廖虹云 呂斌 康艷兵

自引入循環(huán)經(jīng)濟理念以來，我國一直高度重視發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，取得了積極的進展和成效。當(dāng)前，我國資源安全保障壓力依然很大，同時高質(zhì)量發(fā)展、生態(tài)文明和美麗中國建設(shè)也對資源高效循環(huán)利用提出了更高要求，夯實循環(huán)經(jīng)濟基礎(chǔ)，進一步加強資源循環(huán)利用工作勢在必行。

一、循環(huán)經(jīng)濟“中國方案”正在形成

我國高度重視資源節(jié)約和循環(huán)利用。自1998年首次引入循環(huán)經(jīng)濟3R理念以來，綜合采用法律、行政、經(jīng)濟等手段加快推進循環(huán)生產(chǎn)和生活方式，促進資源循環(huán)利用水平不斷提高，當(dāng)前我國已經(jīng)逐步建立起一套完整的工作體系，具有中國特色的“中國方案”正在形成，推動實現(xiàn)資源循環(huán)利用水平明顯提高，產(chǎn)業(yè)規(guī)模持續(xù)壯大。據(jù)測算，2017年資源產(chǎn)出率為6714元/噸，是1978年的4.4倍，是2005年的1.4倍，主要再生資源回收利用率已達70%，大宗工業(yè)固廢綜合利用率達65%;根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，“十二五”以來，我國資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值保持年均12%以上的增長速度，2017年超過2.6萬億元，解決就業(yè)約3700萬人。

一是注重頂層設(shè)計。從“十一五”規(guī)劃綱要提出發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，逐步建立全社會的資源循環(huán)利用體系，到“十二五”規(guī)劃綱要首次提出以提高資源產(chǎn)出效率為目標(biāo)，加快構(gòu)建覆蓋全社會的資源循環(huán)利用體系，再到“十三五”規(guī)劃綱要提出要樹立節(jié)約集約循環(huán)利用的資源觀，推動資源利用方式根本轉(zhuǎn)變，我國對發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、提高資源利用效率的重視程度逐步加強。2005年，國務(wù)院印發(fā)了循環(huán)經(jīng)濟首個綱領(lǐng)性文件《關(guān)于加快循環(huán)經(jīng)濟的若干意見》，并提出了資源產(chǎn)出率提高目標(biāo)以及重點任務(wù)和政策措施。2013年和2017年分別印發(fā)了《循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略及近期行動計劃》和《循環(huán)發(fā)展引領(lǐng)行動》，提出了“十二五”和“十三五”時期的目標(biāo)和重點任務(wù)，并繼續(xù)沿用資源產(chǎn)出率作為重要評價指標(biāo)。在國家引領(lǐng)下，有關(guān)部門也相繼發(fā)布了礦產(chǎn)資源綜合利用、大宗工業(yè)固廢綜合利用、再生資源回收體系建設(shè)等專項規(guī)劃，各地區(qū)也制定了循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃。

二是注重法律法規(guī)保障體系建設(shè)。我國制定了一系列從資源開發(fā)、利用到循環(huán)處置全過程的法律法規(guī)體系。2009年，正式實施《循環(huán)經(jīng)濟促進法》，確定了減量化、再利用和資源化的3R原則，為各項工作的開展提供了法律依據(jù)，并指出發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟是國家經(jīng)濟社會發(fā)展的一項重大戰(zhàn)略，標(biāo)志著我國循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展進入了新階段。配合法律執(zhí)行，構(gòu)建了一系列法規(guī)辦法，2011年，國務(wù)院發(fā)布資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)的第一部行政法規(guī)《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理條例》，除此之外還制定了《再生資源回收利用管理辦法》《報廢機動車回收管理辦法》《新能源汽車動力蓄電池回收利用管理暫行辦法》等，相關(guān)部門按照職責(zé)分工，也制定了一系列部門規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和技術(shù)指南等。目前，我國已經(jīng)初步形成了由國家法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方法規(guī)構(gòu)成的循環(huán)經(jīng)濟法律法規(guī)保障體系。

三是注重試點示范。為探索循環(huán)經(jīng)濟特色發(fā)展模式，我國在企業(yè)、園區(qū)、城市等不同層面開展了多層次資源循環(huán)利用試點示范。早在2005年，國家發(fā)改委、國家環(huán)保總局等6個部門聯(lián)合選擇了鋼鐵、有色、化工等7個重點行業(yè)的43家企業(yè)，再生資源回收利用等4個重點領(lǐng)域的17家單位，13個不同類型的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，6個?。ㄖ陛犑校?個市，開展第一批循環(huán)經(jīng)濟試點，目的是探索循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展模式，推動建立資源循環(huán)利用機制。2007年開展第二批試點，目的是圍繞實現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)，對第一批試點進行補充和深化。之后，國家相關(guān)部門又開展了循環(huán)經(jīng)濟“十百千”示范行動、循環(huán)經(jīng)濟示范城市（縣）、國家“城市礦產(chǎn)”示范基地、園區(qū)循環(huán)化改造試點、再制造試點示范基地、工業(yè)固體廢物綜合利用基地試點、資源循環(huán)利用基地以及“無廢城市”等多類型試點示范，涵蓋工業(yè)過程、企業(yè)、基地建設(shè)、園區(qū)、城市（縣）及省份等，總結(jié)形成大量資源循環(huán)利用模式案例和先進典型，為全面推廣奠定了基礎(chǔ)。

四是注重綜合施策。20世紀(jì)90年代中期以來，先后出臺了一系列廢舊資源綜合利用等領(lǐng)域的經(jīng)濟懲罰或激勵政策，表明推進循環(huán)經(jīng)濟政策工具的選擇由單一的規(guī)制性政策，逐步轉(zhuǎn)向法律、行政、市場、經(jīng)濟等工具結(jié)合使用。在價格政策方面，實行了差別電價、懲罰性電價、階梯水價、生物質(zhì)發(fā)電上網(wǎng)優(yōu)惠電價等。在財政政策方面，設(shè)立了循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展專項資金，用于支持園區(qū)循環(huán)化改造、城市礦產(chǎn)示范基地、餐廚廢棄物資源化利用等重點項目。在稅收優(yōu)惠政策方面，制定了鼓勵生產(chǎn)和購買使用節(jié)能節(jié)水專用設(shè)備、小排量汽車、資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)等的稅收優(yōu)惠政策。此外，還制定了一系列金融政策和產(chǎn)業(yè)政策。

二、我國資源循環(huán)利用水平仍有較大提升空間

我國在推進資源集約節(jié)約循環(huán)利用方面取得了長足的進步。但與先進國家比，主要資源產(chǎn)出率和資源利用效率低、再生資源回收和循環(huán)利用率低、生活垃圾資源化利用率低等問題依然不同程度的存在，資源循環(huán)利用效率依然有提升空間。

主要資源產(chǎn)出率較低。我國資源產(chǎn)出率不到歐盟平均水平的45%、日本的40%。按現(xiàn)價計算，2017年我國資源產(chǎn)出率為7782元/噸，歐盟為2.08歐元/千克（約合1.74萬元/噸），日本2015年資源產(chǎn)出率為38.2萬日元/噸（約合1.97萬元/噸）。歐盟、日本分別是我國的2.2倍、2.5倍。

固廢綜合利用和再生資源回收利用仍存短板。部分固廢綜合利用和再生資源回收利用水平偏低。目前尾礦、赤泥的綜合利用率僅為24%和4%。2017年我國煉鋼廢鋼比不到18%，低于全球平均35%的水平17個百分點;廢紙回收率約42.5%，相比全球平均58.9%的水平低16.4個百分點。

建筑垃圾和餐飲垃圾資源化利用仍不及國際先進水平。公開資料顯示，我國建筑垃圾總體資源化率不到10%？，遠(yuǎn)低于歐美國家的90%和日韓的95%，部分國家已達100%資源化利用;餐飲垃圾資源化率約10%，遠(yuǎn)低于日本的57%。

生活垃圾分類水平較低且填埋比例較高。我國生活垃圾清運量還處在不斷上升中，但目前生活垃圾回收利用率較低，在城市人口密度與中國較為接近的韓國、日本、新加坡、德國、英國等國家，“垃圾焚燒+資源回收方式”幾乎占據(jù)處置規(guī)模的80%，填埋率均低于20%，而我國衛(wèi)生填埋仍是城市生活垃圾無害化處理的主要方式，2017年衛(wèi)生填埋處理的比例約占垃圾總量的56%。

三、日本模式和歐盟模式值得學(xué)習(xí)借鑒

日本、歐盟在資源循環(huán)利用方面始終走在全球前列?？v觀推進資源循環(huán)利用的整個過程，日本和歐盟結(jié)合各自實際，走出了兩條各具特色的循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展路線，形成的模式值得參考借鑒。

日本：從資源小國到資源大國。日本國內(nèi)資源十分匱乏，努力通過建設(shè)循環(huán)型社會從資源小國變成資源大國。2000年頒布《循環(huán)型社會形成推進基本法》，標(biāo)志著循環(huán)型社會建設(shè)全面開啟。主要作法：一是制定并延續(xù)目標(biāo)引領(lǐng)。從2003年開始每5年制定一期“循環(huán)型社會形成推進基本計劃”，第4期已于2018年6月發(fā)布。各期計劃中最重要的內(nèi)容是量化目標(biāo)制定和目標(biāo)支撐指標(biāo)體系的構(gòu)建。其中核心指標(biāo)包括資源產(chǎn)出率、循環(huán)利用率和最終填埋量;二是建立層次分明、內(nèi)容完善的法律體系。日本目前已形成由基本法、綜合法和專門法構(gòu)成的法律體系，內(nèi)容完善、要求明確，基本法《循環(huán)型社會形成基本推進法》規(guī)定基本原則，綜合法《固體廢棄物處理和公共清潔法》和《資源有效利用促進法》劃分了基本結(jié)構(gòu)，專門法是具體實施層面的法律，包括容器與包裝、家用電器、食品、汽車、建筑材料、小型電子等六個領(lǐng)域;三是從區(qū)域和產(chǎn)業(yè)兩個維度抓實循環(huán)型社會建設(shè)。構(gòu)建地域循環(huán)共生圈和培育循環(huán)產(chǎn)業(yè)貫穿日本4期“循環(huán)型社會形成推進基本計劃”。要求各地區(qū)充分利用地區(qū)資源和優(yōu)勢、使產(chǎn)生的再生資源盡可能在本地消納，并與鄰近地區(qū)資源互補，在更大空間范圍形成資源齊備的“共生圈”。在培育循環(huán)型產(chǎn)業(yè)方面，具體措施有：完善法律法規(guī)、設(shè)置企業(yè)準(zhǔn)入門檻、建立評價機制同財政補貼掛鉤、建立環(huán)境標(biāo)識擴大再生產(chǎn)品認(rèn)可度和需求、對再生資源回收利用企業(yè)實行稅收優(yōu)惠、實施政府綠色采購等。

歐盟：從線性發(fā)展到循環(huán)發(fā)展。在借鑒日本建設(shè)循環(huán)社會、中國發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟思路的基礎(chǔ)上，歐盟對循環(huán)經(jīng)濟進行重新定義：循環(huán)經(jīng)濟模式是對傳統(tǒng)經(jīng)濟模式的變更，是重塑經(jīng)濟的機會，要通過經(jīng)濟發(fā)展中對資源的分享、修復(fù)、再利用、循環(huán)等方式，一方面降低資源的使用水平，另一方面創(chuàng)造新經(jīng)濟和新就業(yè)。首先，系統(tǒng)推進是歐盟再次引領(lǐng)循環(huán)經(jīng)濟的重要特征。2015年歐盟發(fā)布新的循環(huán)經(jīng)濟戰(zhàn)略，特別強調(diào)系統(tǒng)性、全面性和引導(dǎo)性。一是從全生命周期的角度，將循環(huán)經(jīng)濟理念融入到產(chǎn)品生產(chǎn)、消費、廢物處理、資源再生的全過程;二是特別重視生態(tài)設(shè)計和源頭減量，將資源循環(huán)利用效率作為產(chǎn)品生態(tài)設(shè)計的主要考量之一;三是重視中小企業(yè)創(chuàng)新，強調(diào)消費視角下的商業(yè)機會;四是強調(diào)廢物管理的優(yōu)先順序，按照預(yù)防、回收資源、轉(zhuǎn)化能源、廢物管理的順序?qū)崿F(xiàn)資源高效利用和循環(huán)利用。從工作重點看，包括四大行動和五大優(yōu)先領(lǐng)域。其中四大行動對應(yīng)產(chǎn)品全生命周期的四個環(huán)節(jié)，即生產(chǎn)、消費、廢棄物管理和資源再生;五大優(yōu)先領(lǐng)域是指廢塑料、食物廢棄物、重要原材料、建筑廢棄物、生物質(zhì)產(chǎn)品五大領(lǐng)域。其次，建立“金字塔結(jié)構(gòu)”目標(biāo)指標(biāo)體系。以資源產(chǎn)出率為統(tǒng)領(lǐng)指標(biāo)，歐盟構(gòu)建了多維度指標(biāo)體系，共包括三層級32個細(xì)分指標(biāo)。再次，完備的保障體系是工作推進的必須要素。歐盟建立起一套完整的法律法規(guī)體系，并通過出臺經(jīng)濟激勵政策，例如投資補貼、稅收調(diào)節(jié)、金融支持、政府采購，以及推行自愿協(xié)議、輿論引導(dǎo)等方式，為發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟和提高資源循環(huán)利用效率提供支持。

四、加強我國資源循環(huán)利用的建議

我國在資源循環(huán)利用方面已經(jīng)具備了良好的工作基礎(chǔ)。進一步加強資源循環(huán)利用應(yīng)注重總結(jié)經(jīng)驗、強化目標(biāo)引領(lǐng)、重視協(xié)同推進、抓好關(guān)鍵領(lǐng)域、完善保障機制，全面提高資源利用的效率和質(zhì)量，最大化減少廢棄物排放，支撐社會主義現(xiàn)代化和美麗中國建設(shè)。

一要注重總結(jié)經(jīng)驗，大力推廣成熟模式。從國際來看，日本、歐盟等國家和地區(qū)循環(huán)經(jīng)濟各具特色，取得一定成績，值得我們學(xué)習(xí)借鑒;從國內(nèi)來看，已經(jīng)開展多年循環(huán)經(jīng)濟試點示范工作，積累了大量具有中國特色的資源循環(huán)利用模式案例和先進典型。我國循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展要總結(jié)國內(nèi)外的先進經(jīng)驗和模式，在全國范圍內(nèi)因地制宜地逐步進行推廣，全面推動循環(huán)社會的建設(shè)。

二要強化目標(biāo)引領(lǐng)，倒逼各項工作落實。日本、歐盟都將資源產(chǎn)出率作為重要統(tǒng)領(lǐng)性指標(biāo)，系統(tǒng)推進資源循環(huán)利用效率水平不斷提高。我國“十一五”以來也將資源產(chǎn)出率作為循環(huán)經(jīng)濟的重要引領(lǐng)指標(biāo)。延續(xù)性的政策措施和目標(biāo)倒逼機制將有效促進循環(huán)社會的建設(shè)，應(yīng)堅持以提高資源產(chǎn)出率為目標(biāo)引領(lǐng)推進工作落實，搭建以資源產(chǎn)出率為核心，重點指標(biāo)為支撐的目標(biāo)指標(biāo)體系，倒逼各項資源循環(huán)利用政策的落實。

三要重視協(xié)同推進，堅持全過程管理。日本、歐盟都十分注重全生命周期過程管理，提高資源循環(huán)利用水平需從源頭、生產(chǎn)過程、末端全過程予以考慮，協(xié)同推進。一是通過結(jié)構(gòu)調(diào)整推動源頭減量，主要通過發(fā)展低物質(zhì)消耗、高經(jīng)濟產(chǎn)出的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)、抑制不合理需求、促進綠色消費等降低物質(zhì)資源終端消費需求。二是提升生產(chǎn)過程中的使用效率，主要通過新技術(shù)應(yīng)用、提升材料強度、減低材料損耗等提高物質(zhì)資源利用效率。三是注重末端循環(huán)利用，主要手段有再生資源回收利用、產(chǎn)業(yè)廢棄物綜合利用、再制造等。

四要抓好關(guān)鍵領(lǐng)域，實施系列重點行動。結(jié)合資源稟賦、發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等，圍繞重點和關(guān)鍵領(lǐng)域，應(yīng)積極探索開展符合國情的、具有可操作性的重點行動。一是選取關(guān)鍵領(lǐng)域，從區(qū)域、城市、園區(qū)、企業(yè)等不同層面構(gòu)建資源循環(huán)利用協(xié)同體系，多層次強化資源循環(huán)利用。二是在已有試點或工作的基礎(chǔ)上深化和具體化，針對不同實施主體著力開展系列重點行動，如針對城市開展循環(huán)型城市建設(shè)行動，針對園區(qū)開展園區(qū)循環(huán)化升級行動，針對垃圾圍城的現(xiàn)象開展垃圾資源化行動等。

五要完善保障機制，建立健全配套政策。一是進一步完善法律法規(guī)體系和規(guī)章制度，并加快出臺有助于提高資源循環(huán)利用水平的標(biāo)識制度。二是建立完善資源循環(huán)利用的激勵約束機制，包括價格、稅費、財政、金融、政府優(yōu)先采購、特許專營等激勵政策激發(fā)市場主體發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的內(nèi)生動力，探索生產(chǎn)者責(zé)任制和消費者責(zé)任制相結(jié)合的辦法，限制資源浪費等行為，如嘗試實施當(dāng)前國外實踐證明能有效減少廢棄物數(shù)量，提高資源循環(huán)利用率的生活垃圾收費、填埋稅等。三是提升基礎(chǔ)能力，完善統(tǒng)計核算體系，包括資源產(chǎn)出率、循環(huán)利用率、垃圾最終填埋量等目標(biāo)的實現(xiàn)等都離不開數(shù)據(jù)的支持，同時應(yīng)強化人才隊伍建設(shè)和技術(shù)創(chuàng)新。

注：

①我國建筑垃圾統(tǒng)計口徑和國外有所差別，據(jù)調(diào)查，建筑垃圾當(dāng)中有70%左右為棄土等。

（作者單位：國家發(fā)展改革委能源所）