劉琳璘

一、域外緊急狀態(tài)下警察權(quán)運行的基本模式

西方發(fā)達國家有關(guān)緊急狀態(tài)下應(yīng)急治理的經(jīng)驗與實踐較為豐富，并圍繞著警察權(quán)在此狀態(tài)下的行使確立了危機警務(wù)模式，即用警務(wù)力量來管理和化解危機的一種警務(wù)運行模式。它是警察部門在其職能范圍內(nèi)，針對一系列公共安全威脅，特別是社會震蕩導(dǎo)致的沖突性危機等緊急狀態(tài)下，所采取的各項有關(guān)危機預(yù)防、處理、恢復(fù)的警務(wù)工作模式和措施的總和。這種危機警務(wù)模式更多是從應(yīng)急機制高層建構(gòu)角度定位分析，警察機關(guān)各部門之間以及與其他政府組織之間如何共同合作和參與危機管理的體制框架，是一種宏觀的理念和模型，但也從側(cè)面對警察權(quán)的行使范圍進行了規(guī)定與指導(dǎo)。結(jié)合這些發(fā)達國家的危機警務(wù)模式與警察法的相關(guān)規(guī)定分析其緊急狀態(tài)下警察權(quán)的行使問題，能為我們梳理明晰這些國家警察權(quán)在緊急狀態(tài)下的具體運作樣態(tài)與權(quán)能作用。

為有效應(yīng)對緊急狀態(tài)，各國都建立和組織了各自相應(yīng)的警務(wù)應(yīng)急管理體制，在這些體制中不乏警察機關(guān)的身影，但并非完全由警察機關(guān)組成，而是強調(diào)警察機關(guān)與政府其他部門的配合與協(xié)同運作。如美國政府應(yīng)對公共危機的主要機構(gòu)除了國土安全部外，還包括具有警察性質(zhì)的聯(lián)邦司法部及其下屬的聯(lián)邦調(diào)查局、中央情報局以及聯(lián)邦緊急狀態(tài)管理局（2003年并入國土安全部）等。英國由于歷史原因，其警察、消防、醫(yī)護等主要應(yīng)急部門內(nèi)部和相互之間獨立性很強，在很長時期內(nèi)存在命令程序、處置方式不同和通訊聯(lián)絡(luò)不暢、缺乏協(xié)作配合等突出問題，故而建立了以警察機構(gòu)為主的“金、銀、銅”警務(wù)應(yīng)急機制，以協(xié)調(diào)各部門之間的配合與有效溝通。日本是以內(nèi)閣府為中樞，建立內(nèi)閣官房危機管理組織，其成員包括警察廳、防衛(wèi)廳、法務(wù)省、公安調(diào)查廳等15個省廳的人員。俄羅斯則是以緊急狀態(tài)部為主，由內(nèi)務(wù)部、國防部協(xié)助處置危機事件。其緊急狀態(tài)部作為獨立警種，統(tǒng)一制服、統(tǒng)一警銜，自成體系。

在國家進入緊急狀態(tài)后，由于各國采取的應(yīng)急管理運行模式不盡相同，故危機警務(wù)模式中警察權(quán)的行使也各有特點。西方發(fā)達國家在應(yīng)急管理方面基本形成以美國、日本、俄羅斯為代表的三種模式。美國模式是以行政首長領(lǐng)導(dǎo)，中央?yún)f(xié)調(diào)，地方負責(zé)為特征，在此種模式下地方政府承擔(dān)了主要指揮任務(wù)，聯(lián)邦與上一級政府的任務(wù)主要是援助和協(xié)調(diào)，而警察權(quán)在其中則歸政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，配合應(yīng)急行動。英國亦屬于此種模式，在緊急狀態(tài)下各級地方政府負責(zé)組織警力，控制和警戒災(zāi)害、事故或事態(tài)現(xiàn)場，維持現(xiàn)場秩序。警察在現(xiàn)場的工作以搶救、保護公民的生命為優(yōu)先。

日本模式是全政府模式的危機管理，即行政首腦指揮，綜合機構(gòu)協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)，中央會議制定對策，地方政府具體實施。在此種模式下，中央政府負責(zé)危機應(yīng)對的全權(quán)指揮與協(xié)調(diào)。因日本危機事件大多發(fā)生在局部地區(qū)，故而建立了以警察機構(gòu)為核心的內(nèi)閣情報中心，負責(zé)快速收集和整理國內(nèi)外情報，實現(xiàn)中央與地方政府之間的緊急聯(lián)絡(luò)通訊，并基本確立了警察、消防和自衛(wèi)隊合作機制，互相提供災(zāi)害情報，協(xié)調(diào)災(zāi)區(qū)附近的機構(gòu)以及災(zāi)害現(xiàn)場工作。在緊急狀態(tài)下，警察主要負責(zé)確保道路暢通，如警察不在場，自衛(wèi)隊、消防員可替代警察行使職權(quán)。

俄羅斯模式的總體特征為國家首腦為核心，聯(lián)席會議為平臺，相應(yīng)部門為主力，簡稱“大總統(tǒng)，大安全”。即俄羅斯總統(tǒng)擁有非常廣泛的權(quán)力，全權(quán)負責(zé)緊急狀態(tài)下的應(yīng)急工作。聯(lián)邦安全會議是一個應(yīng)對現(xiàn)代社會可能導(dǎo)致國家危機的所有緊急事態(tài)的常設(shè)機構(gòu)。俄羅斯具體應(yīng)對危機執(zhí)行應(yīng)急措施的主力部門則是以警察為主體的緊急狀態(tài)部，由其負責(zé)緊急狀態(tài)的預(yù)警、消除突發(fā)情況后果、協(xié)助地方應(yīng)對緊急狀態(tài)、組織緊急情況系統(tǒng)的技術(shù)和后勤保障等工作。

二、域外制定法中緊急狀態(tài)下警察權(quán)運行的規(guī)范

由于憲法中對緊急狀態(tài)問題的關(guān)注與規(guī)定，各國制定法中也對緊急狀態(tài)下的警察權(quán)進行了相應(yīng)的規(guī)范，主要體現(xiàn)在其警察法與反恐怖法中。當(dāng)今世界，恐怖襲擊已成為威脅各國安全與秩序的重要誘因，而警察在其中承擔(dān)了主要反恐任務(wù)，警察權(quán)的行使與作用發(fā)揮成為反恐的主導(dǎo)力量。受篇幅所限，筆者結(jié)合上述三個代表性國家應(yīng)急處理模式，重點分析這三個國家制定法中緊急狀態(tài)下警察權(quán)運行的規(guī)定。

美國緊急狀態(tài)下警察權(quán)的運行主要反映在兩部制定法中，一是2002年的《美國國土安全法》，其第五編專門規(guī)定了緊急事件準(zhǔn)備與應(yīng)對。該編規(guī)定了緊急事件準(zhǔn)備與應(yīng)對主管副部長及其職責(zé)，職能劃轉(zhuǎn)，核事故的應(yīng)對，某些公共衛(wèi)生相關(guān)工作的開展，聯(lián)邦應(yīng)急事務(wù)管理總局的作用、在應(yīng)急事務(wù)中對全國非政府部門網(wǎng)絡(luò)的利用，對商用技術(shù)、產(chǎn)品和服務(wù)的利用等問題。二是《美國2001年愛國者法》，該法授權(quán)警察加強監(jiān)督程序，擴充其監(jiān)聽信息范圍;加強警察訊問的權(quán)力;加大警察在打擊國際反洗錢斗爭與反恐怖融資方面的執(zhí)法力度，以及移民管理方面的權(quán)限。這兩部法律分別從宏觀與微觀兩個層面對警察權(quán)在緊急狀態(tài)下的運行作出規(guī)定，前者是從宏觀的國家整體應(yīng)急處理機制出發(fā)規(guī)定了警察機構(gòu)的地位、作用以及與其他部門的協(xié)同運作與配合，后者則從微觀的警察在具體反恐怖斗爭中的職責(zé)出發(fā)規(guī)定了警察權(quán)運行的范圍與方式。

日本緊急狀態(tài)下警察權(quán)主要體現(xiàn)在其警察法中，日本警察法以專章規(guī)定了警察對緊急事態(tài)的特別處置。該法第六章共包括五條，從第71條至75條分別規(guī)定了緊急事態(tài)的布告、內(nèi)閣總理大臣的統(tǒng)領(lǐng)、警察廳長官的命令與指揮、國會的認可和布告的廢止以及國家公安委員會的建議義務(wù)等內(nèi)容。其中涉及了警察對進入緊急狀態(tài)的建議權(quán)，表現(xiàn)在第71條中規(guī)定內(nèi)閣總理大臣可以基于國家公安委員會的勸告發(fā)布全國或者部分地區(qū)緊急事態(tài)布告;緊急狀態(tài)下警察領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的轉(zhuǎn)移，即第72條規(guī)定內(nèi)閣總理大臣發(fā)布緊急事態(tài)布告后臨時統(tǒng)領(lǐng)警察，可直接指揮監(jiān)督警察廳長官;還有警察廳長官對緊急狀態(tài)地區(qū)的都道府縣警察的命令、指揮權(quán)以及對布告之外未進入緊急狀態(tài)地區(qū)的都道府縣警察調(diào)派協(xié)助的權(quán)力，即第73條;以及第75條規(guī)定了在緊急狀態(tài)下國家公安委員會對內(nèi)閣總理大臣行使職權(quán)的建議權(quán)等涉及警察權(quán)運行的問題。由于日本的應(yīng)急警務(wù)管理模式是以中央為主導(dǎo)的，在警察法有關(guān)緊急狀態(tài)的權(quán)力運行中這一特點亦被凸顯，警察權(quán)的運作都是以中央內(nèi)閣總理大臣與警察廳長官為中心的。

俄羅斯緊急狀態(tài)下警察權(quán)運行問題的規(guī)定在其警察法與反恐怖法中都有所體現(xiàn)。1999年頒布的《俄羅斯聯(lián)邦民警法》在第三章民警機關(guān)的職責(zé)和權(quán)力中規(guī)定了緊急狀態(tài)下警察權(quán)的運行，其第十條第13項規(guī)定：“在發(fā)生重大事故、火災(zāi)、自然災(zāi)害以及其他緊急事件時，采取緊急措施救人和對其進行緊急醫(yī)療救護，守護無人看管的財產(chǎn);在俄羅斯聯(lián)邦全境或局部地區(qū)實行緊急狀態(tài)和戰(zhàn)時狀態(tài)，以及因發(fā)生瘟疫或獸疫而采取隔離措施時，依法參與維護社會秩序。”該條明確了警察在一般緊急狀態(tài)下權(quán)力運行的目標(biāo)與范圍。而2006年《俄羅斯反恐怖主義法》則更加突出了在遭遇恐怖襲擊這一緊急狀態(tài)下相關(guān)警察權(quán)的運行問題，該法第11條關(guān)于反恐怖行動的法律管制中規(guī)定了警察在反恐怖行動管制區(qū)域內(nèi)的管制權(quán)，包括對公民身份的檢查、確認權(quán);強制帶離公民與拖走交通工具權(quán);保衛(wèi)特定目標(biāo)權(quán);監(jiān)聽權(quán);緊急征用權(quán);限制通行權(quán);特定危險物品管制權(quán)等，從多層面規(guī)定了在反恐怖態(tài)勢下一系列警察權(quán)的運行問題。

三、域外制定法中緊急狀態(tài)下警察權(quán)運行的原則

緊急狀態(tài)下警察擁有更多的處置權(quán)，對公民權(quán)利的限制也多于平常時期。在此種狀態(tài)下，要求警察對突發(fā)的危機作出快速反應(yīng)，不采取特殊的措施則可能不能滿足快速反應(yīng)的要求，難以恢復(fù)正常的社會秩序。此時警察權(quán)就會出現(xiàn)擴張，尤其是在自由裁量權(quán)領(lǐng)域中被賦予極大的權(quán)力行使自由，使其對公民權(quán)利作出更多的限制，便于警察快速高效應(yīng)對危機。但若對此缺少了法律的規(guī)制，必將導(dǎo)致公民權(quán)利受到不法侵害。尤其是當(dāng)前因自然災(zāi)害、恐怖活動犯罪以及疾病誘發(fā)緊急狀態(tài)出現(xiàn)的因素逐步增多，更須明確緊急狀態(tài)下警察權(quán)運行的原則。因此，域外各國緊急狀態(tài)下警察權(quán)運行中逐步確立了基本原則，綜合看來主要包括：

（一）法治原則

這是緊急狀態(tài)下警察權(quán)力運行遵循的首要原則。由于緊急狀態(tài)下警察權(quán)具有較強的擴張性與侵害性，失去法律的控制就會造成對公民權(quán)利的更大損害。這一原則要求警察權(quán)的運行在任何時候任何狀態(tài)下都必須受法律的約束。其主要內(nèi)容包括法律優(yōu)先與法律保留。緊急狀態(tài)下警察權(quán)的運行往往具有較強的強制性與干涉性，會對公民權(quán)利造成較多限制與損害，故此種權(quán)力應(yīng)屬于法律保留的范圍。就保留內(nèi)容而言，必須對緊急狀態(tài)下警察權(quán)運行的目的、范圍、邊界、程序、條件等問題進行規(guī)定。由于緊急狀態(tài)的復(fù)雜性和難以預(yù)測性，必要時也可授權(quán)政府進行緊急立法，來確定相應(yīng)的控制手段。法律優(yōu)先則是指一切行政活動都應(yīng)受制定法的約束，對于警察權(quán)而言則強調(diào)在運行中不能采取超出法律授權(quán)的方式與手段。然而在緊急狀態(tài)下，為及時制止危害，消除危險，警察權(quán)在運行過程中極有可能會采取與一般性法律規(guī)定相沖突的方式與手段，但這并不違反法律優(yōu)先規(guī)則。雖然這些權(quán)力的運行表面上與一般法律的規(guī)定相沖突，但其對應(yīng)的恰是緊急狀態(tài)專門法律的需要。需要注意的是緊急狀態(tài)下警察權(quán)的運行并不能違背法律的一般原則與根本目的。

（二）比例原則

這一原則誕生于19世紀德國行政法學(xué)中，是較早針對警察權(quán)規(guī)范運行的一項重要原則。據(jù)此原則警察權(quán)運行過程中必須做到追求警察目的實現(xiàn)與保護公民權(quán)利之間的平衡與協(xié)調(diào)，警察權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)把對公民的不利影響減少到最小。緊急狀態(tài)下警察權(quán)的運行非常廣泛，但前提是權(quán)力運行的妥當(dāng)性，亦即緊急狀態(tài)下警察權(quán)的運行是以緊急危害的有效排除為目的，在權(quán)力行使過程中所維護的公共利益應(yīng)當(dāng)明顯超過它給公民權(quán)利造成的損失;此外，強調(diào)緊急狀態(tài)下警察權(quán)力運行的必要性，強調(diào)警察所選擇的權(quán)力行使手段是在所有實現(xiàn)目的手段中對公民權(quán)利造成損害最輕微的，亦即現(xiàn)實中已不存在其他任何權(quán)力手段可在行使中帶來更小的權(quán)利侵害;同時，緊急狀態(tài)下警察權(quán)力運行還應(yīng)注意其適當(dāng)性，即在緊急狀態(tài)下警察權(quán)的運行不應(yīng)給公眾造成過度的負擔(dān)，強調(diào)權(quán)力追求的目標(biāo)與維護的利益要遠遠超過對公民權(quán)造成的損害。最后，行政目的達成后或目的無法達成時，警察機關(guān)應(yīng)該依職權(quán)立即停止該權(quán)力的運行，或經(jīng)義務(wù)人、利害關(guān)系人申請而終止執(zhí)行。

（三）效率原則

緊急狀態(tài)下暴發(fā)的危機事件往往具有突發(fā)性及嚴重的危害性，因此警察權(quán)的運行必須強調(diào)高效性與針對性，才能有效化解危機、消除危害。此時權(quán)力運行的關(guān)鍵是效率性，否則難以達到其權(quán)力運行的目的。效率原則在緊急狀態(tài)下警察權(quán)運行過程中的表現(xiàn)集中在以下幾個方面：第一，執(zhí)法程序的快捷性。即對于權(quán)力運行的程序要求相較正常狀態(tài)下運行的程序更為簡單快捷，可變通或省略有關(guān)的行政程序，如通知、調(diào)查、聽取當(dāng)事人陳述等。第二，權(quán)力的集中性。緊急狀態(tài)下，警察權(quán)被賦予了諸多權(quán)力范疇，為節(jié)約排除緊急危害的時間，許多原不屬于該機關(guān)的權(quán)力也會被集中于一身，如原屬于地方的一些警察權(quán)會集中收歸中央警察機關(guān)統(tǒng)一調(diào)配指揮。第三，權(quán)力運行的高度自由裁量性。為有效應(yīng)對緊急狀態(tài)下的危機，法律大多賦予警察在權(quán)力運行的方式、時間、步驟以及適用條件和程序上享有較大的自由裁量權(quán)，由其根據(jù)具體情勢判斷，選擇最為適當(dāng)?shù)氖侄魏头绞叫惺箼?quán)力。第四，權(quán)力的追認制度。危急情勢下警察權(quán)的行使往往會采取較為快捷有效的方式，與常態(tài)下的權(quán)力行使程序相抵觸，甚或超越了法律的授權(quán)范圍行使。事后有權(quán)機關(guān)必須對這些權(quán)力行使進行追認，才能確定其合法性與正當(dāng)性，否則警察機關(guān)就要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

（作者單位為河南警察學(xué)院）

（責(zé)任編輯：張敏嬌）