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        姚江船屋現(xiàn)狀分析及處置對策研究

        2020-05-27 12:59:22陳耀輝歐述俊
        浙江水利科技 2020年3期
        關(guān)鍵詞:作業(yè)管理

        周 斌,陳耀輝,歐述俊

        (寧波市河道管理中心,浙江 寧波 315020)

        1 研究背景

        姚江是寧波市的“母親河”,發(fā)揮著行洪排澇、航運(yùn)交通、生態(tài)環(huán)境等眾多功能,同時,姚江也是重要的漁業(yè)捕撈水域,多年來的漁業(yè)捕撈形成當(dāng)前江中數(shù)量眾多的船屋。隨著深入開展“五水共治”,姚江兩岸堤防逐步建成,形成環(huán)境優(yōu)美的生態(tài)休閑帶,這些船屋的存在影響姚江整體水環(huán)境景觀,而且存在水上交通安全隱患,特別是遇到臺風(fēng)等惡劣天氣,可能出現(xiàn)安全事故,前期曾發(fā)生過多起沉船事件[1]。逐步貫徹落實“河長制”,姚江水環(huán)境治理力度進(jìn)一步加大,沿江屬地和相關(guān)部門對姚江船屋整治的呼聲也日漸強(qiáng)烈。

        因船屋的監(jiān)管責(zé)任主體不明,近年來有進(jìn)一步蔓延的趨勢,加之由此衍生的各類水環(huán)境和安全問題,盡快妥善處置船屋已迫在眉睫。在充分聽取沿江屬地有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、漁政、水利部門以及姚江漁民的意見,汲取上海市對居家船舶整治的工作經(jīng)驗,對如何解決沿江船屋問題提出方向性的建議。

        2 姚江涉漁現(xiàn)狀

        2.1 船屋的作用與分布

        經(jīng)現(xiàn)場調(diào)研和走訪,了解到船屋的主要作用有:一是用于漁民休憩和居住,漁業(yè)作業(yè)工具的存放;二是用于漁船停靠和管理;三是用于網(wǎng)箱養(yǎng)殖和地籠管理。由此看來,船屋實際上成了漁業(yè)養(yǎng)殖和作業(yè)的基地,一些漁民為方便作業(yè)和管理,索性長期居住在船上,在一定程度上方便養(yǎng)殖作業(yè)和助長違法捕撈。

        另外,通過初步排摸,目前姚江共有各類船屋126處(不包括灣頭大橋內(nèi)水域),其中左岸91處,右岸35處;按行政區(qū)域劃分,余姚市63處,江北區(qū)55處,海曙區(qū)8處。這些船屋大部分是漁民所建,也有部分是非漁民所建,其中江北大橋兩側(cè)船屋為原姚江河道保潔單位所建的保潔基地。

        2.2 捕撈證與漁民管理

        據(jù)了解,2004年寧波市政府對姚江漁民實施轉(zhuǎn)業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn),并對相關(guān)漁業(yè)設(shè)施進(jìn)行政策處理,但漁民普遍反映安置標(biāo)準(zhǔn)過低、就業(yè)困難等種種原因,要求允許繼續(xù)捕撈作業(yè)。政府考慮到漁民生計,于2004年出臺《寧波市姚江水域漁業(yè)管理辦法》,允許漁民按規(guī)定的作業(yè)方式從事漁業(yè)捕撈,并由漁業(yè)主管部門核發(fā)《捕撈許可證》,目前姚江共有150本,其中江北區(qū)50本,鄞州區(qū)40本,余姚市60本(其中蜀山大閘以下45本)。捕撈許可證實行一船一證,相關(guān)漁船經(jīng)過漁業(yè)主管部門審核同意。同時,為進(jìn)一步規(guī)范姚江漁場和漁場人員管理,根據(jù)寧波市政府《關(guān)于姚江水面及漁場人員實行屬地管理協(xié)調(diào)會議紀(jì)要》(〔2014〕1號),明確漁場人員實行屬地管理,原第一、第四水產(chǎn)養(yǎng)殖場所屬人員歸江北區(qū)管理,原第二水產(chǎn)養(yǎng)殖場所屬人員歸鄞州區(qū)管理,原第三水產(chǎn)所屬人員歸余姚市管理。漁場同時接受當(dāng)?shù)卣托袠I(yè)主管部門的管理。

        捕撈證是為解決2004年政策處理過程中部分漁民就業(yè)困難、維持生計的一種過渡方式,理應(yīng)在持證漁民達(dá)到退休年齡后予以收回,從數(shù)量上經(jīng)過近15 a的過渡應(yīng)呈現(xiàn)較大幅度的減少。但在調(diào)研中發(fā)現(xiàn),部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的漁民退休后捕撈證并未收回,甚至出現(xiàn)個別漁民過世后由其子女繼承或轉(zhuǎn)讓的情況,有些持證者基本不從事捕撈作業(yè),成了“本本族”。究其原因主要有2方面:一是持有捕撈證可以根據(jù)漁船動力大小,每年從鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)取幾千元的柴油補(bǔ)貼;二是對捕撈證心存政策處理的預(yù)期,也可以此為借口在姚江從事養(yǎng)殖、設(shè)置船屋。由此導(dǎo)致10多年后捕撈證雖然總量上未突破,但總體持證數(shù)量減少有限。

        2.3 漁船情況

        根據(jù)規(guī)定,一本捕撈證對應(yīng)一條合法的漁船,但從現(xiàn)場走訪情況看,存在一證多船的現(xiàn)象,有很多是“三無”船只,也發(fā)現(xiàn)一些無動力船只和已經(jīng)沉沒的水泥船和船屋。

        2.4 漁業(yè)生產(chǎn)情況

        當(dāng)前漁民從事漁業(yè)作業(yè)主要有3種情形:一是從事持證捕撈,這種方式雖然合法,但費時費力,具有一定的不確定性;二是設(shè)置網(wǎng)箱從事漁業(yè)養(yǎng)殖,具有一定的穩(wěn)定性,所以近年來漫延較快;三是設(shè)置地籠、漁箔等非法漁具,具有不確定性,但不太費力,很多漁民通過增加數(shù)量方式來提高漁業(yè)收入。綜上分析,后2種均屬于違法行為,如果取締網(wǎng)箱、地籠等非法漁具,單憑持證捕撈方式,漁民作業(yè)的付出與收入比是非常有限,也是當(dāng)前非法漁具漫延的重要原因。

        3 船屋產(chǎn)生原因及影響分析

        3.1 前期政策處理不徹底

        因2004年對姚江漁民轉(zhuǎn)業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)時政策處理與漁民的預(yù)期不盡一致,加之部分漁民轉(zhuǎn)業(yè)后再就業(yè)困難等原因,政府后期出臺政策允許部分漁民持證捕撈作業(yè),姚江漁業(yè)功能尚未全部退出。

        3.2 漁民捕撈作業(yè)的需要

        漁民在捕撈作業(yè)時,需要有個暫時休憩和存放漁具的場所,漁船需要有一個??康奈恢?,網(wǎng)箱養(yǎng)殖、地籠需要有人照看,船屋由此應(yīng)用而生。

        3.3 船屋監(jiān)管責(zé)任主體不明

        因船屋基本建在躉船上,屬浮動設(shè)施的一部分,可以自由拖行,水利部門很難按違章搭建和影響行洪進(jìn)行查處;港航和海事部門認(rèn)為其停放的位置屬非通航水域,不影響水上交通安全,難以執(zhí)法;漁業(yè)主管部門認(rèn)為其搭建船屋行為不屬于漁業(yè)捕撈行為,捕撈證與船屋不掛鉤,不便管理。多年來,對船屋的問題未形成執(zhí)法合力,存在一定監(jiān)管盲區(qū)[2]。

        3.4 船主有政策處理預(yù)期

        水利部門之前在對相關(guān)沉沒船屋進(jìn)行處置時,受到較大阻力,一方面船主無力打撈,也不愿出資自行打撈;另一方面不愿無償交由政府打撈,內(nèi)心期望政府對這些船屋給予政策補(bǔ)償,所以即便再破舊的船屋,船主也不會輕易放棄,一旦沉沒也不會自行清理。對于現(xiàn)有的眾多船屋,也有一部分船主對政府存有政策處理的預(yù)期,由此也產(chǎn)生船屋數(shù)量只增不減的趨勢。

        3.5 影響水環(huán)境景觀

        一是大部分船屋外觀破舊,停放無序,與周邊新建堤防和生態(tài)休閑帶形成明顯反差;二是船上人員日常生活產(chǎn)生的廢水直排姚江,對水體水質(zhì)產(chǎn)生一定影響;三是船屋周邊一般設(shè)置了網(wǎng)箱、地籠等漁具,造成一些衛(wèi)生死角;四是部分船況不佳的船只沉沒后無人打撈,給水上交通安全和行洪排澇暢通帶來一定影響(見圖1)。

        圖1 破舊的船屋與周邊的新建筑形成鮮明反差圖

        3.6 存在安全和社會治安隱患

        一是船屋自身存在安全隱患,船屋基本上搭建在水泥躉船之上,多數(shù)船只年限較長,船體破舊,船況不佳,又沒有經(jīng)過專業(yè)船舶檢驗機(jī)構(gòu)的安全檢查,存在破損、沉沒等風(fēng)險;二是部分船屋用電拉線存在不規(guī)范情況,存在用電安全和消防安全隱患;三是隨著杭甬運(yùn)河的開通,大噸位船只進(jìn)出頻繁,會存在浪損沉沒風(fēng)險和水上交通安全隱患;四是這些船屋抗風(fēng)等級不強(qiáng),遇臺風(fēng)暴雨,存在人員安全和船只安全風(fēng)險;五是有些船屋地處偏僻,居住人員復(fù)雜,管理相對疏松,時間一長不排除會產(chǎn)生一定的社會治安風(fēng)險[3]。

        4 對策措施建議

        結(jié)合姚江涉漁水環(huán)境整治統(tǒng)盤考慮,連同非法漁具、違法捕撈等一并整治,提出對船屋處置的2種建議方案。

        4.1 方案 1

        專項整治,規(guī)范管理,逐步取消,長效監(jiān)管。

        (1)開展專項整治行動。對網(wǎng)箱、地籠等各類非法漁具進(jìn)行依法整治,全面清理。對船屋、魚舍等涉漁附屬設(shè)施,鑒于執(zhí)法監(jiān)管主體不明、存在時間較長、涉及面較廣等情況,綜合考慮社會穩(wěn)定和工作可行性,建議摸清底數(shù),制定處理政策,落實屬地處理。同時,對河道內(nèi)的無主沉船一并進(jìn)行清理。

        余姚市、江北區(qū)、海曙區(qū)政府作為專項整治行動的責(zé)任主體,區(qū)(市)河長制辦公室負(fù)責(zé)組織和協(xié)調(diào)推進(jìn)本區(qū)(市)專項整治行動。屬地區(qū)(市)級河長作為河湖管理保護(hù)和專項行動的第一責(zé)任人,負(fù)責(zé)組織相關(guān)部門對其轄區(qū)內(nèi)所在河段的船屋、漁舍等涉漁附屬設(shè)施開展聯(lián)合整治,全面清理。

        寧波市河長制辦公室負(fù)責(zé)統(tǒng)籌推進(jìn)此次專項整治行動,并組織開展督察和考核工作。寧波市海洋與漁業(yè)局牽頭做好前期排摸、制定政策,并指導(dǎo)沿江各地開展整治工作;寧波市法制辦、財政、公安、信訪、環(huán)保、交通、水利、寧波海事等相關(guān)部門,按照各自的職責(zé),為專項整治過程中的法規(guī)支撐、社會穩(wěn)控、輿論引導(dǎo)等提供支持。

        (2)規(guī)范姚江捕撈管理。暫時保留姚江捕撈功能,允許部分漁民持證捕撈??紤]到船屋、漁舍整治后合法作業(yè)漁船??抗芾淼葘嶋H問題,建議在姚江沿線合適位置建設(shè)若干漁船集中停泊點,用于漁船非作業(yè)時段的集中停泊和統(tǒng)一管理,??奎c的布設(shè)方案由市、區(qū)兩級會商后另行制定。

        (3)逐步取消姚江捕撈證。建議行業(yè)主管部門對姚江150本捕撈證(其中余姚市60本,江北區(qū)50本,海曙區(qū)40本),按照“只減不增、逐步收回”的原則,制定統(tǒng)一的捕撈證發(fā)放和管理標(biāo)準(zhǔn)(明確發(fā)放條件、對象、目的、年檢規(guī)定和退出機(jī)制等),最終全部收回姚江捕撈證,姚江退出捕撈功能[4]。

        (4)建立長效管理機(jī)制。①建立船屋、魚舍等涉漁附屬設(shè)施長效管理機(jī)制,通過法規(guī)修訂明確執(zhí)法監(jiān)管主體,一旦有新的船屋在姚江河道內(nèi)出現(xiàn),應(yīng)立即予以清除,必要時開展聯(lián)合執(zhí)法,防止此類現(xiàn)象死灰復(fù)燃。②落實網(wǎng)箱、地籠等非法漁具長效監(jiān)管機(jī)制,及時查處和打擊各類涉漁違法行為,防止此類違法行為反彈[5]。

        4.2 方案2

        退出姚江捕撈功能,一次性收回姚江捕撈證,全面徹底整治姚江水環(huán)境。全面退出姚江河道捕撈功能,對現(xiàn)有捕撈證統(tǒng)一收回,給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償,對船屋、漁舍等附屬設(shè)施進(jìn)行政策處理。同時全面清理姚江各類網(wǎng)箱、地籠等非法漁具,清理無主沉船,拆除岸上涉漁違建,提升姚江總體水環(huán)境景觀。處置完成后,落實后續(xù)長效管理機(jī)制,防止涉漁問題再次回潮。

        此方案可一次性整治到位,徹底解決姚江內(nèi)的各類涉漁問題,但在調(diào)研時,地方及相關(guān)部門提出會產(chǎn)生以下幾個問題:①因捕撈證的回收涉及漁民的生計問題,且目前姚江內(nèi)漁業(yè)部門核準(zhǔn)的捕撈證有150本,若采用經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償一次性回,涉及的補(bǔ)償金額較大。②即使統(tǒng)一有償收回捕撈證,2004年時未分配到捕撈證的漁民必將有很大的意見,而且這些漁民基數(shù)較大,不排除會發(fā)生漁民集體信訪、投訴等行為。③統(tǒng)一回收姚江河道的捕撈證后,少了漁民的約束,社會上的非法捕撈現(xiàn)象可能會增多,姚江涉漁監(jiān)管壓力進(jìn)一步增大。

        4.3 方案比選

        結(jié)合前期調(diào)研和實際操作的可行性,建議采取第一種方案。但船屋的處置涉及漁民的基本生計,且影響的人數(shù)也較多,一旦處理不慎可能會引發(fā)一系列的社會問題,所以在處理時還需要慎重考慮以下幾個問題:①可能發(fā)生的群體性事件。2014年余姚市“五水共治”辦曾組織開展船屋專項整治行動,曾發(fā)生部分漁民家屬的過激行為,甚至出現(xiàn)以跳河來威脅工作人員,導(dǎo)致專項行動無法正常開展。需要充分考慮和妥善處置群體性事件或暴力抗法事件,維持社會穩(wěn)定。②可能發(fā)生的上訪與訴訟。在整治過程中,不排除會發(fā)生部分船主對整治不服而引發(fā)的信訪、訴訟等行為,建議與信訪辦、綜治辦、法院等提前對接。

        5 結(jié) 語

        船屋的處置涉及漁民的基本生計,且影響的人數(shù)也較多,一旦處理不慎可能會引發(fā)一系列的社會問題,在處理時還需要慎重考慮可能發(fā)生的群體性事件及上訪與訴訟,妥善處置好歷史遺留問題,使姚江更“美麗”。

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