摘? ? ? 要：隨著全面依法治國和全面深化改革的深入推進，為實現國家治理體系和治理能力現代化的目標，應完善包括地方公安立法在內的公安工作制度體系。目前，各地公安立法還存在體系不健全、可操作性不強、欠缺特色性規(guī)定、不能適應社會治安防范現實需要等問題。提高地方公安立法質量，有利于完善公安機關參與社會治理的制度體系，有利于建設法治公安，有利于促進公安機關執(zhí)法規(guī)范化建設，有利于規(guī)范警務運行機制。為有效提高地方公安立法質量，必須樹立社會治安治理立法理念，準確評估地方公安立法需求與效果，完善和規(guī)范地方公安立法程序，推進地方公安立法精細化。

關? 鍵? 詞：地方公安立法;社會治安理論;法治公安

中圖分類號：D922.14? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2020）05-0121-09

收稿日期：2020-01-10

作者簡介：張永林（1989—），男，陜西柞水人，西北政法大學博士研究生，陜西警官職業(yè)學院講師，研究方向為公安法學和國家安全法治。

基金項目：本文系陜西省教育廳2018年專項科學研究計劃科研項目“治安管理責任、義務與法治化問題思考——以地方公安立法為視角”的階段性成果，項目編號：18JK0957;中國行為法學會2018年法學研究課題“我國社會治理中的法律行為研究”的階段性成果，項目編號：（2018）中行法研001。

一、問題的提出

公安工作涉及社會生活的方方面面。改革開放以來，隨著中國特色社會主義法律體系形成，公安法制建設工作也取得了優(yōu)異成績，與刑事案件辦理、治安管理、戶籍管理、消防管理、網絡安全、公安隊伍建設等具體公安工作相關的公安法律體系初步建成，各領域公安工作基本實現了有法可依。隨著我國經濟社會的快速發(fā)展和社會主要矛盾的轉變，人民群眾對公安工作不斷提出新的期盼和要求，尤其在廣大人民群眾的法律意識、民主意識和維權意識逐漸增強的現實面前，黨和人民對公安機關及其人民警察執(zhí)法水平和執(zhí)法能力提出了更高要求。社會動態(tài)化、信息化的巨大變化也給公安工作和公安隊伍建設帶來一些新問題，這些新問題既有思想理念上的滯后，也有能力素質上的差距;既有體制機制上的制約，也有警務保障上的不足。在這樣的形勢下，加強法治公安建設顯得迫切且必要。加強法治公安建設要以完善的公安法律制度體系為前提，建立科學、完善的公安法律體系不僅是加強法治公安建設的需要，也是適應中國特色社會主義法治建設的需要。完善的公安法律體系不僅包括國家層面的法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件，而且涵蓋各省、自治區(qū)、直轄市、所有設區(qū)的市根據各自實際制定的地方公安立法。

學界目前對地方公安立法相關問題的研究集中在以下方面：一是中央和地方分權視域下，對地方公安立法事權范圍的討論。學界通常依《人民警察法》第六條規(guī)定的十四項職責將公安事權分為中央事權、地方事權和央地共同事權，但對于各項職責具體歸屬于哪一事權，尚未達成共識。也有學者將公安事權分為橫向事權和縱向事權，并認為縱向公安事權是自上而下，從公安部至各縣級公安機關之間的事權劃分;橫向事權是公安機關和政府其他部門之間的各項事權的劃分。[1]二是借助對公安立法問題探究，分析中央與地方立法權優(yōu)化配置問題，但并未專門就地方公安立法進行研究。如有學者借助對公安事務立法的考察，提出并細化中央與地方立法配置模式。[2]也有學者借助對公安立法考察研究地方性法規(guī)創(chuàng)制性空間。[3]三是結合地方公安立法實踐中存在的問題展開的對策建議式討論。有學者認為，現有公安法律規(guī)定難以適應國家治理現代化的要求，警察央地分權面臨挑戰(zhàn)，提出建立央地兩警分設機制等建議。[4]也有學者認為，公安立法沒有理清公安事權，公安工作存在越位、缺位、錯位等現象。[5]還有學者認為，公安立法存在大量空白領域、缺乏統(tǒng)籌協調和部門立法傾向。[6]這些討論雖然一定程度涉及到了地方公安立法問題，但是專門針對地方公安立法的目標、方向與途徑的研究還很不足。目前，我國地方公安立法尚處于起步階段，立法水平和質量有待進一步提高，加強對公安法學的研究，能為法治公安建設提供理論支撐，[7]思考如何通過提高地方公安立法質量提高公安機關及其人民警察參與推進國家治理體系和治理能力現代化的目標，具有重要的理論價值和現實意義。

二、地方公安立法存在的缺陷分析

地方公安立法是指在地方性法規(guī)中，規(guī)定地方公安機關及其人民警察職責，并由地方公安機關及其人民警察具體實施的法律規(guī)范總稱。[8]通過北大法寶檢索，其收錄現行有效的公安類地方性法規(guī)共計655條。其中，省級地方性法規(guī)項下有328項，設區(qū)的市項下有272項，經濟特區(qū)項下有32項，自治條例和單行條例項下有23項。就地方公安立法規(guī)定具體事項而言，涉及公安綜合規(guī)定的161項，警察警銜警械的3項，治安管理的172項，戶籍與身份證的23項，交通安全管理的56項，消防管理的107項，特種行業(yè)和危險品管理的79項，邊防與出入境管理的12項，禁毒的32項，案件管轄與處理的1項，網絡安全管理的9項。分析發(fā)現，地方公安立法涉及范圍廣泛，多側重于治安管理領域（包含特種行業(yè)管理），而邊防與出入境、禁毒、網絡安全等領域的地方立法相對較少。分析其原因：一是治安管理領域事項復雜、任務繁重，故而相關地方公安立法較多。二是涉及警銜警械、邊防與出入境管理、網絡安全管理等方面的事項，存在公安事權劃分不明、立法難度較大的問題。三是各地公安工作面臨的實際問題各有不同，導致一些事項在某些地區(qū)立法較多，而在其他地區(qū)則較少。如云南、貴州、四川等地關于禁毒的立法相對較多，其他地方這類立法較少。四是基于各地經濟發(fā)展水平等原因，各地公安立法的側重各有不同。當前地方公安立法總體上側重于服務社會治安綜合治理，這也決定了各地公安立法中與治安管理相關的立法數量較多。雖然在全面依法治國和法治公安建設背景下地方公安法律體系得以不斷完善，但對相關立法分析后發(fā)現，各地公安立法仍存在以下問題：

首先，地方公安立法體系不健全的現象普遍存在。一方面，一些地方公安立法所規(guī)制的領域不全面。雖然各地有關危險物品管理的立法數量較多，但立法種類單一，且多數集中在煙花爆竹燃放管理等方面，對其他種類危險物品的立法規(guī)制較少。另一方面，一些公安工作領域的立法層級較低。最典型的是特種行業(yè)治安管理領域，目前安徽、福建、廣西、江蘇、上海、昆明、西安等地對此制定了專門的地方性法規(guī)，但在全國層面缺乏專門的法律、行政法規(guī)作為其上位法依據，導致特種行業(yè)概念界定模糊、行業(yè)種類規(guī)定不一等問題。

其次，一些地方公安立法的可操作性尚待加強。地方性法規(guī)的規(guī)范實效與其細化度、可操作性是成正比的，[9]法律法規(guī)應當具體明確，具有針對性和可操作性。目前，我國地方公安立法主要是執(zhí)行性立法，多是根據本行政區(qū)域實際情況對上位法做進一步的具體規(guī)定，立法模式比較單一。為更好地適應法治公安建設，地方公安立法應結合地方實際最大程度地對上位法予以細化。就當前地方公安立法實際看，重復上位法立法情形仍大量存在，明顯存在細化程度不足的問題，導致地方公安立法欠缺可操作性。如公共安全管理方面，多數地方規(guī)定公安機關為法定主管部門，但公安機關與其他政府部門職責分工的規(guī)定往往比較籠統(tǒng)，這容易造成不同部門之間的推諉扯皮。有些地方公安立法對義務性規(guī)定的法律責任規(guī)定不夠，使得立法實效不強。如有的地方規(guī)定了公共場所經營者必須安裝視頻監(jiān)控系統(tǒng)并保留三十日以上的義務，但對于不履行該義務的情形卻沒有相應的法律責任規(guī)定。事實上，地方公安立法應盡量減少原則性、概括性規(guī)定，增加立法規(guī)定的可操作性，以更好地適應地方公安工作實際。

再次，有的地方公安立法欠缺地方特色規(guī)定。在社會治安綜合治理方面，地方立法主要集中在治安管理、特種行業(yè)管理、公共場所安全管理等領域，各地立法數量相差較大，質量也是參差不齊。從各地公安立法規(guī)定內容來看，一些地方的主要立法事項高度重合，不無互相抄襲的現象。一些應當且能夠凸顯地方特色的公安立法很少，導致存在不少地方公安立法空白的領域，而這些立法空白領域恰恰有可能是凸顯地方特色公安立法活動的空間。值得一提的是，相較于多數地方公安立法而言，有關規(guī)范養(yǎng)犬的管理性法規(guī)還是比較有特色的。深圳早在2006年便制定了《深圳市養(yǎng)犬管理條例》，此后多地效仿制定了養(yǎng)犬管理條例，并對城市養(yǎng)犬的行政主管部門、養(yǎng)犬的免疫與登記、養(yǎng)犬行為規(guī)范、犬只的經營與留檢、法律責任、犬只丟失、死亡情況下的處理做了規(guī)定，但特色中存在不足的是，各地關于養(yǎng)犬管理規(guī)范的立法內容大同小異。

最后，有的公安立法不能適應社會治安防范的現實需要。具體表現為：一是部分地方公安立法的規(guī)定比較滯后，不能滿足公安工作實際需要。如在對特種行業(yè)治安管理中，對于旅館業(yè)、洗浴等行業(yè)，多數地方立法規(guī)定了應當在公共區(qū)域安裝視頻監(jiān)控設備，并保證視頻監(jiān)控設備正常運行，且對視頻保存時間做了不盡相同的規(guī)定。但有些地方僅規(guī)定三星級或者相當于三星級以上的賓館應當在大堂、電梯、樓道、停車場安裝安全防范監(jiān)控系統(tǒng)。二是部分地方公安立法的相關規(guī)定不合時宜，甚至與上位法的規(guī)定存在沖突之處。如勞動教養(yǎng)制度已經廢除，但仍然有些地方在關于社會治安綜合治理的地方性法規(guī)中還繼續(xù)保留有勞動教養(yǎng)的規(guī)定。三是各地公安立法對地方公安事權劃分的認識不一致，不能及時對一些需要規(guī)制的領域進行規(guī)制。如對于汽車租賃業(yè)的主管部門，有的地方將其納入特種行業(yè)治安管理范圍，有的地方則規(guī)定為交通行政主管部門的日常管理工作。

三、提升地方公安立法質量的目標要求

提高立法質量是新形勢下加強中央和地方立法的基本要求。2015年，第十二屆全國人大對《中華人民共和國立法法》進行了較大幅度修改。新增了“提高立法質量”“發(fā)揮立法的引領和推動作用”“法律規(guī)范應當明確、具體，具有針對性和可執(zhí)行性”等規(guī)定?！疤岣吡⒎ㄙ|量”“發(fā)揮立法的引領和推動作用”是當前全面推進依法治國、建設社會主義法治國家的基本要求。提高地方公安立法質量，對建設法治公安、規(guī)范警務運行機制、提高社會安全治理能力和治理水平而言均意義重大。

第一，完善公安機關參與社會治理的制度體系。公安機關參與社會治理的制度體系是公安機關參與社會治理的目標能夠實現的重要保障，是所有公安機關開展治理活動都必須遵守的行為準則。[10]黨的十九屆四中全會專門強調和論述了中國特色社會主義制度與國家治理體系和治理能力現代化之間的關系：“中國特色社會主義制度是黨和人民在長期實踐探索中形成的科學制度體系，我國國家治理一切工作和活動都依照中國特色社會主義制度展開，我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現?！惫矙C關參與社會治理的制度體系是中國特色社會主義制度的重要組成，考察公安機關參與社會治理的制度體系構成，既包括國家層面制定的公安法律法規(guī)，也包括各地的公安立法。地方公安立法是結合各地公安工作實際制定的規(guī)范性文件，具有更強的針對性和恰適性。地方公安立法質量高低直接影響各地公安機關參與社會治安治理的能力。完善公安機關參與社會治理的制度體系，有利于更好地維護社會治安。所以提高地方公安立法質量，既是提高地方公安機關社會治安治理能力的現實需要，也是完善公安機關參與社會治理的制度體系的必然要求。

第二，著力建設法治公安。公安機關是人民民主專政的重要工具，人民警察是具有武裝性質的治安行政力量和刑事司法力量，承擔著保護人民，依法預防、制止和打擊違法犯罪活動，維護社會治安秩序，服務經濟社會發(fā)展，維護國家安全的職責。公安機關及其人民警察處在執(zhí)法工作最前沿，能否嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，不僅關乎到社會公平正義，而且關系到社會大局穩(wěn)定和國家安全。在全面深化改革和全面依法治國的歷史背景下，2015年2月，經中央全面深化改革領導小組和中央政治局常委會議審議，通過了公安部提交的《關于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》，明確了全面深化公安改革的總體目標，并將全面深化公安改革的指向聚焦在著力完善現代警務運行機制、著力推進公安行政管理改革和著力建設法治公安三個方面。確保嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，提高公安機關執(zhí)法水平和執(zhí)法公信力，努力讓人民群眾在每一項執(zhí)法活動、每一起案件辦理中都能感受到社會公平正義，正是法治公安建設的目的。這從一定的側面也反映出，當前公安機關權力運行機制方面尚不盡如人意，所以加強法治公安建設迫在眉睫。地方公安立法質量好壞，直接決定了公安機關的執(zhí)法效果，它不僅關系到公安機關執(zhí)法公信力，而且關乎人民群眾的安全感和滿意度。

第三，促進公安機關執(zhí)法規(guī)范化。公安執(zhí)法規(guī)范化建設就是要求公安機關在執(zhí)法過程中以嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法為總要求，忠實履行法定職責。公安執(zhí)法規(guī)范化是全面推進依法治國的客觀要求，是評價公安隊伍建設與公安工作進步的重要標準之一。[11]公安執(zhí)法規(guī)范化建設水平直接決定公安工作法治化水平，事關社會大局穩(wěn)定和人民群眾切身利益，事關憲法法律權威和社會公平正義，事關政府法治形象和執(zhí)法公信力。2016年5月20日，中央全面深化改革領導小組第二十四次會議審議通過了《關于深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設的意見》，會議強調，“深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設，要著眼于完善公安執(zhí)法權力運行機制，構建完備的執(zhí)法制度體系、規(guī)范的執(zhí)法辦案體系、系統(tǒng)的執(zhí)法管理體系、實戰(zhàn)的執(zhí)法培訓體系、有力的執(zhí)法保障體系，實現執(zhí)法隊伍專業(yè)化、執(zhí)法行為標準化、執(zhí)法管理系統(tǒng)化、執(zhí)法流程信息化，保障執(zhí)法質量和執(zhí)法公信力不斷提高”。對公安機關而言，健全完善的法律制度體系是依法履職、規(guī)范執(zhí)法的重要前提，也是嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法的重要保障。[12]地方公安立法往往涉及各地治安管理工作方方面面，各地立法質量好壞直接決定公安機關管理和服務的水平。

第四，規(guī)范警務運行機制。警務運行機制是指不同的警力資源在警務運行過程中的相互關系。規(guī)范警務運行機制就是要綜合考慮各地實際情況合理部署警力，充分運用科技化手段和信息化平臺完善警力指揮調度機制，完善和規(guī)范巡邏處警勤務模式，提高民警警情快速反應和處置能力。規(guī)范警務運行機制的本質是對各種警力資源的有效配置。公安戰(zhàn)斗力是公安機關打擊犯罪、維護社會治安、發(fā)揮社會治理能力過程所表現出的實際作戰(zhàn)能力。[13]警務實戰(zhàn)效能是檢驗公安戰(zhàn)斗力的根本標準。隨著互聯網、物聯網、大數據、云計算等信息通信技術和人工智能的快速發(fā)展和普及，公安工作面臨的機遇和挑戰(zhàn)并存，這就需要整合各警種的優(yōu)勢資源，創(chuàng)建現代化新型警務運行機制，形成作戰(zhàn)合力?！罢w聯動、協同作戰(zhàn)”的警務運行機制有利于公安機關整合資源、創(chuàng)新機制、提升保障，進而發(fā)揮公安作戰(zhàn)合力效果。當然，警務運行機制是否科學、合理和規(guī)范，不僅直接影響公安工作的整體質量，而且直接反映了公安機關社會治安防控水平和治安治理能力。警務機制的有效運行還離不開強有力的保障機制。[14]與警務運行相關的工作機制建設本身就是公安制度建設的重要內容，在地方公安立法體系中，提高相應警務運行工作機制的規(guī)范質量，有利于從制度層面推動警務機制高效、規(guī)范、科學地運行，有利于提升公安機關社會治安防控水平和治安治理能力。

四、提升地方公安立法質量的途徑

隨著中國特色社會主義法律體系初步形成，在實現國家治理體系和治理能力現代化背景下，如何提高地方公安立法質量意義重大，結合目前地方公安立法存在的不足，有必要從地方公安立法的立法理念、立法評估、立法程序和立法技術等角度，探討提升地方公安立法質量的具體途徑。

（一）樹立社會治安治理立法理念

社會治安治理理念是提高地方公安立法質量的重要指導。治安治理與治安管理既有聯系，也有區(qū)別?！鞍l(fā)案少、治安好、社會安定、群眾滿意”是二者共同追求的目的。二者的主要區(qū)別在于，前者強調社會治安秩序維護要在政府、公民、社會多方主體合作協商基礎上突出公安機關的治安行政管理權威，后者強調必須且只能由治安行政機關即公安機關運用法律賦予的權力維護社會治安秩序。因此可以將治安治理定義為運用國家正式力量和社會非正式力量解決治安問題的諸多方式的總和，是各方針對治安問題采取聯合行動的過程。[15]在我國，社會治理是指在中國共產黨的領導下，由政府主導，公民、社會組織、市場組織等多方面治理主體共同參與，對社會公共事務進行治理的活動。治安治理是中國社會治理的重要組成內容，治安治理和現代社會治理的目標具有一致性，就是打造社會治理共同體，構建共建共治共享的社會治理格局。黨的十九屆四中全會明確指出，堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，必須加強和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序，建設更高水平的平安中國。共建共治共享的社會治理制度建設是治安治理有效的根本保障。公安機關要實現治安治理有效的目標，必須堅持和完善共建共治共享的社會治理制度。地方公安立法是公安機關參與社會治理制度體系的重要組成，也是治安治理的重要依據，地方公安立法質量直接影響公安機關參與治安治理的效果。要提高地方公安立法質量，必須要樹立治安治理理念，圍繞現代社會治理體系的具體要求完善各地公安立法，努力打造好治理型公安和服務型公安。

（二）準確評估地方公安立法需求與效果

做好立法評估工作是提高地方公安立法質量的重要基礎?！读⒎ǚā反_立了國家立法評估制度，立法評估包括立法前和立法后評估。立法評估制度對于包括地方公安立法在內的地方立法同樣具有重要意義，它是有效預測立法需求、檢驗立法效果、提高立法質量的重要手段。地方公安立法運用好立法評估制度，有利于提升地方公安立法質量和完善地方公安立法體系，且通過對地方公安立法前期、中期、后期全過程進行評估，能夠比較全面地把握地方公安立法的總體情況，能夠為地方公安立法在制定、修改、廢止等方面提供科學依據。對地方公安立法而言，立法評估制度主要作用于以下三個方面：第一，準確預測地方公安立法的需求。各地治安實際和形勢各有特點，地方公安立法是地方公安機關開展公安工作的重要依據，應當保持一定的前瞻性和穩(wěn)定性，既要符合各地治安實際，又要滿足應對治安形勢的需要。第二，科學評估既有地方公安立法效果。地方公安立法效果通過公安機關及其人民警察執(zhí)法效果來體現，是否需要修改和完善有賴于立法效果的準確評估。第三，明確地方公安立法質量提升方向。高質量的地方公安立法同時有賴于立法前和立法后的評估，做好地方公安立法前、后的評估，有利于明確如何提升地方公安立法質量。與此同時，為確保立法評估制度本身能夠有效發(fā)揮作用，必須探索和構建多元化的立法評估主體模式。從立法評估主體的實踐來看，地方立法評估可以分為內部評估和第三方評估。內部評估是由立法主體組織構成的，有自己做裁判的嫌疑，評估結果的客觀性、公正性存疑。第三方評估則是由社會公眾構成，這樣又容易陷入專業(yè)能力不足的局限。[16]充分發(fā)揮各方評估主體優(yōu)勢，結合內部主體和社會公眾組成的混合式主體進行立法評估是不錯的選擇。在地方公安立法評估中，應廣泛融合人大、公安機關、行業(yè)組織代表以及行業(yè)代表等主體參與立法評估，形成多元化立法評估主體模式，保證立法評估結果的客觀性和公正性。

（三）完善和規(guī)范地方公安立法程序

完善和規(guī)范地方公安立法程序是提高地方公安立法質量的重要保障。立法程序是指法定立法機關在制定、修改、廢止、解釋、補充法律等活動中所必須遵循的一系列步驟。[17]程序規(guī)范是保障實體正確的前提和基礎，地方公安立法質量的提升必須要完善和規(guī)范地方公安立法程序。從當前地方公安立法實踐來看，立法程序所具有的民主、科學、中立、效率等價值并未得到有效彰顯，在立法項目選擇、法律起草、審議、協調、通過、公布等環(huán)節(jié)都存在待優(yōu)化之處。法治公安建設要求科學立法、民主立法，切實發(fā)揮立法程序價值。推進科學立法、民主立法，是提高立法質量的根本途徑。科學立法的核心在于尊重和體現客觀規(guī)律，民主立法的核心在于為了人民，依靠人民。立法是為應對社會生活所作出的深思熟慮的結果，而立法程序則是為這種結果所做的制度性安排，程序并非機械的流程，理應體現其價值。地方公安立法要廣開言路，用好、用實聽證會、論證會、座談會、公開征求意見、媒體等方式開門立法，廣泛征求警察界、學術界、普通民眾等各界意見。在尊重少數意見的基礎上做出多數決議，在立法過程中要切實保障少數人的言論權。同時，也要給立法者個人提供平等的意見表達權，防止立法者隨波逐流，意見表達千篇一律。立法要以問題意識為導向，建立基層立法聯系點，科學合理編制立法規(guī)劃和立法計劃，按照公安事項的輕重緩急開展立法工作。堅持立、改、廢、釋并舉，確保地方公安立法的和諧、統(tǒng)一。為保證立法的實效性，充分發(fā)揮公安法制機構職能主導作用，積極嘗試由人大專門委員會或其工作部門領導牽頭，聯合有關政府部門、科研機構、專家團隊等組成的聯合起草團隊。[18]堅持地方人大主導立法，社會各方共同參與立法，逐步探索多元主體參與立法全過程，從法律起草到表決通過，都保證立法的科學、民主。地方公安立法事項繁多，在立法過程中要堅持一事一議，每年確定若干重點立法項目，依“一項目一小組”原則推行立法項目主辦制度，提高立法效率和質量。

（四）推進地方公安立法精細化

推進地方公安立法精細化是提高地方公安立法質量的重要手段，亦有利于增強地方公安立法的針對性。針對目前地方公安立法數量較多，但內容不夠具體、針對性和可操作性不強等問題，有必要推進地方公安立法精細化，以提高地方公安立法質量。首先，要以解決地方公安工作面臨的實際問題為導向，有針對性地完善地方公安立法，形成以《人民警察法》為核心、國家層面公安立法為支撐、地方公安立法為補充的公安立法體系。在此過程中，應積極使用現代智能科技信息手段輔助立法，將人工智能技術應用在立法建議篩選、立法資料智能檢索、法規(guī)草案輔助生成、文本智能審查、智能輔助立法評估等各個環(huán)節(jié)，提升立法效率。要對現行有效地方公安立法進行篩查，存在抵觸、內容空泛重復、與國家大政方針不符、規(guī)定滯后等問題的，應及時修改或廢止，維護國家法制統(tǒng)一。其次，加快推進地方公安行政管理事務法治化?，F代法治精神要求將權力關進制度的籠子里，針對目前地方公安行政管理事務法治化水平不高的特點，急需制定一系列相關地方公安立法，以為公安機關提升公安行政管理水平和管理能力提供保障。特別要加強重點領域立法，推動特種行業(yè)、道路交通管理、危險物品管理、網絡安全、禁毒等重點領域的地方公安立法精細化。再次，要掌握地方公安立法技術，尤其是立法表達技術。具體而言，地方公安立法文本要規(guī)范，形式要件要完備，內容要科學、嚴謹，具體規(guī)定符合立法目的，文字表達要嚴謹、準確、簡潔，法律詞語、句型選擇要恰當。為有效發(fā)揮立法技術在保證法律文本質量的作用，各地可以制定地方立法技術規(guī)范，為地方公安立法提供立法技術上的規(guī)范指引。最后，有必要對專門術語的使用進行統(tǒng)一和規(guī)范。[19]當前各地公安立法對諸如“治安義務”與“治安責任”之類的專門術語使用缺乏嚴格考察，甚至造成了同一術語在不同地方公安立法文本中的不同內涵，這在很大程度上不利于維護法制統(tǒng)一，給地方公安立法以及地方公安實踐帶來了諸多困擾，有必要對公安專門法律術語予以統(tǒng)一和規(guī)范。

地方公安立法是一個系統(tǒng)性工程，涉及公安工作的方方面面。雖然目前各項公安工作基本上實現了有法可依，地方公安立法體系已初步形成，但各地公安立法還存在一些需要完善的地方。如何使地方公安立法既具有鮮明的地方特色又具有較強的針對性和實效性，是未來地方公安立法要重點研究解決的課題。在全面依法治國和全面深化公安改革的背景下，提高地方公安立法質量，有利于完善公安機關參與社會治理的制度體系，有利于建設法治公安，有利于促進公安機關執(zhí)法規(guī)范化建設，有利于規(guī)范警務運行機制。為有效提高地方公安立法質量，必須探索有效的實現途徑。在地方公安立法過程中，必須緊緊圍繞國家和各地經濟社會發(fā)展大局，牢固樹立社會治安治理的立法理念，通過公安立法規(guī)范和約束行政權力，完善社會管理和公共服務職能，在治理中體現服務，在服務中實施治理;要準確評估地方公安立法需求與效果，結合公安中心工作和人民群眾關注的熱點、難點、焦點問題，明確地方公安立法具體目標和要求，科學論證起草制定各地公安立法計劃以增強立法前瞻性，克服部門主義立法傾向，堅持立法為民;要完善和規(guī)范地方公安立法程序，堅持民主、公開、平等參與的立法原則，開展深入細致的立法調查，廣泛聽取和征求社會各方面的意見建議，規(guī)范立法程序，充分發(fā)揮公安法制機構職能主導作用，爭取地方人大對公安立法工作的支持。最后，要推進地方公安立法精細化，既要以解決地方公安工作面臨的實際問題為導向有針對性地完善地方公安立法，又要在掌握地方立法技術基礎上加快推進地方公安行政管理事務法治化。

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（責任編輯：王秀艷）

On the Way to Improve the Quality of Local

Public Security Legislation

Zhang Yonglin

Abstract：With the deepening of the overall rule of law and the comprehensive deepening of reform，in order to achieve the goal of modernization of the national governance system and governance capacity，the public security work system including local public security legislation should be improved. At present，there are still some problems in the local public security legislation，such as the system is not perfect，the operability is not strong，the lack of characteristic provisions，and the inability to adapt to the actual needs of social security prevention.To improve the quality of local public security legislation is conducive to improving the system of public security organs participating in social governance，to building a legal public security，to promoting the standardization of law enforcement of public security organs，and to standardizing the operation mechanism of police.In order to effectively improve the quality of local public security legislation，it is necessary to establish the legislative concept of social security governance，accurately evaluate the needs and effects of local public security legislation，improve and standardize the local public security legislative procedures，and promote the refinement of local public security legislation.

Key words：local public security legislation;public security governance;rule of law public security