劉栩暢

以美國、歐盟等經(jīng)濟(jì)體為代表，近年來紛紛改革或建立了外資安全審查制度，并體現(xiàn)出相近特點(diǎn)，主要為擴(kuò)大審查范圍的普遍性、重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域的交叉性、收緊呈長期趨勢(shì)的一致性、被審查投資主體的針對(duì)性以及延長法定審查時(shí)間的相似性。在此情形下，建議優(yōu)化我國對(duì)外投資戰(zhàn)略，完善對(duì)外投資服務(wù)，并積極參與國際投資政策協(xié)調(diào)，避免外資安全審查制度異化為新的投資壁壘。建議企業(yè)切實(shí)評(píng)估投資需求和風(fēng)險(xiǎn)，多方式推動(dòng)國際投資合作。

一、外資安全審查的國際變化趨勢(shì)

以美國、歐盟及其主要成員國、英國等經(jīng)濟(jì)體為代表，近年來紛紛改革或建立了外資安全審查制度。據(jù)聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會(huì)議（UNCTAD）的統(tǒng)計(jì)，2011年初至2019年9月，至少13個(gè)國家建立了新的外資安全審查機(jī)制，至少15個(gè)國家對(duì)已建立的外資安全審查機(jī)制進(jìn)行了重大改革。主要經(jīng)濟(jì)體近年對(duì)本國（地區(qū)）的外資審查機(jī)制調(diào)整，有以下五個(gè)方面的趨勢(shì)性特點(diǎn)。

（一）擴(kuò)大審查范圍的普遍性

此輪外資審查的調(diào)整目的集中于對(duì)本國（地區(qū)）利益的保護(hù)，或是國家安全的保護(hù)。最主要的表現(xiàn)是審查范圍的擴(kuò)大，通過降低審查門檻、增加審查事項(xiàng)擴(kuò)大審查范圍。

降低審查門檻，為降低進(jìn)入審查范圍的投資股權(quán)比例或是營業(yè)額規(guī)模等指標(biāo)的基準(zhǔn)點(diǎn)。例如，美國外國投資委員會(huì)（CFIUS）在《外國投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法案》（FIRRMA）出臺(tái)前審查的投資事項(xiàng)，是需要投資者對(duì)被投資的美國商業(yè)實(shí)體形成控制，而改革后即使未形成控制也可能進(jìn)入審查范圍。英國政府將審查營業(yè)額的門檻降低，并且不論并購后市場(chǎng)份額是否提高均可審查。增加審查事項(xiàng)，主要是指增加了對(duì)不動(dòng)產(chǎn)和其他投資的審查，而以往的審查以股權(quán)投資為主。例如，美國的FIRRMA以及英國的改革意向中均明確指出了對(duì)資產(chǎn)的審查，美國、德國、英國、澳大利亞等的外資審查機(jī)制中均增加了對(duì)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的內(nèi)容。

此外，賦予外資審查執(zhí)法機(jī)構(gòu)更大自由裁量權(quán)等也可視為擴(kuò)大審查范圍。部分國家法律法規(guī)中通過較寬泛的名詞界定、審查事項(xiàng)的非窮盡列舉等，給予審查主體執(zhí)法中更大的自由裁量空間。例如，美國FIRRMA對(duì)于多個(gè)重要名詞的界定由CFIUS細(xì)化，即使細(xì)則出臺(tái)仍有較大的不明確空間。歐盟外資審查框架條例中審查事項(xiàng)的非窮盡列舉，也給予了成員國監(jiān)管當(dāng)局很大的決策空間。法國則是在新出臺(tái)的法案中，明確賦予經(jīng)濟(jì)和財(cái)政部長在外資審查領(lǐng)域更大的執(zhí)法權(quán)。

（二）重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域的交叉性

在各經(jīng)濟(jì)體新增加的審查事項(xiàng)中，重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域有極大的重合，集中在關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和關(guān)鍵技術(shù)，此外敏感個(gè)人信息大概率會(huì)成為新的普遍關(guān)注領(lǐng)域。關(guān)鍵技術(shù)方面，交叉性主要體現(xiàn)在新興技術(shù)領(lǐng)域，也是目前各國科技競(jìng)爭(zhēng)的焦點(diǎn)。美國對(duì)關(guān)鍵技術(shù)的定義除傳統(tǒng)的出口管制技術(shù)外，新增基礎(chǔ)技術(shù)和新興技術(shù)。新興技術(shù)主要包括生物技術(shù)、人工智能和機(jī)器學(xué)習(xí)、微處理器、先進(jìn)計(jì)算、數(shù)據(jù)分析、機(jī)器人、先進(jìn)材料等技術(shù)。歐盟的關(guān)鍵技術(shù)列舉了人工智能、機(jī)器人、半導(dǎo)體、網(wǎng)絡(luò)安全、航空航天、國防、儲(chǔ)能、量子和核技術(shù)以及納米技術(shù)和生物技術(shù)。英國關(guān)注的先進(jìn)技術(shù)包括先進(jìn)材料和制造科學(xué)、人工智能、計(jì)算機(jī)硬件、加密技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)通信、量子技術(shù)、合成生物學(xué)等。同時(shí)，與技術(shù)保護(hù)相關(guān)的是部分國家關(guān)注特定行業(yè)的外資審查，特別是高新技術(shù)行業(yè)。例如，美國對(duì)飛機(jī)制造等27個(gè)行業(yè)的關(guān)鍵技術(shù)投資要求強(qiáng)制申報(bào)。

關(guān)于關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的關(guān)注，主要集中在能源、電信、交通等領(lǐng)域。美國安全審查關(guān)注在電信、公用事業(yè)、能源和運(yùn)輸?shù)汝P(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，執(zhí)行特定功能（擁有、運(yùn)營、制造、供應(yīng)或服務(wù)）的美國企業(yè)。歐盟將關(guān)鍵基礎(chǔ)實(shí)施界定為能源、交通、水、衛(wèi)生、通信、媒體、數(shù)據(jù)處理或存儲(chǔ)、航空航天、國防、選舉或金融基礎(chǔ)設(shè)施、其他敏感設(shè)施，以及對(duì)使用此類基礎(chǔ)設(shè)施至關(guān)重要的土地和房地產(chǎn)。意大利關(guān)注的基礎(chǔ)設(shè)施為能源、交通運(yùn)輸和通信領(lǐng)域的戰(zhàn)略性資產(chǎn)。

敏感個(gè)人信息非?？赡艹蔀槲磥砀鲊赓Y審查的普遍關(guān)注領(lǐng)域。數(shù)據(jù)資源越來越受到各國政府監(jiān)管的重視，美歐等已開始關(guān)注對(duì)本國個(gè)人數(shù)據(jù)信息的保護(hù)，在審查事項(xiàng)中均涉及敏感個(gè)人信息領(lǐng)域。美國的外資安全審查機(jī)制會(huì)在西方國家中產(chǎn)生引領(lǐng)和示范效應(yīng)，而歐盟外資審查框架條例會(huì)對(duì)其成員國的外資安全審查機(jī)制建設(shè)和調(diào)整予以指導(dǎo)和影響，因此未來敏感個(gè)人信息極可能成為主要經(jīng)濟(jì)體普遍關(guān)注的審查領(lǐng)域。

（三）收緊呈長期趨勢(shì)的一致性

美國、歐盟、日本等經(jīng)濟(jì)體均已通過或準(zhǔn)備通過立法、修改法案等形式推進(jìn)外資審查機(jī)制的改革，改革內(nèi)容經(jīng)法律法規(guī)確定后在短期內(nèi)改變的可能性較低，意味著目前美西方國家這種普遍收緊外資審查機(jī)制的趨勢(shì)將長期保持。其中，美國、歐盟、德國、法國等已通過立法修改。

美國FIRRMA于2018年正式生效。歐盟此前并無全域范圍的外資審查機(jī)制，2019年《外國直接投資審查框架條例》出臺(tái)，通過指導(dǎo)成員國的外資審查機(jī)制建設(shè)施加影響。德國《對(duì)外貿(mào)易條例》（AWV）2017年和2018年經(jīng)過兩次修訂，擴(kuò)大特定行業(yè)的外資審查范圍等。法國《商業(yè)增長與轉(zhuǎn)型行動(dòng)計(jì)劃》（PACTE）于2019年生效，其中包括擴(kuò)大和加強(qiáng)外資審查監(jiān)管的內(nèi)容，以保護(hù)戰(zhàn)略部門。英國已于2018年初采取短期的外資審查收緊政策，建立獨(dú)立的外資安全審查機(jī)制的意見征詢已結(jié)束，目前尚未公布最終方案。

（四）被審查投資主體的針對(duì)性

在美西方國家已出臺(tái)或宣布的外資安全審查機(jī)制改革內(nèi)容中，還需關(guān)注的是被審查投資主體針對(duì)特定企業(yè)和國家，主要體現(xiàn)在美國和歐盟的審查機(jī)制中。

美國FIRRMA規(guī)定的審查范圍中特別提及了對(duì)外國政府相關(guān)交易的審查，具體指由外國政府、外國政府控制企業(yè)或者站在外國政府立場(chǎng)實(shí)施并購的交易。美國在FIRRMA及其擬實(shí)施細(xì)則也極為關(guān)注中方投資。FIRRMA的年度報(bào)告要求中，僅對(duì)中國一國的對(duì)美投資情況要求單獨(dú)、著重地分析，由CFIUS每?jī)赡晗驀鴷?huì)報(bào)告中國投資詳細(xì)情況。同時(shí)，歐盟外資審查框架條例在審查機(jī)制的觸發(fā)事項(xiàng)中，列舉了受外國政府控制的投資。具體為外國投資者是否由第三國政府（包括國家機(jī)構(gòu)或武裝部隊(duì)）直接或間接控制，包括通過所有權(quán)結(jié)構(gòu)或重要基金投資，表明了歐盟外資審查對(duì)國有背景企業(yè)的關(guān)注。

（五）延長法定審查時(shí)間的相似性

部分國家在外資審查機(jī)制的改革中延長了法定審查時(shí)間，或是在建立外資審查機(jī)制中規(guī)定了較長的審查時(shí)間及可延長時(shí)間。在審查范圍擴(kuò)大的影響下，審查機(jī)構(gòu)有可能面臨更多的審查事項(xiàng)，在特別關(guān)注領(lǐng)域也需要投入更大的人力物力等，以確保其安全利益不受損害，因此審查法定時(shí)間延長也是外資審查機(jī)制改革的內(nèi)容之一。

美國FIRRMA明確延長了CFIUS審查的法定時(shí)間，審查期延長15天，調(diào)查期在特殊情況下可增加15天。德國的外資審查中，涉及非歐盟/非歐洲自由貿(mào)易聯(lián)盟外國投資者進(jìn)行的交易，經(jīng)濟(jì)與能源部啟動(dòng)審查程序（第一階段）的期限延長至3個(gè)月，對(duì)跨行業(yè)交易第二階段的審查期由2個(gè)月延長至4個(gè)月。各國法定審查期限的計(jì)算基本都是以收到全套材料后開始計(jì)算進(jìn)入審查程序，一般不包括與審查機(jī)構(gòu)的預(yù)先溝通階段以及提交申報(bào)但材料不齊全的情況。而預(yù)先溝通階段一般并未規(guī)定審查機(jī)構(gòu)的法定回復(fù)時(shí)限，準(zhǔn)備材料階段的時(shí)間也很難精確控制。相關(guān)投資方可能在預(yù)先溝通階段等待回復(fù)以及準(zhǔn)備申報(bào)材料上，花費(fèi)更多時(shí)間。

二、主要應(yīng)對(duì)建議

外資安全審查制度變化趨勢(shì)之下，全球投資環(huán)境發(fā)生重大變化，我國政府和企業(yè)等可從以下幾個(gè)方面著手應(yīng)對(duì)。

政策方面，應(yīng)優(yōu)化我國對(duì)外投資戰(zhàn)略，完善對(duì)外投資服務(wù)。在新形勢(shì)和新任務(wù)下，調(diào)整我國對(duì)外投資戰(zhàn)略，從國家整體發(fā)展需求出發(fā)，有重點(diǎn)地支持企業(yè)“走出去”。同時(shí)，應(yīng)健全對(duì)外投資服務(wù)體系。對(duì)于外資安全審查等投資環(huán)境變化趨勢(shì)等信息，便利企業(yè)信息獲得渠道，做好風(fēng)險(xiǎn)提示。支持中小企業(yè)借助國內(nèi)外法律、財(cái)務(wù)等專業(yè)服務(wù)，做好投資前的盡職調(diào)查，促進(jìn)理性投資。優(yōu)化銀行信貸、境外保險(xiǎn)等金融產(chǎn)品支持，提供良好的融資支持和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。引導(dǎo)和鼓勵(lì)企業(yè)對(duì)外投資中，樹立良好的社會(huì)形象。

企業(yè)方面，應(yīng)切實(shí)評(píng)估投資需求和風(fēng)險(xiǎn)，多方式推動(dòng)國際投資合作。經(jīng)濟(jì)全球化是大勢(shì)所趨，各國之間的貿(mào)易和投資聯(lián)系日益緊密，即使部分經(jīng)濟(jì)體外資安全審查制度收緊，企業(yè)也可尋找替代方式和替代區(qū)域?qū)崿F(xiàn)國際投資合作。此輪外資安全審查制度的變化中，主要關(guān)注并購方式的投資，通過綠地投資等其他方式合作，仍有一定的空間。企業(yè)也可通過國際上投資開放度高的經(jīng)濟(jì)體，間接與其他經(jīng)濟(jì)體實(shí)現(xiàn)合作。在全球投資環(huán)境變化中，我國企業(yè)更應(yīng)切實(shí)衡量投資需求，做好投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，選擇合適的方式和時(shí)機(jī)，更加理性地“走出去”開展國際投資合作。

對(duì)外方面，應(yīng)積極參與國際投資政策協(xié)調(diào)，避免外資安全審查制度異化為新的投資壁壘。在WTO協(xié)定、區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定等中，安全一般作為協(xié)議的例外條款，以保障參與方國家安全利益。近年來，各經(jīng)濟(jì)體在擴(kuò)大對(duì)外開放、降低邊境壁壘的同時(shí)，越來越依靠安全例外條款、通過外資安全審查制度來保護(hù)自身利益。而國際上目前還未對(duì)各經(jīng)濟(jì)體形成具有約束力的通行規(guī)則，以協(xié)調(diào)各方內(nèi)部的外資安全審查制度，企業(yè)國際投資活動(dòng)面臨著更大的被審查風(fēng)險(xiǎn)和成本。因此，建議從國家層面，積極參與國際投資政策的協(xié)調(diào)，避免全球外資安全審查制度異化為新的投資壁壘。

（作者單位：中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院外經(jīng)所）