李 鑫

張 琰*

1 研究背景

一個(gè)世紀(jì)以來(lái)，氣候變化所帶來(lái)的長(zhǎng)期挑戰(zhàn)和極端天氣已經(jīng)對(duì)城市發(fā)展造成深遠(yuǎn)的影響。從19世紀(jì)末的工業(yè)革命開(kāi)始，科技的持續(xù)進(jìn)步造成溫室氣體大量排放，逐漸改變地球的能量平衡(Energy Budget)，從而導(dǎo)致大氣中含碳的溫室氣體濃度發(fā)生變化[1]。而在中國(guó)，快速城市化和粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式導(dǎo)致大部分城市的氣候變化出現(xiàn)疊加負(fù)面效應(yīng)，尤其較高的碳排放量帶來(lái)的長(zhǎng)期氣候異常，以及極端氣候事件已經(jīng)對(duì)中國(guó)城市的生物多樣性帶來(lái)嚴(yán)峻考驗(yàn)。此外，由于中國(guó)國(guó)土橫跨12個(gè)溫度帶、24個(gè)干濕區(qū)和56個(gè)氣候區(qū)，因此影響氣候變化的環(huán)流成員多，研究已發(fā)現(xiàn)城市區(qū)域內(nèi)重要?dú)夂蚍纸缇€出現(xiàn)移動(dòng)[2]。這些氣候分界線的移動(dòng)會(huì)導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)異常，人類生存環(huán)境以及農(nóng)作物產(chǎn)量發(fā)生變化。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)從2004—2013年因氣象災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)3 055億元，平均死亡人數(shù)達(dá)2 500人，農(nóng)業(yè)受災(zāi)面積約380 000hm2[3]。

在外部威脅與內(nèi)部壓力影響下，氣候變化帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)逐漸凸顯，城市生態(tài)系統(tǒng)的氣候調(diào)節(jié)和提升城鄉(xiāng)韌性等功能開(kāi)始受到重視，通過(guò)規(guī)劃、行政手段恢復(fù)和擴(kuò)展城市生態(tài)系統(tǒng)功能及提升城市整體適應(yīng)性已經(jīng)迫在眉睫。尤其2019年5月《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《若干意見(jiàn)》)正式印發(fā)。此意見(jiàn)明確指出，在編制不同層級(jí)的國(guó)土空間規(guī)劃體系過(guò)程中，要求把生態(tài)保護(hù)格局看作國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的重要戰(zhàn)略組成部分，尊重生態(tài)環(huán)境所蘊(yùn)含的科學(xué)性及規(guī)律，并需要加強(qiáng)其監(jiān)督職責(zé)，建設(shè)完善的配套設(shè)施。與此同時(shí)，在中國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃資源進(jìn)行重組的重要攻堅(jiān)階段，與氣候變化相關(guān)的各類規(guī)劃評(píng)估體系建設(shè)將是未來(lái)研究的重點(diǎn)領(lǐng)域，其中涉及國(guó)土規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等。但長(zhǎng)期以來(lái)，起主導(dǎo)作用的“三規(guī)”責(zé)任不清、事權(quán)不明，各層級(jí)城市生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)理念與評(píng)價(jià)體系參差不齊，民眾參與度較低，行政資源整合度不高，面對(duì)多重威脅缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的針對(duì)性措施和理念。亟須對(duì)國(guó)外空間規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行歸納與吸收，建立符合中國(guó)自身的生態(tài)系統(tǒng)空間規(guī)劃策略與目標(biāo)；亟須綜合性的數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，通過(guò)各種手段構(gòu)建可視化和量化的生態(tài)系統(tǒng)資源平臺(tái)；也亟須整理歸納中國(guó)典型城市生態(tài)系統(tǒng)的應(yīng)對(duì)措施，建立災(zāi)后評(píng)估體系。因此，在當(dāng)下國(guó)土空間規(guī)劃體系重構(gòu)階段，以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)，提出EbA理念、目標(biāo)及本地化，對(duì)構(gòu)建中國(guó)的生態(tài)適應(yīng)性策略與理論體系，以及對(duì)提升城市整體韌性和適應(yīng)性都具有十分重要的意義。

2 EbA核心理念及意義

圖1 生態(tài)適應(yīng)性規(guī)劃應(yīng)對(duì)外部威脅

EbA理念最早出現(xiàn)于2008年的聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約(United Nations Framework Convention on Climate Change，UNFCCC)，隨后被大量機(jī)構(gòu)和研究者進(jìn)行解讀、延展和實(shí)踐[4]。這些應(yīng)用可以有效提升城市生態(tài)功能，并帶動(dòng)城市韌性建設(shè)[5-6]。EbA通常被看作為利用生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生的各種功能提升城鄉(xiāng)地區(qū)適應(yīng)能力，延緩氣候變化帶來(lái)的各種負(fù)面效應(yīng)，包括在不同尺度下管理、保護(hù)和恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)，以帶動(dòng)城市適應(yīng)能力[7]。雖然各類文獻(xiàn)對(duì)其定義有多種說(shuō)法，但大致可以分為2類：1)聚焦于生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部的功能效益，如生物多樣性公約(Convention on Biological Diversity，CBD)指出“它能夠以提升生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)功能為基本目標(biāo)來(lái)幫助人們應(yīng)對(duì)氣候變化的負(fù)面作用”[8]；2)對(duì)城市整體韌性的提升，如UNFCCC認(rèn)為EbA是可持續(xù)管理、保護(hù)和恢復(fù)城市生態(tài)系統(tǒng)并提供可持續(xù)管制手段以便能夠讓人類適應(yīng)氣候變化沖擊的方法，因此定義EbA為具有可持續(xù)管理特點(diǎn)，并且能為提升城市和區(qū)域生態(tài)韌性提供決策性幫助，是能夠幫助人類克服氣候變化帶來(lái)的負(fù)面影響的有效管理手段。在歸納和分類的同時(shí)，也應(yīng)該注意到2類定義的相同點(diǎn)都是以提升城市韌性、恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)功能和應(yīng)對(duì)災(zāi)害為核心，強(qiáng)調(diào)以人為中心，把生態(tài)功能提升作為核心手段，強(qiáng)化城市適應(yīng)性應(yīng)對(duì)氣候變化的挑戰(zhàn)[8-9]。而區(qū)別在于前者關(guān)注生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部如何應(yīng)對(duì)壓力，后者則更多在管理及宏觀尺度上對(duì)生態(tài)系統(tǒng)在社會(huì)適應(yīng)性系統(tǒng)內(nèi)部的定位與其他領(lǐng)域的耦合聯(lián)系上進(jìn)行研究解讀。

EbA的實(shí)現(xiàn)途徑通常包括規(guī)劃和設(shè)計(jì)2種手段。前者是與當(dāng)下規(guī)劃體系進(jìn)行對(duì)接和融合，通過(guò)政府管制手段以強(qiáng)化和整合城市生態(tài)系統(tǒng)功能，帶動(dòng)其他城市發(fā)展要素的韌性和適應(yīng)性，以及服務(wù)決策者的建設(shè)理念和提供決策理論的依據(jù)[10-11]。后者是針對(duì)氣候變化如熱浪和洪水等的威脅，對(duì)城市綠色基礎(chǔ)設(shè)施包括城市園林綠化、水體河岸、建筑環(huán)境、城市道路等進(jìn)行生態(tài)功能提升，如強(qiáng)調(diào)水體及綠色空間作為提升空氣流通速度的通道進(jìn)行溫度調(diào)節(jié)；城市道路沿邊的帶狀綠色設(shè)施阻擋和吸收污染物；建造綠色屋頂和加強(qiáng)墻體綠化，提升建筑環(huán)境舒適程度和提升可滲透硬質(zhì)鋪裝、城市綠化面積等。

Picketts等則解釋，EbA能夠進(jìn)一步促進(jìn)城市資源進(jìn)行整合，從而產(chǎn)生具體的實(shí)際效益[12]。因此，Richard Munang等呼吁現(xiàn)有的城市規(guī)劃決策者應(yīng)積極考慮和整合EbA規(guī)劃策略[13]。研究表明，EbA規(guī)劃及理念作為城市適應(yīng)性構(gòu)建計(jì)劃的基本組成部分，能夠有效延緩或減弱外部威脅對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)、城市物理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)與文化系統(tǒng)和生物多樣性的影響(圖1)。

3 國(guó)外EbA規(guī)劃的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

EbA能夠整合相關(guān)研究、設(shè)計(jì)和政策等方面的內(nèi)容和成果，對(duì)生態(tài)韌性規(guī)劃的理念和方法提出更高的要求，為城市的整體適應(yīng)性和韌性的提升提供更加寬廣及科學(xué)的思路。但由于EbA規(guī)劃需要結(jié)合當(dāng)?shù)氐臍夂驐l件、地理環(huán)境和政策規(guī)劃體系，因此具備很強(qiáng)的管制指向性和本地化傾向。本節(jié)通過(guò)4個(gè)方面，即基礎(chǔ)數(shù)據(jù)整合、引入不同發(fā)展情景、行政資源整合提升及溝通機(jī)制健全，對(duì)國(guó)外EbA規(guī)劃實(shí)踐進(jìn)行闡述。

3.1 基礎(chǔ)數(shù)據(jù)整合受到重視

應(yīng)對(duì)不確定的氣候變化需要大量的高精度歷史氣候觀測(cè)數(shù)據(jù)，災(zāi)害評(píng)估需要社會(huì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)，生態(tài)系統(tǒng)功能變化需要土地利用和植被種類分布數(shù)據(jù)等，因此進(jìn)行多學(xué)科數(shù)據(jù)資源整合是城市適應(yīng)性研究的重要步驟和基本工作。在不同領(lǐng)域研究的數(shù)據(jù)支持下，綜合性的適應(yīng)性評(píng)價(jià)指標(biāo)與框架才會(huì)發(fā)揮優(yōu)勢(shì)。更多案例研究也表明，EbA政策及措施手段正逐漸深入影響城市可持續(xù)發(fā)展體系，如建筑環(huán)境、交通系統(tǒng)、氣象預(yù)警系統(tǒng)和金融保險(xiǎn)領(lǐng)域等，因此對(duì)于EbA規(guī)劃及決策過(guò)程中所需的數(shù)據(jù)及評(píng)價(jià)體系也愈加廣泛和綜合。

3.2 不同發(fā)展情景應(yīng)對(duì)未來(lái)不確定性

氣候變化風(fēng)險(xiǎn)在不同的時(shí)間跨度上都會(huì)表現(xiàn)出較強(qiáng)的不確定性，因此EbA規(guī)劃需要對(duì)近、中和遠(yuǎn)期的城市災(zāi)害進(jìn)行預(yù)警并持續(xù)做出應(yīng)對(duì)，即在不同時(shí)間跨度應(yīng)對(duì)不確定風(fēng)險(xiǎn)而采取的漸進(jìn)式并兼顧經(jīng)濟(jì)性的適應(yīng)性策略[14]。例如，在2007年歐洲海岸線系統(tǒng)的科學(xué)與政策一體化評(píng)估項(xiàng)目中，通過(guò)對(duì)歐洲18個(gè)海岸的社會(huì)-生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行研究，Tom Hopkins等認(rèn)為災(zāi)害治理的措施需要重點(diǎn)考慮未來(lái)不同發(fā)展情境下對(duì)決策和既定措施的影響[15-16]。南非生態(tài)保護(hù)組織與當(dāng)?shù)卣献骼肎IS地理信息系統(tǒng)及環(huán)球氣候模式(Global Climate Models)等手段，以4個(gè)不同溫室氣體排放情景(RCP2.6、4.5、6.5和8.5)為依據(jù)，建立統(tǒng)一的EbA評(píng)價(jià)體系，并提高策略應(yīng)用的效率和合理性。大量的案例研究表明，適應(yīng)性措施為應(yīng)對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)需要建立長(zhǎng)期的氣候變化風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、短期預(yù)測(cè)和長(zhǎng)期監(jiān)控預(yù)警體系等相關(guān)配套手段，以提升漸進(jìn)式氣候?yàn)?zāi)害管控措施質(zhì)量和效率。因此，EbA規(guī)劃理念以數(shù)據(jù)整合為依托，歷史觀測(cè)數(shù)據(jù)和災(zāi)害損失數(shù)據(jù)為參考對(duì)象，不同發(fā)展情景所帶來(lái)的威脅為分析依據(jù)，對(duì)執(zhí)行措施進(jìn)行優(yōu)先分級(jí)，并在最佳時(shí)機(jī)時(shí)介入以減少不必要的經(jīng)濟(jì)投入。

3.3 行政資源整合性提升

現(xiàn)實(shí)中，通過(guò)市場(chǎng)和行政機(jī)構(gòu)對(duì)不同自然-社會(huì)資源的深度聚合，任何氣候?yàn)?zāi)害對(duì)高度集成的政治、社會(huì)、生態(tài)與經(jīng)濟(jì)等造成的損失無(wú)法進(jìn)行單獨(dú)剝離分析。因此，加強(qiáng)數(shù)據(jù)整合、實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)體系的統(tǒng)一、引入適應(yīng)性決策具有重要意義。但現(xiàn)實(shí)中研究與政策執(zhí)行往往受限于學(xué)科和行政部門之間的界限，造成理論與應(yīng)用、立法與執(zhí)法之間的脫節(jié)。Anita Milmanton通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)國(guó)際EbA案例中有58%關(guān)注災(zāi)害評(píng)估及影響機(jī)理，42%關(guān)注社會(huì)收益性評(píng)估(Adaptation Benefit)。兩者聯(lián)系不僅較少，且極少能夠兼顧，造成這一結(jié)果的原因是大部分的案例缺乏統(tǒng)一的理論指引[17]。

3.4 溝通機(jī)制更加健全

EbA體系構(gòu)建的參與者并不只有決策者、規(guī)劃者和立法者三方，還需要在機(jī)構(gòu)內(nèi)部以及民眾之間建立完善的溝通機(jī)制。如歐洲環(huán)境總署頒發(fā)的《城市適應(yīng)性報(bào)告》(Urban Adaptation to Climate Change in Europe)中，明確提出需要確保政府、機(jī)構(gòu)和公眾三者間的溝通渠道穩(wěn)定[18]。再如CBD指出EbA措施不只局限于關(guān)注生態(tài)系統(tǒng)的更替和保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施等，并指出EbA體系重點(diǎn)在于利用生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)功能幫助人們更好地適應(yīng)氣候帶來(lái)的負(fù)面影響，更重要的是為城市居民提供功能性保護(hù)，后者需要的是廣泛的民眾參與和理解[7，19]。Hannah Reid經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期研究和調(diào)研指出，EbA措施的關(guān)鍵在于對(duì)弱勢(shì)群體的溝通與了解。

EbA規(guī)劃是社會(huì)系統(tǒng)發(fā)展的必然需求，需要依靠長(zhǎng)期的理論積累、評(píng)估與實(shí)踐進(jìn)行持續(xù)探索[20]。雖然其本身的理論體系和實(shí)踐還需要進(jìn)一步檢驗(yàn)，如缺少量化研究、效益評(píng)估模型匱乏、EbA衡量指標(biāo)并未達(dá)成共識(shí)等[21-22]，但它依然能夠通過(guò)對(duì)相關(guān)交叉學(xué)科的研究成果進(jìn)行整合為城市規(guī)劃、設(shè)計(jì)及決策提供堅(jiān)實(shí)的科學(xué)依據(jù)。此外，EbA規(guī)劃由于需要對(duì)接城市現(xiàn)有規(guī)劃體系，因此任何成功的EbA案例都具備較強(qiáng)的本地化傾向，如何從以上案例中提取適合于中國(guó)城市發(fā)展現(xiàn)狀的思想和經(jīng)驗(yàn)十分重要。

4 EbA建設(shè)策略構(gòu)建

通過(guò)對(duì)成功案例的總結(jié)和對(duì)EbA理念的解讀，本文試圖根據(jù)上文案例分析的結(jié)論，對(duì)生態(tài)適應(yīng)性策略為主要導(dǎo)向的建設(shè)策略進(jìn)行底層構(gòu)建。首先筆者認(rèn)為，“適應(yīng)”一詞在氣候變化語(yǔ)境下會(huì)進(jìn)入2種研究視域：其一是作為適應(yīng)能力，即社會(huì)-生態(tài)系統(tǒng)可以調(diào)控和改變自身的生存方式和行為以適應(yīng)氣候變化所帶來(lái)的影響；其二是適應(yīng)性，即確定是否災(zāi)害過(guò)后系統(tǒng)能夠消納其潛在的后續(xù)影響。系統(tǒng)的適應(yīng)能力是生態(tài)修復(fù)和修補(bǔ)的核心能力。1992年的《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》指出，適應(yīng)能力的提升有助于應(yīng)對(duì)氣候變化的影響。它要求社會(huì)-生態(tài)系統(tǒng)的耦合關(guān)系，以及應(yīng)對(duì)外部壓力時(shí)保持較為明顯的應(yīng)對(duì)能力、管理能力、穩(wěn)定性、穩(wěn)健性和韌性。而IPCC(2012)認(rèn)為適應(yīng)能力還需要滿足和考慮4個(gè)具體問(wèn)題，包括脆弱性與適應(yīng)性的聯(lián)系；不同尺度下對(duì)適應(yīng)能力的需求，如風(fēng)險(xiǎn)、反應(yīng)和恢復(fù)能力；尋找動(dòng)因和打破壁壘；未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測(cè)和判斷。因此，EbA的適應(yīng)性建設(shè)策略應(yīng)由兩部分組成：其一是以生態(tài)系統(tǒng)的脅迫影響為研究對(duì)象，觀察此評(píng)估對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化系統(tǒng)的改變；其二是依據(jù)未來(lái)氣候的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和生態(tài)系統(tǒng)脅迫產(chǎn)生的并發(fā)效應(yīng)，進(jìn)行規(guī)劃和實(shí)施。前者需要對(duì)其因果進(jìn)行分析，而后者需要決策判斷。由于篇幅所限，對(duì)前者研究只以“壓力-狀態(tài)反應(yīng)”(Pressure-State-Response，PSR)為例進(jìn)行闡述，而后者則在第5節(jié)中結(jié)合中國(guó)開(kāi)放空間發(fā)展情況進(jìn)行闡述。

5 中國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃過(guò)程中的EbA本土化建議

綜合上文所述，氣候變化下的生態(tài)系統(tǒng)評(píng)估應(yīng)該包括普遍性和專項(xiàng)方向的課題研究，自然資源、經(jīng)濟(jì)變化、社會(huì)發(fā)展或是綜合指標(biāo)等都應(yīng)該納入考慮范圍，同時(shí)還需要確定評(píng)估的領(lǐng)域、數(shù)據(jù)的獲得途徑和最終評(píng)估結(jié)果預(yù)期，而這三者是相互呼應(yīng)、缺一不可的。

5.1 數(shù)據(jù)資源多元合一

城市適應(yīng)性研究及實(shí)踐的前提是得到大量且全面的氣象人口、交通等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的支持。雖然中國(guó)已經(jīng)完成初步的氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)信息收集，建立了統(tǒng)一的氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理數(shù)據(jù)庫(kù)[23-24]，但由于各個(gè)領(lǐng)域的研究與應(yīng)用對(duì)于數(shù)據(jù)的精度和信息要求不一，而且部門數(shù)據(jù)壁壘亦限制數(shù)據(jù)的整合和共享。筆者建議從應(yīng)用角度出發(fā)，建立跨機(jī)構(gòu)的復(fù)合型氣候適應(yīng)性數(shù)據(jù)庫(kù)。數(shù)據(jù)庫(kù)應(yīng)以城市尺度為重點(diǎn)，其數(shù)據(jù)組塊應(yīng)包括氣象災(zāi)害預(yù)警及模擬、綠色基礎(chǔ)設(shè)施空間布局、災(zāi)害經(jīng)濟(jì)損失和弱勢(shì)群體分布等單元內(nèi)容。災(zāi)害數(shù)據(jù)的多元合一能夠持續(xù)推動(dòng)“多規(guī)合一”的深化進(jìn)行，并同時(shí)促進(jìn)學(xué)術(shù)成果的產(chǎn)生，提升學(xué)術(shù)成果向管制政策的效率轉(zhuǎn)化。

5.2 適應(yīng)性評(píng)估體系統(tǒng)一

EbA的執(zhí)行和反饋必須依靠綜合性的評(píng)估體系和統(tǒng)一的評(píng)價(jià)指標(biāo)。由于中國(guó)氣候及地理?xiàng)l件差異較大且風(fēng)險(xiǎn)脆弱性評(píng)估對(duì)象單一，評(píng)估體系無(wú)法有效地為空間規(guī)劃決策提供依據(jù)[25-26]。針對(duì)此現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為區(qū)域及城市尺度下EbA適應(yīng)性評(píng)估體系應(yīng)至少包含三部分，包括未來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判、實(shí)施前適應(yīng)性策略的成本收益評(píng)估和實(shí)施后的策略效益評(píng)估。三部分都需要考量不同時(shí)間維度，如近、中及遠(yuǎn)期，以及不同溫室氣體排放情景下(RCP2.6、4.5和8.5)城市與地區(qū)的平均氣候和極端氣候事件的變化趨勢(shì)。三者的共同目標(biāo)是在復(fù)雜且不確定的城市發(fā)展過(guò)程中，制定策略的行動(dòng)臨界點(diǎn)(Tipping Point)，且不斷地在過(guò)程中進(jìn)行優(yōu)化和調(diào)整。此外，評(píng)估體系完善過(guò)程也需要完善的適應(yīng)性數(shù)據(jù)庫(kù)支持。

5.3 適應(yīng)性對(duì)策理論化

EbA規(guī)劃應(yīng)用與理論之間需要連貫和清晰的轉(zhuǎn)換步驟。正如Haines-Young在建立生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)與社會(huì)效益的評(píng)估模型時(shí)指出，“EbA的生態(tài)服務(wù)是否能夠成為效益價(jià)值體系的一部分，取決于其具體對(duì)策是否真正基于理性的研究基礎(chǔ)之上”[27]?；谥袊?guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃的現(xiàn)狀，本文把EbA相關(guān)研究大體亦分為4個(gè)部分，包括機(jī)理研究，如生態(tài)結(jié)構(gòu)及要素的運(yùn)作原理；功能型研究，如生態(tài)要素如何對(duì)周邊環(huán)境產(chǎn)生調(diào)節(jié)功效；評(píng)估研究，如對(duì)調(diào)節(jié)功效進(jìn)行定性和定量評(píng)估；管制效益型研究，如利用創(chuàng)造、恢復(fù)和維護(hù)等管控手段對(duì)生態(tài)系統(tǒng)及城市環(huán)境產(chǎn)生影響。而在管制效益型研究中把綠色基礎(chǔ)設(shè)施作為生態(tài)功能核心，如生態(tài)機(jī)理包括生物多樣性、植被類型、外來(lái)物種、棲息地等；生態(tài)效益包括固碳釋氧、小氣候調(diào)節(jié)、水體凈化、水土保持等；生態(tài)文化包括展示教育和生態(tài)景觀等。研究實(shí)踐已經(jīng)證明，把EbA科學(xué)研究和政策措施進(jìn)行橫向?qū)樱軌蚴笶bA規(guī)劃及相關(guān)政策更具合理性[28]。

5.4 跨領(lǐng)域協(xié)同合作

EbA理念及措施在多領(lǐng)域合作中才會(huì)對(duì)城鄉(xiāng)系統(tǒng)“整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律”有更深的認(rèn)識(shí)，如山、水、林、田、湖、草以及城市內(nèi)部的交通、排水和經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)等[29]。具體而言，通過(guò)綠色基礎(chǔ)設(shè)施空間布局和植被種類配置等手段降低氣候變化對(duì)城市系統(tǒng)的影響，如降雨分布、氣候帶遷移和海平面上升等帶來(lái)的對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施的影響，對(duì)建筑環(huán)境、排水體系和交通系統(tǒng)等的影響，對(duì)能源減排、調(diào)整微氣候、降低熱島效應(yīng)、植物群落對(duì)污染顆粒的吸附效果影響等。通過(guò)與其他適應(yīng)性規(guī)劃的協(xié)同與合作減輕極端氣候帶來(lái)的災(zāi)害損失，能夠?yàn)椴煌叨葏^(qū)域內(nèi)對(duì)災(zāi)害損失的評(píng)估及應(yīng)對(duì)措施提供較為全面的洞察。

5.5 內(nèi)外溝通協(xié)商機(jī)制

EbA措施需要政策執(zhí)行空間和具有彈性的溝通機(jī)制，后者包括規(guī)劃管制機(jī)構(gòu)內(nèi)部與外部的溝通協(xié)商。《生態(tài)文明體制改革總體方案》中明確指出“自然資源資產(chǎn)的公有性質(zhì)”需要“保障全體人民分享全民所有自然資源資產(chǎn)收益”。公民的參與權(quán)利是體現(xiàn)其自身利益的重要部分。本文認(rèn)為溝通機(jī)制的完善包括2個(gè)方面，首先完善管制機(jī)構(gòu)內(nèi)部不同層級(jí)的溝通協(xié)商機(jī)制，以保證EbA策略執(zhí)行的彈性；其次對(duì)弱勢(shì)群體和規(guī)劃利益相關(guān)人及機(jī)構(gòu)建立完善的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，能夠提升其政策的準(zhǔn)確性和敏感性，從而進(jìn)一步降低政府管制成本、增大規(guī)劃成效。

不難發(fā)現(xiàn)，中國(guó)空間規(guī)劃特點(diǎn)及氣候變化較為復(fù)雜，現(xiàn)有國(guó)際對(duì)EbA的定義并未反映出以上5個(gè)方面，也無(wú)法完全對(duì)中國(guó)現(xiàn)階段城鄉(xiāng)規(guī)劃提供指導(dǎo)意義，因此有必要對(duì)EbA的定義進(jìn)行更加清晰的框定和本地化解讀。

6 EbA定義的本土化解讀

本文依據(jù)EbA的定義從兩方面對(duì)其進(jìn)行本地化解讀，包括空間規(guī)劃和專項(xiàng)應(yīng)用措施?？臻g規(guī)劃是社會(huì)系統(tǒng)發(fā)展的必然需求，是政府管制過(guò)程中應(yīng)對(duì)內(nèi)部和外部危機(jī)的制度性安排，雖然是一種政治管制過(guò)程，但其效率需要依靠長(zhǎng)期的理論基礎(chǔ)、完善的評(píng)估體系和翔實(shí)周密的措施手段。而專項(xiàng)應(yīng)用措施則是城鄉(xiāng)適應(yīng)性規(guī)劃中各目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的具體方法和途徑，亦是空間規(guī)劃的補(bǔ)充與延展性表達(dá)，兩者相輔相成。

圖2 EbA生態(tài)適應(yīng)性規(guī)劃理念框架

解讀1：為應(yīng)對(duì)由氣候變化及其他不確定因素帶來(lái)的潛在威脅，EbA是以空間規(guī)劃為主要載體與其他適應(yīng)性規(guī)劃進(jìn)行協(xié)同合作的理論與應(yīng)用措施體系。它主要依靠完善的溝通協(xié)商機(jī)制，實(shí)現(xiàn)在不同尺度、不同發(fā)展情景均能對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的空間、結(jié)構(gòu)和功能進(jìn)行持續(xù)且具有彈性的調(diào)整和優(yōu)化，從而逐步提升城市整體韌性與適應(yīng)性，如經(jīng)濟(jì)和文化環(huán)境、交通設(shè)施、公共健康及建筑環(huán)境等。

解讀2：EbA措施在專項(xiàng)應(yīng)用措施層面，以生態(tài)機(jī)理、功能效力、效力評(píng)估與管制效益4個(gè)方面研究為有效轉(zhuǎn)化前提，以數(shù)據(jù)資源與評(píng)價(jià)體系多元合一為手段，進(jìn)一步完善城市尺度下現(xiàn)有的適應(yīng)性策略及適應(yīng)性評(píng)估體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)城市規(guī)劃、城市設(shè)計(jì)和風(fēng)景園林設(shè)計(jì)手段的優(yōu)化和調(diào)整。

為解決現(xiàn)階段生態(tài)系統(tǒng)功能衰退及由此引發(fā)的諸多問(wèn)題，必然需要一個(gè)政府事權(quán)清晰、部門職能明確的空間規(guī)劃體系，因此在現(xiàn)有的規(guī)劃體系框架基礎(chǔ)上，通過(guò)部門重組及資源整合重構(gòu)國(guó)土空間規(guī)劃較為可行[30]。提升以評(píng)價(jià)及指標(biāo)創(chuàng)建為主的生態(tài)適應(yīng)性規(guī)劃內(nèi)容，主要職責(zé)是對(duì)空間規(guī)劃進(jìn)行內(nèi)容補(bǔ)充和細(xì)化，如在相關(guān)應(yīng)用措施過(guò)程中借助規(guī)劃體系、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)及數(shù)據(jù)源匯流，創(chuàng)建生態(tài)適應(yīng)性數(shù)據(jù)庫(kù)，為“多規(guī)合一”提供城市生態(tài)適應(yīng)性綠色數(shù)據(jù)基底，為“三區(qū)三線”劃分提供依據(jù)，也為城市建設(shè)及災(zāi)害管理提供警示紅線(圖2)。另外規(guī)劃過(guò)程也需要強(qiáng)調(diào)為公民的參與和協(xié)商提供有效渠道，以增強(qiáng)政策彈性和準(zhǔn)確性。通過(guò)EbA理念及其規(guī)劃措施的配合，能夠給城市發(fā)展提供所急需的較低管制成本，以及內(nèi)容和目標(biāo)連續(xù)一致的科學(xué)化決策手段。

7 結(jié)語(yǔ)

在遵循國(guó)務(wù)院《若干意見(jiàn)》基本前提下，現(xiàn)有與綠色基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)的規(guī)劃內(nèi)容需要重新考量生態(tài)功能、生態(tài)效益、生態(tài)文化和地理環(huán)境四方面因素的變化對(duì)生態(tài)系統(tǒng)自身、交通設(shè)施、公共健康、建筑環(huán)境及經(jīng)濟(jì)和文化環(huán)境的影響。另一方面，需要對(duì)城市及區(qū)域生態(tài)氣候適應(yīng)措施的制定進(jìn)行縱向挖掘，依靠科學(xué)研究成果來(lái)制定政策依據(jù)，如從結(jié)構(gòu)機(jī)理、生態(tài)功能、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)和功能效益評(píng)估4個(gè)方面整合和轉(zhuǎn)化現(xiàn)有研究和實(shí)踐成果，使其成為決策依據(jù)。同時(shí)依靠完善自上而下和自下而上的協(xié)商機(jī)制，及時(shí)反饋規(guī)劃執(zhí)行中的問(wèn)題，以應(yīng)對(duì)氣候變化帶來(lái)的壓力，從而在城鄉(xiāng)尺度規(guī)劃與設(shè)計(jì)層面有效提升其社會(huì)、文化、經(jīng)濟(jì)和藝術(shù)價(jià)值。

城市在為人類提供前所未有的復(fù)雜自然-社會(huì)功能的同時(shí)，必然會(huì)驅(qū)使不同的資源群落持續(xù)重組和深度聚合，從而形成財(cái)富高度集中且相互無(wú)法剝離的復(fù)雜社會(huì)系統(tǒng)。因此，以往清晰的呈樹(shù)狀結(jié)構(gòu)的學(xué)科領(lǐng)域正在模糊，不同學(xué)科領(lǐng)域的研究成果及實(shí)證經(jīng)驗(yàn)的整合與協(xié)同逐漸成為主流。本文從EbA的定義與實(shí)現(xiàn)途徑入手，總結(jié)國(guó)外近年來(lái)的實(shí)踐與研究成果，并就這些經(jīng)驗(yàn)和研究成果如何應(yīng)用于中國(guó)的生態(tài)適應(yīng)性規(guī)劃進(jìn)行分析。在此基礎(chǔ)上，對(duì)EbA的定義從兩方面進(jìn)行擴(kuò)展解讀，為今后城鄉(xiāng)生態(tài)規(guī)劃及相關(guān)政策制定提供建議。但仍需指出，氣候變化與城市變化充滿巨大的不確定性，生態(tài)適應(yīng)性規(guī)劃是系統(tǒng)且長(zhǎng)期的工程，中國(guó)的生態(tài)適應(yīng)性規(guī)劃與管理仍有很長(zhǎng)的路要走。

注：文中圖片均由作者繪制。