣化的特征,沒有規(guī)范統(tǒng)一性,測算結(jié)果缺乏可比性,以此為據(jù)制定標(biāo)準(zhǔn)具有爭議性,參考應(yīng)用價(jià)值有待考證；對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差別化的梳理僅限于省級(jí)層面,各試點(diǎn)省份內(nèi)部的差別化梳理較為缺乏；宏觀層面上的標(biāo)準(zhǔn)制定研究忽略了微觀層面的差異。我國草地面積大、區(qū)域分布廣、客觀條件差異大,基于微觀層面的研究的結(jié)論廣泛適宜度低,成為目前草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)研究中的一大矛盾,如何將兩者有機(jī)結(jié)合,綜合考慮不同區(qū)域、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)習(xí)俗等因素,針對(duì)不同草地類型和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的長效保護(hù)進(jìn)行有針對(duì)性的研究,將成為今后研究的重點(diǎn)。

研究視域的拓展。從2016年起,第二輪草原生態(tài)補(bǔ)償政策的實(shí)施已擴(kuò)大到13個(gè)省(市、自治區(qū)),但現(xiàn)有研究主要集中在內(nèi)蒙、甘肅和新疆,對(duì)其他省份的研究個(gè)別有所涉及,基本屬于空白。在今后的研究中應(yīng)擴(kuò)大研究區(qū)域,在考慮各區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)和草地資源差異性的前提下,對(duì)各區(qū)域的一般性規(guī)律進(jìn)行總結(jié),為政策的進(jìn)一步實(shí)施提供實(shí)踐借鑒。

嚴(yán)格政策實(shí)施的前后期評(píng)估。政策實(shí)施前后期的評(píng)估是政策可持續(xù)實(shí)施的重要保證。政策實(shí)施前期對(duì)牧區(qū)發(fā)展?fàn)顩r的研究局限于前期退牧還草工程的實(shí)施狀況；政策實(shí)施后期大量研究集中在政策實(shí)施本身的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、生態(tài)效應(yīng)和收入效應(yīng)的評(píng)價(jià)上,雖有部分文獻(xiàn)提出政策缺乏獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu),但具體措施和建議缺乏針對(duì)性,在政策實(shí)施的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和評(píng)估機(jī)制上缺乏深入的研究,為了確保政策的可持續(xù)高效實(shí)施,這必將應(yīng)該成為今后研究的重點(diǎn)。