韓瑞波

一、問題的提出

村民自治作為鄉(xiāng)村基層治理的基本制度，其施行效果關(guān)系到鄉(xiāng)村治理是否有效以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略能否順利實(shí)現(xiàn)。由于村民自治難以有效落地的現(xiàn)象普遍存在，社會(huì)亦發(fā)出“自治已死、改革無望”［1］的悲觀呼號(hào)。在此情形下，中央啟動(dòng)了村民自治試點(diǎn)工作。2014年中央一號(hào)文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》提出，“探索不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)單位和集體土地所有權(quán)在村民小組的地方，可開展以社區(qū)、村民小組為基本單元的村民自治試點(diǎn)”，這也是2015年到2018年中央一號(hào)文件的規(guī)定性任務(wù)①2015年2月1日，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》規(guī)定：“在有實(shí)際需要的地方，擴(kuò)大以村民小組為基本單元的村民自治試點(diǎn)，繼續(xù)搞好以社區(qū)為基本單元的村民自治試點(diǎn)，探索符合各地實(shí)際的村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式?！?015年12月31日，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見》規(guī)定：“在有實(shí)際需要的地方開展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)?！?016年12月31日，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見》規(guī)定：“開展以村民小組、自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)工作。”2018年1月2日，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》規(guī)定：“繼續(xù)開展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)工作?！薄Ｖ敝?019年，中央一號(hào)文件《關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》未再提開展或繼續(xù)開展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)工作一事。以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)進(jìn)入國(guó)家的頂層設(shè)計(jì)但又最終淡出，如何對(duì)這一政策現(xiàn)象進(jìn)行理解呢？對(duì)于村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式的實(shí)踐探索而言，這種政策試點(diǎn)又具有何種經(jīng)驗(yàn)價(jià)值呢？

二、文獻(xiàn)綜述與分析視角

自探索村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式進(jìn)入研究視野以來，其必要性、合理性和可操作性引起學(xué)界的廣泛關(guān)注。研究者或是從村民自治發(fā)展的階段性歷程和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的時(shí)代呼吁中闡釋探索村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式的實(shí)踐意義；或是基于對(duì)產(chǎn)權(quán)利益、地域空間、文化基礎(chǔ)、適度規(guī)模、群眾意愿的多維思考來探討村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式的構(gòu)成要素；或是立足于村民自治“基本單元”的調(diào)整和以村民理事會(huì)為代表的新型自治組織的構(gòu)建來說明重塑鄉(xiāng)村基層治理組織結(jié)構(gòu)的重要價(jià)值。本文將以上研究路徑具體歸納為“價(jià)值說”“要素說”“單元說”和“組織說”。

（一）既有研究的梳理

第一，“價(jià)值說”。隨著農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展變遷，以行政村為單元實(shí)施村民自治的困境日趨顯現(xiàn)，表現(xiàn)為合村并組后的行政村規(guī)模普遍較大，自治乏力；行政村村民委員會(huì)行政色彩濃厚，自治能力羸弱；村民對(duì)于行政村層面自治的認(rèn)同感淡化，村干部與村民的日常聯(lián)系脫節(jié)等［2］。這就需要在村民自治中不斷探索相應(yīng)的實(shí)現(xiàn)形式，進(jìn)而“找回自治”［3］。其核心做法就是使村民自治回歸并活躍于自然村，尋求最適恰的組織形式。

第二，“要素說”。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，村民自治的有效實(shí)施和運(yùn)行需要特定的基本要素，如利益、文化、地域、規(guī)模和個(gè)人意愿等。有學(xué)者將“利益相關(guān)”“群眾自愿”“地域相近”分別視為村民自治有效實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、主體基礎(chǔ)和外部條件；“文化相連”“規(guī)模適度”則是村民自治有效實(shí)現(xiàn)的內(nèi)在要求［4］。以這些要素為導(dǎo)向，就要使得村民自治單元與利益緊密相關(guān)的所有制單位大體一致；強(qiáng)調(diào)“地域相近”的自然村開展村民自治的價(jià)值；根植于鄉(xiāng)土社會(huì)的自治文化，逐步將傳統(tǒng)文化融入現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)之中［5］；尋找適度規(guī)模的自治基本單元，把握“組織規(guī)模性較小，利益相關(guān)性較強(qiáng)”［6］的實(shí)踐原則；還要激活群眾參與，提高農(nóng)民群眾的參與能力。

第三，“單元說”。以村民小組和自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)實(shí)際上是村治單元下沉的一種嘗試。然而，“單元下沉”是否合理這一問題在學(xué)術(shù)界仍存在很多爭(zhēng)議。贊成者認(rèn)為，自治單元?jiǎng)澬〉酱迕裥〗M或自然村能在鄉(xiāng)村共同體形塑、文化培育、群眾參與、資源集中、村莊黨建、政策落地等諸多方面顯現(xiàn)優(yōu)勢(shì)，具有更高的自治效能。相左的觀點(diǎn)認(rèn)為，村民自治的治理難題無法通過“單元下沉”的方式得以解決，“單元下沉”在理論邏輯上是矛盾的，以村民小組為基本單元的村民自治并非有效實(shí)現(xiàn)形式，其理由、依據(jù)并不充分［7］。還有學(xué)者提出了“單元上移”或“單元擴(kuò)大”的論點(diǎn)，指出在現(xiàn)代化進(jìn)程中，發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)農(nóng)村基層建制單元調(diào)整的思路普遍是上移或擴(kuò)大［8］。在中國(guó)治理語境中，以“單元上移”的形式構(gòu)建“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”的治理形態(tài)，才是未來鄉(xiāng)村治理的正確走向［9］。

第四，“組織說”。隨著政策試點(diǎn)的推進(jìn)，以村民理事會(huì)為代表的新型村民自治組織已成為當(dāng)前探索村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式的重要組織載體，村民理事會(huì)建設(shè)也已成為村民自治試點(diǎn)工作的核心內(nèi)容。作為一種農(nóng)村社區(qū)社會(huì)組織，村民理事會(huì)是對(duì)行政下鄉(xiāng)所導(dǎo)致的村干部職業(yè)化、村級(jí)組織科層化、服務(wù)型村級(jí)組織建設(shè)和村民自治功能虛化的有效回應(yīng)［10］。它在反映和維護(hù)自然村落村民的利益、參與和協(xié)助村民委員會(huì)工作、激活村莊社會(huì)積累的內(nèi)生性資源等方面具有重要作用，同時(shí)由于其非法定基層群眾性自治組織的身份，在承載村民自治下沉方面又表現(xiàn)出明顯的局限性［11］。

綜上所述，關(guān)于村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式具有何種意義、應(yīng)具備哪些要素、應(yīng)形塑哪種單元、應(yīng)組建哪種組織等方面的研究無不展現(xiàn)出基于理想化形構(gòu)和側(cè)重于應(yīng)然性論證的研究思路?？梢?，既有研究對(duì)“探索村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式”之應(yīng)然性的關(guān)注超越了對(duì)政策試驗(yàn)實(shí)然性的關(guān)注。質(zhì)言之，作為一種探索實(shí)踐，全方位的實(shí)證觀察在該領(lǐng)域的研究中顯然被邊緣化了。事實(shí)上，以村民小組或自然村為基本單元的村民自治政策試點(diǎn)呈現(xiàn)出過程的動(dòng)態(tài)性和結(jié)果的復(fù)雜性。本文試圖做出的研究貢獻(xiàn)在于，從政策試點(diǎn)的研究視角切入，將以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)實(shí)踐作為考察對(duì)象，剖析該項(xiàng)政策試點(diǎn)的階段性發(fā)展歷程，在此基礎(chǔ)上探究村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式的實(shí)然性進(jìn)路。本文的經(jīng)驗(yàn)材料主要來源于華中師范大學(xué)“以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)研究”課題組對(duì)相關(guān)試點(diǎn)單位的調(diào)研。

（二）政策試點(diǎn)：一種基于地方經(jīng)驗(yàn)的政策試驗(yàn)?zāi)Ｊ?/h3>

政策試驗(yàn)是中國(guó)政策過程中一種特有的政策測(cè)試與創(chuàng)新機(jī)制，包括立法試驗(yàn)、試驗(yàn)區(qū)和試點(diǎn)等不同類型，其中，“試點(diǎn)”是最為典型和普遍的一種政策試驗(yàn)?zāi)Ｊ?，是指在一定時(shí)間段和一定范圍內(nèi)所開展的一種局部性政策試驗(yàn)活動(dòng)［12］。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視頂層設(shè)計(jì)與基層探索有機(jī)互動(dòng)，將改革試點(diǎn)作為治國(guó)理政的一項(xiàng)重要方法。習(xí)近平指出：“摸著石頭過河，是富有中國(guó)特色、符合中國(guó)國(guó)情的改革方法。摸著石頭過河和加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)是辯證統(tǒng)一的，推進(jìn)局部的階段性改革開放要在加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的前提下進(jìn)行，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)要在推進(jìn)局部的階段性改革開放的基礎(chǔ)上來謀劃。”［13］尤其是十八屆三中全會(huì)后，黨中央部署開展了一系列重大改革試點(diǎn)，為頂層設(shè)計(jì)積累了一批地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，形成了新時(shí)代中國(guó)特色政策試驗(yàn)實(shí)踐探索。

作為具有中國(guó)特色的政策創(chuàng)新模式，政策試點(diǎn)帶有濃厚的試驗(yàn)性，它既不是漫無目的的試錯(cuò)，也不是先入為主的試對(duì)，而是中央主導(dǎo)下的“政策求解”過程，試點(diǎn)即為這種政策求解的工具［14］。政策試點(diǎn)又是一種“分級(jí)制試驗(yàn)”［15］的政策創(chuàng)新模式。在政策過程中，地方政府首先進(jìn)行地方試驗(yàn)，這是一種前置于中央政府或上級(jí)政府正式試驗(yàn)的地方預(yù)先自主試驗(yàn)［16］，隨后爭(zhēng)取上級(jí)支持，中央決策者根據(jù)試驗(yàn)效果篩選“試驗(yàn)典型”并起草“試點(diǎn)”方案，之后多地同時(shí)實(shí)行“試點(diǎn)”，并由點(diǎn)到面地鋪開，再獲得試驗(yàn)效果的反饋［17］?？梢?，政策試點(diǎn)具有階段性特征，階段性的政策試點(diǎn)過程往往表現(xiàn)為從地方經(jīng)驗(yàn)到國(guó)家政策調(diào)試與試點(diǎn)鋪開再到政策試點(diǎn)的反饋 （如圖1所示）。這種階段性的政策試點(diǎn)過程為本文的研究提供了可操作化的參照標(biāo)準(zhǔn)，以便于考察以村民小組和自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)的發(fā)展進(jìn)路，從其階段性演變中剖析探索村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式的基本問題。

圖1 階段性的政策試點(diǎn)過程

三、村民自治政策試點(diǎn)的過程解析

村民自治政策試點(diǎn)是鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的一個(gè)微觀縮影，而鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新一直是中國(guó)政策過程的重要內(nèi)容?；仡櫞迕褡灾蔚陌l(fā)展歷程，從改革開放初期由廣西宜州合寨村成立第一個(gè)村民委員會(huì)，到憲法明確村民委員會(huì)作為基層自治管理組織的法律地位，直至村民自治制度自上而下地在全國(guó)擴(kuò)散，這一歷程展示出鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新一貫秉持的發(fā)展傳統(tǒng)。在新時(shí)期，農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行了一些局部的探索試驗(yàn)，如“政經(jīng)分離”、農(nóng)村土地“三權(quán)分置”、村民自治重心下移等等，這些有價(jià)值的試驗(yàn)也源源不斷地反饋到國(guó)家政策制定過程中［18］。其中，旨在實(shí)現(xiàn)村民自治重心下移的以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)就是一個(gè)很好的例證。

（一）地方預(yù)先自主試驗(yàn)：廣東清遠(yuǎn)的試驗(yàn)發(fā)起

在政策試點(diǎn)過程中，地方政府創(chuàng)新是中央政策學(xué)習(xí)的來源，為中央政策的制定提供了選擇性方案［19］。以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)正源于廣東清遠(yuǎn)進(jìn)行的農(nóng)村綜合改革試驗(yàn)。2012年11月，清遠(yuǎn)印發(fā)了《關(guān)于完善村級(jí)基層組織建設(shè)推進(jìn)農(nóng)村綜合改革的意見（試行）》，提出推進(jìn)村民自治下移，將現(xiàn)有的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)-村-村民小組”調(diào)整為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)-片區(qū)-村（原村民小組或自然村）”的基層治理模式，原村民委員會(huì)改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出機(jī)構(gòu)——片區(qū)黨政公共服務(wù)站，在片區(qū)下以1個(gè)或若干村民小組（自然村）為單位設(shè)立村民委員會(huì)。2013年10月開始，清遠(yuǎn)選擇英德市西牛鎮(zhèn)、連州市九陂鎮(zhèn)、佛岡縣石角鎮(zhèn)作為“深化村建工作試點(diǎn)鎮(zhèn)”，重點(diǎn)推進(jìn)試點(diǎn)工作。分屬這3個(gè)鎮(zhèn)的6個(gè)試點(diǎn)村正是在這一過程中改變了面貌：西牛鎮(zhèn)在原小灣村、花塘村的基礎(chǔ)上建立了2個(gè)黨政公共服務(wù)站和黨總支，將原37個(gè)村民小組調(diào)整為24個(gè)村民委員會(huì)，對(duì)應(yīng)成立24個(gè)黨支部、24個(gè)村民理事會(huì)，并建立37個(gè)經(jīng)濟(jì)合作社。九陂鎮(zhèn)在原白石村的基礎(chǔ)上成立了白石片區(qū)服務(wù)站和黨（總）支部，以白石原20個(gè)村民小組為基礎(chǔ)成立了20個(gè)村黨支部、村民委員會(huì)、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)和村民理事會(huì)；在原四聯(lián)村的基礎(chǔ)上成立了四聯(lián)片區(qū)服務(wù)站和黨（總）支部，以原四聯(lián)18個(gè)村民小組為基礎(chǔ)成立了18個(gè)村黨支部、村民委員會(huì)、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)和村民理事會(huì)。石角鎮(zhèn)原三八村建立社會(huì)公共服務(wù)站，以自然村為單元設(shè)立6個(gè)黨支部、6個(gè)村民委員會(huì)；原岡田村建立社會(huì)公共服務(wù)站，以原村民小組為單元設(shè)立17個(gè)黨支部、17個(gè)村民委員會(huì)。

清遠(yuǎn)的做法無疑是對(duì)當(dāng)前村民自治組織體制與治理體系的重大突破。村民自治重心的下移是結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況而采取的“微自治范式”［20］。作為這種范式的單元載體，村民小組和自然村就是“一個(gè)天然的利益共同體”［21］。在村民小組和自然村一級(jí)成立村民委員會(huì)旨在解決縱向上村級(jí)組織結(jié)構(gòu)之間的矛盾和自治規(guī)模過大的問題，以貫通組織上下結(jié)構(gòu)，將權(quán)力下放到更微觀的一級(jí)自治單位，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)村民參與治理的積極性［22］。改革后的村民委員會(huì)成為農(nóng)村集體組織及產(chǎn)權(quán)單位，實(shí)現(xiàn)了村民自治組織與集體經(jīng)濟(jì)組織的一體化；村民理事會(huì)的設(shè)置有助于充分吸納村落精英，激發(fā)村民的主動(dòng)性，提高村民小組和自然村的自治能力和組織化水平；片區(qū)公共服務(wù)站的設(shè)立加強(qiáng)了片區(qū)范圍內(nèi)的管理和服務(wù)能力，無需再承擔(dān)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理，實(shí)現(xiàn)了形式上的“政經(jīng)分離”。

清遠(yuǎn)“先試先行”的農(nóng)村綜合改革試驗(yàn)得到了中央的認(rèn)可和政策響應(yīng)。2014年中央一號(hào)文件首次提出集體土地所有權(quán)在村民小組的地方，可開展以村民小組為基本單元的村民自治試點(diǎn)。當(dāng)時(shí)參與文件起草的中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的張建軍在解讀這項(xiàng)政策的時(shí)候曾明確指出：“一些地方的村民自治單位范圍很大、人口較多、居住分散，一個(gè)自治單位往往有十幾個(gè)甚至幾十個(gè)村民小組，也就是我們習(xí)慣所說的自然村。這些年加大了對(duì)農(nóng)村基本服務(wù)的覆蓋力度，但公共服務(wù)和重要公共設(shè)施一般都在村委會(huì)所在地，其他村民就很不方便。同時(shí)，現(xiàn)在許多地方，農(nóng)村集體土地所有權(quán)在村民小組，這樣就形成村民自治權(quán)與土地所有權(quán)分離的狀態(tài)，不利于保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益。因此，近幾年，一些地方選擇村民較多、具備自治基礎(chǔ)的村民小組，開展建立村民委員會(huì)的試驗(yàn)，目的在于探索實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)、村民自治權(quán)的統(tǒng)一，推動(dòng)基本公共服務(wù)的下沉。在充分總結(jié)各地實(shí)踐的基礎(chǔ)上，今年一號(hào)文件指出，農(nóng)村集體土地所有權(quán)在村民小組的，可開展以村民小組為基本單元的村民自治試點(diǎn)。就是說可以在符合條件的村民小組，依照法律組建村民委員會(huì)?！保?3］可見，以村民小組或自然村為基本單元的村民自治政策試點(diǎn)的提出實(shí)際上是將清遠(yuǎn)“村民自治重心下移”的地方預(yù)先自主試驗(yàn)上升為一項(xiàng)中央政策［24］。

（二）政策調(diào)試與試點(diǎn)鋪開：全國(guó)性的地區(qū)試驗(yàn)擴(kuò)散

2016年10月，《關(guān)于以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)方案》）正式出臺(tái)；2017年，國(guó)家層面24個(gè)試點(diǎn)單位、省級(jí)層面26175個(gè)試點(diǎn)單位得以確認(rèn)，標(biāo)志著政策試點(diǎn)邁入全國(guó)性地區(qū)試驗(yàn)擴(kuò)散階段。由上文可知，本源意義上的“以村民小組或自然村為基本單元的村民自治”即是借鑒清遠(yuǎn)的做法“在村民小組或自然村建立村民委員會(huì)”。然而，就《試點(diǎn)方案》的內(nèi)容來看，“以村民小組或自然村為基本單元的村民自治”的涵義已然發(fā)生變化，村民自治試點(diǎn)的主要任務(wù)已轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸诖迕裥〗M或自然村建立村民理事會(huì)等組織”，這與清遠(yuǎn)的改革重點(diǎn)明顯不符。那么，中央為何沒有全盤擴(kuò)散清遠(yuǎn)經(jīng)驗(yàn)?zāi)兀?/p>

究其原因，一方面，清遠(yuǎn)改革有著現(xiàn)實(shí)且具體的地方治理場(chǎng)域。清遠(yuǎn)市地處粵北山區(qū)，粵北農(nóng)村屬于典型的家族式村落，村民小組或自然村大多都是以家族繁衍為發(fā)展脈絡(luò)而自然形成的村落共同體，具有天然的地緣、血緣、族緣、業(yè)緣等聯(lián)系紐帶，也是較為緊密的地域、文化和社會(huì)共同體。相較于行政村，村民小組或自然村的村民之間具有較為直接的利益關(guān)聯(lián)、較強(qiáng)的信任關(guān)系和心理認(rèn)同感，因此作為自治單元的基礎(chǔ)更為牢固。因此，清遠(yuǎn)將村民委員會(huì)下沉到村民小組或自然村的改革試驗(yàn)具有地域性和獨(dú)特性，這種政策創(chuàng)新形式如果向中西部地區(qū)進(jìn)行簡(jiǎn)單的移植或是擴(kuò)散，很可能會(huì)出現(xiàn)“水土不服”的現(xiàn)象。另一方面，從清遠(yuǎn)村民自治試點(diǎn)的實(shí)際運(yùn)行情況來看，在村民小組或自然村這個(gè)層次設(shè)立村民委員會(huì)，似乎完成了探索村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式的組織優(yōu)化工作，但其實(shí)質(zhì)是將村民自治的實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)單化約為村民委員會(huì)的下沉。殊不知清遠(yuǎn)改革不僅遭遇了體制上的障礙，還面臨黨建、財(cái)政、人事等方面的一系列問題，這使得村民自治的效果大打折扣［25］。事實(shí)證明，不能將村民自治與村委會(huì)的組織和活動(dòng)直接、簡(jiǎn)單地畫等號(hào)。不是說在村民小組這個(gè)層次只有成立村委會(huì)才能把村民自治落到實(shí)處，村民自治的組織和活動(dòng)可以是多樣的。此外，下沉到村民小組和自然村的村民委員會(huì)存在再行政化的可能，尤其是當(dāng)政府財(cái)政無力承擔(dān)組織調(diào)整所產(chǎn)生的治理成本之時(shí)，那么大量的行政事務(wù)又會(huì)下移到新組建的村民委員會(huì)，再加上片區(qū)黨政公共服務(wù)站與村民委員會(huì)之間的考核和補(bǔ)貼機(jī)制［26］，這意味著新的自治單元很可能又會(huì)被納入行政體系之中，導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化［27］。

參考清遠(yuǎn)改革，中央作出政策調(diào)試；同時(shí)，在試點(diǎn)鋪開之后，國(guó)家層面的其他試點(diǎn)單位①除廣東清遠(yuǎn)的6個(gè)試點(diǎn)村外，國(guó)家層面的其他試點(diǎn)單位還包括：北京市密云區(qū)穆家峪鎮(zhèn)辛安莊村、延慶區(qū)千家店鎮(zhèn)千家店村，黑龍江省延壽縣加信鎮(zhèn)新建村、方正縣大羅密鎮(zhèn)中興村、鐵力市王楊鄉(xiāng)建設(shè)村、望奎縣后三鄉(xiāng)正藍(lán)前三村，上海市金山區(qū)呂巷鎮(zhèn)夾漏村，安徽省全椒縣石沛鎮(zhèn)大季村，湖南省瀏陽市大瑤鎮(zhèn)楊花村，廣西壯族自治區(qū)貴港市覃塘區(qū)大嶺鄉(xiāng)金沙村和覃塘鎮(zhèn)龍鳳村平田屯，四川省宜賓市敘州區(qū)柏溪鎮(zhèn)少峨村和安邊鎮(zhèn)治和村，貴州省威寧彝族回族苗族自治縣石門鄉(xiāng)團(tuán)結(jié)村二組七里沖自然村，云南省洱源縣茈碧湖鎮(zhèn)永興村吉菜自然村和牛街鄉(xiāng)福和村北村自然村，甘肅省瓜州縣布隆吉鄉(xiāng)布隆吉村，寧夏回族自治區(qū)鹽池縣花馬池鎮(zhèn)高利烏素村井溝組。也無一效仿清遠(yuǎn)的做法。大多數(shù)試點(diǎn)單位在保持現(xiàn)有村民委員會(huì)設(shè)置格局不變的前提下，不撤銷行政村村民委員會(huì)，而是在村民小組或自然村或“片區(qū)”增設(shè)村民理事會(huì)等組織，其相同做法為：在村民小組或自然村層面建立黨小組或黨支部、村民理事會(huì)、村民監(jiān)事會(huì)或村民監(jiān)督小組以及村民民主決策制度、村民民主協(xié)商制度和公開制度，等等。其不同做法主要體現(xiàn)于村民自治的組織模式設(shè)定方面：試點(diǎn)單位或是在行政村一級(jí)也建立村民理事會(huì)（中興村），理事長(zhǎng)由村黨總支書記擔(dān)任，理事會(huì)成員由村“兩委”成員、各黨小組組長(zhǎng)、各屯屯民理事會(huì)成員組成；或是構(gòu)建“一核五會(huì)、合作共治”的機(jī)制（少峨村、治和村），黨小組核心引領(lǐng)，代表會(huì)提議，理事會(huì)協(xié)商，小組會(huì)決策，監(jiān)事會(huì)監(jiān)管，股東會(huì)經(jīng)營(yíng)；或是組建“十戶一體”（建設(shè)村、七里沖自然村），把十戶左右居住相鄰的農(nóng)戶捆綁為一個(gè)整體，從中選出一名村民擔(dān)任戶長(zhǎng)或中心戶長(zhǎng)；或是實(shí)行“一組兩會(huì)”制度（金沙村、龍鳳村平田屯），自然村（屯）重大事務(wù)的決策由黨小組提議、自然村（屯）全體戶主或戶主代表組成的戶主（代）會(huì)協(xié)商議決、理事會(huì)執(zhí)行落實(shí)，等等。

楊花村和大季村則是在“片區(qū)”建立村民理事會(huì)等組織。這里的“片區(qū)”與清遠(yuǎn)的“片區(qū)”完全不同，它不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu)和高于行政村的一級(jí)行政組織，而是在行政村之下、又超出村民小組或自然村的范圍，將全村地域進(jìn)行模塊式劃分并由若干村民小組或自然村組成的一種自治組織形態(tài)。楊花村按照村民居住地，將全村19個(gè)村民小組劃分為6個(gè)片區(qū)。根據(jù)村民選舉委員會(huì)確定的各片區(qū)村民代表名額，由片區(qū)村民通過民主選舉產(chǎn)生片區(qū)村民代表（村民代表同時(shí)擔(dān)任片區(qū)自治理事會(huì)理事），再由片區(qū)理事選舉產(chǎn)生片區(qū)自治理事會(huì)常務(wù)理事3名，村民委員會(huì)根據(jù)其得票和其他條件綜合考慮后確定理事會(huì)主任。片區(qū)自治理事會(huì)作為村級(jí)組織的一個(gè)管理層級(jí)，在村黨總支和村民委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下，依法對(duì)本片區(qū)進(jìn)行自治管理。考慮到村民小組內(nèi)田土山水等權(quán)屬管理需要，保留村民小組，民主選舉村民小組長(zhǎng)，但只負(fù)責(zé)管理本村民小組內(nèi)田土山水等權(quán)屬關(guān)系。大季村則是將全村33個(gè)村民小組劃分為11個(gè)片區(qū)，對(duì)應(yīng)整合成立11個(gè)村民理事會(huì)，其中9個(gè)片區(qū)各包含2—3個(gè)村民小組，另外2個(gè)片區(qū)各由1個(gè)村民小組、1個(gè)集中居住點(diǎn)構(gòu)成，形成了全村“9+1+1”村民理事會(huì)結(jié)構(gòu)。

從清遠(yuǎn)改革到全國(guó)性村民自治政策試點(diǎn)的鋪開，保持現(xiàn)有村民委員會(huì)設(shè)置格局似乎逐漸成為探索村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式的央地共識(shí)。清遠(yuǎn)的改革雖具有突破性意義但也呈現(xiàn)出明顯的問題，在此基礎(chǔ)上中央政府在政策制定過程中主動(dòng)調(diào)整政策內(nèi)容并出臺(tái)導(dǎo)向性政策，進(jìn)而為全國(guó)范圍內(nèi)的政策試點(diǎn)提供方向指引和行動(dòng)合法性以實(shí)現(xiàn)政策擴(kuò)散?？梢哉f，政策試點(diǎn)能否有效推廣、政策創(chuàng)新能否有效實(shí)現(xiàn)，主要取決于中央政府的認(rèn)可和推動(dòng)［28］。這種自上而下的中央政策導(dǎo)向與中央指導(dǎo)下的地方試驗(yàn)在政策擴(kuò)散過程中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。

（三）政策試點(diǎn)反饋：政策維系或是中斷

在試點(diǎn)全面鋪開后，大多數(shù)試點(diǎn)單位著手于在村民小組或自然村組建村民理事會(huì)等組織的實(shí)踐。伴隨著政策試點(diǎn)的深入推進(jìn)，村民理事會(huì)逐漸成為村民自治重心下沉的最重要的組織載體。2002年，安徽省望江縣118個(gè)行政村最早以村民小組為單位組建了村民理事會(huì)，作為管理村落事務(wù)的自治性組織。隨后，江西、山東、福建、湖北、湖南和廣東等地區(qū)紛紛效仿這種做法（這些地區(qū)或稱村民理事會(huì)為“村民事務(wù)管理理事會(huì)”“村莊理事會(huì)”“新農(nóng)村建設(shè)理事會(huì)”等）。《試點(diǎn)方案》從開展和進(jìn)行試點(diǎn)的角度對(duì)村民理事會(huì)作了較為全面的規(guī)定，包括建立的地理和經(jīng)濟(jì)前提（處于獨(dú)立居民點(diǎn)且擁有集體土地所有權(quán)的村民小組或自然村）、產(chǎn)生方式（通過民主推選產(chǎn)生，可采取村民代表推選方式，也可采取直接選舉方式）、村組地位（向村民小組會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，在村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和村民委員會(huì)的指導(dǎo)下開展活動(dòng)）等。可見，村民理事會(huì)是在村民小組或自然村的基礎(chǔ)上成立的、旨在實(shí)現(xiàn)村民自我組織與管理的組織形式。

根據(jù)調(diào)研情況，“在村民小組或自然村建村民理事會(huì)等組織”試點(diǎn)的主要成效表現(xiàn)在：第一，村民自治的組織關(guān)系網(wǎng)絡(luò)更加完善。一方面，村民小組或自然村層面的村民理事會(huì)等組織與村民距離更近，更便于向村民宣傳黨和國(guó)家的方針政策，也更便于聽取村民的意見和建議以及處理民間糾紛。另一方面，村民小組或自然村的村民理事會(huì)等組織能有效解決各自內(nèi)部的自治事務(wù)，進(jìn)而減輕了村民委員會(huì)的工作壓力，使村民委員會(huì)獲得更多的時(shí)間和精力做好全村范圍的自治事務(wù)并協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作。第二，村民自治的內(nèi)生性資源得以挖掘。村民理事會(huì)是更具民間性的社會(huì)自治組織，理事會(huì)成員利用自身的能力資源和本村落的文化傳統(tǒng)，能夠構(gòu)建起村民之間的橫向聯(lián)系，增強(qiáng)共同體的內(nèi)聚力和認(rèn)同感。村民遇到問題后，由“跑路找村干部反映解決”變?yōu)椤凹议T口的事自己協(xié)調(diào)解決”。通過“熟人辦熟事、熟人管熟人”的方式，土地糾紛、鄰里矛盾等“政府管不好、干部管不了、社會(huì)無人管”的老大難問題，在村民理事會(huì)的協(xié)調(diào)下更易于得到解決。

總之，轉(zhuǎn)換或擴(kuò)展意義上的“以村民小組或自然村為基本單元的村民自治”，即“在村民小組或自然村建村民理事會(huì)等組織”，在試點(diǎn)過程中取得了一定的成效。政策試驗(yàn)具有良好的績(jī)效是獲得中央認(rèn)可的重要因素，中央更容易識(shí)別和吸納試驗(yàn)效果明顯的政策［29］。然而，取得了一定成效的“在村民小組或自然村建村民理事會(huì)等組織”的政策試點(diǎn)為何最終又淡出了中央的頂層設(shè)計(jì)呢？顯然，試點(diǎn)政策能否升級(jí)為一項(xiàng)正式制度，其主要參照依據(jù)在于集成效與問題于一體的政策試點(diǎn)實(shí)際反饋結(jié)果。中央政府會(huì)對(duì)這種反饋進(jìn)行權(quán)衡，以決定政策維系或是中斷。

試點(diǎn)反饋顯示，鋪開后的政策試點(diǎn)涌現(xiàn)出一些組織性難題：其一，村民理事會(huì)的組織能力較為薄弱。農(nóng)村年富力強(qiáng)的人常年外出務(wù)工經(jīng)商，難以物色到能力強(qiáng)、年輕、素質(zhì)高、有熱情、有威信的人作為村民理事會(huì)成員人選，致使推選出來的理事會(huì)成員年齡偏大、能力偏低。其二，村民理事會(huì)的組織功能較為有限。就村民理事會(huì)和村民委員會(huì)的關(guān)系而言，雖然相關(guān)政策規(guī)定了村民小組或自然村的村民理事會(huì)在村民委員會(huì)指導(dǎo)下進(jìn)行工作，二者相輔相成、相互支持，但在實(shí)際的鄉(xiāng)村公共事務(wù)治理中，村“兩委”可能會(huì)給村民理事會(huì)分?jǐn)偦蜣D(zhuǎn)移行政事務(wù)，也可能會(huì)通過利用考核村民理事會(huì)工作績(jī)效的權(quán)力，或是經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助的方式從財(cái)力上鉗制村民理事會(huì)的活動(dòng)［30］。這樣一來，村民理事會(huì)的自治功能很可能會(huì)被行政權(quán)力消解或吸納，進(jìn)而削弱了村民自治效能。

在中央的“選擇性控制”［31］下，如果政策試點(diǎn)取得顯著成效，中央就會(huì)對(duì)其政策效果進(jìn)行評(píng)估和總結(jié)，再將該項(xiàng)政策推廣到更多的地區(qū)進(jìn)行效仿，經(jīng)過反復(fù)的擴(kuò)散和評(píng)估，直到成為全國(guó)通行的政策。相反，當(dāng)政策試點(diǎn)遭遇的問題凸顯且治理成本巨大時(shí)，這種政策試驗(yàn)很難繼續(xù)被認(rèn)可和推廣下去。因此在很多時(shí)候，某些政策試驗(yàn)工具雖然是由中央確定的，但政策試驗(yàn)的結(jié)果也可能無法得到中央的認(rèn)可［32］。正如“在村民小組或自然村建村民理事會(huì)等組織”以探索村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式的政策試點(diǎn)，盡管已在試點(diǎn)過程中完成了主要涵義和內(nèi)容的調(diào)試，但由于顯現(xiàn)出的一些組織性難題，影響著政策創(chuàng)新的治理效能和擴(kuò)散能力，導(dǎo)致該項(xiàng)政策最終淡出中央的頂層設(shè)計(jì)。

四、結(jié)論

創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)下的政策試點(diǎn)面臨著差異化的命運(yùn)：政策可能就此扎根，成為一項(xiàng)常態(tài)化的制度；也可能就此擱淺，成為政策創(chuàng)新中的“孤島”或“煙花”［33］。探索村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式是一項(xiàng)未竟的事業(yè)，還存在著很多問題亟需通過實(shí)踐探索、理論研究和政策選擇加以解決。在組織性難題還未找到有效解決方案之前，政策試點(diǎn)不適宜被更廣泛地推廣和普及，因此當(dāng)前頂層設(shè)計(jì)方面對(duì)于政策試點(diǎn)的審慎抉擇是一種理性考量。就政策試點(diǎn)本身而言，無論是本源意義上的還是轉(zhuǎn)換意義上的“以村民小組或自然村為基本單元村民自治”，無論是“在村民小組或自然村建村民委員會(huì)”還是“在村民小組或自然村建村民理事會(huì)等組織”，其共同點(diǎn)都是通過改變村民自治的組織結(jié)構(gòu)以實(shí)現(xiàn)村民自治的有效治理，但無不面臨組織能力薄弱和組織功能發(fā)揮受限等問題。

本文認(rèn)為，探索村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式，不應(yīng)將創(chuàng)新重點(diǎn)僅僅置放于村民自治的外在組織結(jié)構(gòu)方面，還應(yīng)觀照與組織建設(shè)相配套的其他方面，否則政策創(chuàng)新難免會(huì)陷入形式化的吊詭之中。政策試點(diǎn)只有構(gòu)建起一套全方位的激勵(lì)保障機(jī)制，才可能獲得持久的生命力。具體而言，旨在探索村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式的以村民小組或自然村為基本單元的村民自治政策試點(diǎn)一方面要加強(qiáng)組織能力建設(shè)方面的配套措施，不斷優(yōu)化村民理事會(huì)組織成員結(jié)構(gòu)，加大基金扶持力度，將更多的能干事、想干事的年輕人和鄉(xiāng)村能人吸納到新型自治組織之中；另一方面要實(shí)現(xiàn)對(duì)于村民理事會(huì)的“增權(quán)賦能”，充分保障其自治功能的有效發(fā)揮，進(jìn)而擺脫“形式上有權(quán)、實(shí)際上無權(quán)”的村治困境。