文=任澤平 熊 柴 孫婉瑩 梁 穎

新基建的內(nèi)涵

首先，新基建符合未來新時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。

中央近期密集點(diǎn)名新基建，其內(nèi)涵不應(yīng)局限在信息領(lǐng)域。新基建在2018年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議被第一次提及，2019年寫入國務(wù)院政府工作報(bào)告，2020年1月國務(wù)院常務(wù)會(huì)議、2月中央深改委會(huì)議、3月中央政治局常委會(huì)議持續(xù)密集部署。從中央會(huì)議內(nèi)容看，新基建側(cè)重于5G網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)中心、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等新一代信息技術(shù)。

根據(jù)央視中文國際頻道3月2日報(bào)道，“新基建”指發(fā)力于科技端的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，主要包含5G 基建、特高壓、城際高速鐵路和城際軌道交通、新能源汽車充電樁、大數(shù)據(jù)中心、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等七大領(lǐng)域。在央視頻道劃分的七大領(lǐng)域，特高壓、城際高速鐵路和城際軌道交通、新能源汽車充電樁均非信息領(lǐng)域。

其次，新時(shí)代對新基建的本質(zhì)要求。

適應(yīng)中國社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化和中國經(jīng)濟(jì)邁向高質(zhì)量發(fā)展要求，能更好支持創(chuàng)新、綠色環(huán)保和消費(fèi)升級，在補(bǔ)短板的同時(shí)為新引擎助力，這是新時(shí)代對新基建的本質(zhì)要求，這是新基建與老基建最大的不同。從根本上講，基礎(chǔ)設(shè)施是為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)的、為人口和產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)的。中國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，中國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，產(chǎn)業(yè)鏈要邁向全球中高端，新時(shí)代對基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)生了新要求。

再次，“新基建”是有時(shí)代烙印的。如果說20年前中國經(jīng)濟(jì)的“新基建”是鐵路、公路、橋梁的話，那么未來20年支撐中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)繁榮發(fā)展的“新基建”則是5G、人工智能、數(shù)據(jù)中心、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等科技創(chuàng)新領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施，以及教育、醫(yī)療等消費(fèi)升級重大民生領(lǐng)域。當(dāng)然，在一般基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，須注重通過數(shù)字化改造和升級進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

最后，從需求看，新基建需更好服務(wù)于消費(fèi)升級，更好滿足人民美好生活需要。從國際經(jīng)驗(yàn)看，美國居民消費(fèi)升級有兩個(gè)明顯變化趨勢：一是服務(wù)消費(fèi)逐漸取代商品消費(fèi)成為主導(dǎo)。1946-2016年美國服務(wù)消費(fèi)、商品消費(fèi)分別年均增長7.3%、5.6%，服務(wù)消費(fèi)比重從40.3%持續(xù)增至69.0%。二是以休閑娛樂、醫(yī)療護(hù)理為代表的高層次享樂需求持續(xù)上升，1946-2019年占比從16.0%升至30.8%。中國已經(jīng)進(jìn)入消費(fèi)主導(dǎo)新時(shí)代，2010-2018年最終消費(fèi)率從48.5%持續(xù)升至54.3%，2014-2019年消費(fèi)連續(xù)6年成為經(jīng)濟(jì)增長的主要?jiǎng)恿Α?019年中國人均GDP首次超過1萬美元，預(yù)計(jì)將在3年后進(jìn)入高收入經(jīng)濟(jì)體行列。隨著中等收入群體規(guī)模擴(kuò)大、人民生活水平不斷提高以及老齡化加快，中國發(fā)展享受型消費(fèi)快速增長，旅游、文化、健康、養(yǎng)老等新興消費(fèi)方興未艾。從居民消費(fèi)支出結(jié)構(gòu)看，2012-2019年教育文化娛樂、醫(yī)療保健支出占比分別上升1.2、2.5個(gè)百分點(diǎn)。

政策建議

啟動(dòng)“新”一輪基建，關(guān)鍵在“新”，要用改革創(chuàng)新的方式推動(dòng)新一輪基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而不是簡單重走老路，導(dǎo)致過剩浪費(fèi)和“鬼城”現(xiàn)象。未來“新”一輪基建主要應(yīng)有五“新”。除新領(lǐng)域外，新基建還應(yīng)有新地區(qū)、新主體、新方式，以及涉及深層次體制機(jī)制改革的軟基建。

首先，新地區(qū)在人口流入的城市群都市圈適當(dāng)超前基建，最大化經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。隨著人口負(fù)增長臨近，未來越來越多的地區(qū)將面臨人口收縮，但城市群都市圈人口仍將持續(xù)流入。由于生育率持續(xù)低迷，出生人口持續(xù)下滑，中國人口總量將在“十四五”時(shí)期見頂，即進(jìn)入人口存量博弈時(shí)代。與此同時(shí)，2019年中國城鎮(zhèn)化率為60.6%，而發(fā)達(dá)國家平均約80%，中國還有很大空間，但未來新增城鎮(zhèn)人口將更多向都市圈城市群集聚。我們通過幾十個(gè)代表性經(jīng)濟(jì)體上百年城市化歷史研究發(fā)現(xiàn)，人口流動(dòng)的基本規(guī)律是“人往高處走，人隨產(chǎn)業(yè)走”，在城鎮(zhèn)化中后期人口遷移將從城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)為都市圈化城市群化。根據(jù)我們預(yù)測，到2042年中國城鎮(zhèn)人口達(dá)峰值時(shí)，新增1.9億城鎮(zhèn)人口約80%將分布在19個(gè)城市群，約60%將分布在長三角、珠三角、京津冀、長江中游、成渝、中原、山東半島等七大城市群。

一方面，基礎(chǔ)設(shè)施最終是為人和產(chǎn)業(yè)服務(wù)的，對人口流入地區(qū)，要適當(dāng)放松地方債務(wù)要求，不搞終身追責(zé)制，以推進(jìn)大規(guī)模基建。都市圈城市群是中國經(jīng)濟(jì)和人口的主要載體，當(dāng)前軌道交通、城際鐵路、教育、醫(yī)療等基礎(chǔ)設(shè)施短板明顯，且伴隨人口持續(xù)流入、未來將更為突出。當(dāng)前19大城市群以全國1/4的土地集聚75%的人口，創(chuàng)造88%的GDP，其中城鎮(zhèn)人口占比78%；24個(gè)人口超過1000萬的大都市圈以全國6.7%的土地，集聚34.7%的人口，創(chuàng)造53.8%的GDP。有觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)該通過控制大城市規(guī)模而不是大改善城市基礎(chǔ)設(shè)施，來治理“大城市病”。過去受“小城鎮(zhèn)派”的“控制大城市規(guī)模、積極發(fā)展中小城鎮(zhèn)、區(qū)域均衡發(fā)展”的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思想誤導(dǎo)，導(dǎo)致人地錯(cuò)配、供求分離，一二線高房價(jià)、三四線高庫存。2019年12月習(xí)近平總書記在《求是》發(fā)表文章《推動(dòng)形成優(yōu)勢互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局》，指出，要求尊重產(chǎn)業(yè)和人口向優(yōu)勢區(qū)域集中的客觀規(guī)律，經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件好的地區(qū)要承載更多產(chǎn)業(yè)和人口。

以北京為例，1983年《北京市城市建設(shè)總體規(guī)劃方案》要求將2000年常住人口控制在1000萬左右，但1986年即被突破；1993年《北京城市總體規(guī)劃（1991-2010年）》要求2010年常住人口控制在1250萬，但2005年即被突破；2005年《北京城市總體規(guī)劃（2004-2020年）》要求2020年人口控制在1800萬，但2010年即被突破。2019年北京市常住人口2154萬人，根據(jù)大數(shù)據(jù)測算的實(shí)際管理服務(wù)人口可能已超過2500萬人。當(dāng)前北京的大城市病主要緣于過去城市規(guī)劃長期刻意控制人口，導(dǎo)致土地、軌道交通、公路、教育、醫(yī)院等均供給不足。比如，在交通方面，北京市2019年有機(jī)動(dòng)車637萬輛、私人汽車497萬輛，而東京圈2014年分別有1602萬輛、1200萬輛；雖然東京圈汽車保有量遠(yuǎn)超過北京，但通過大規(guī)模軌道交通建設(shè)、高額停車費(fèi)降低汽車出行比例等改善交通。2019年北京市軌道交通運(yùn)營長度僅699公里，而紐約都市區(qū)、東京圈、首爾圈高達(dá)3347、2705、1098公里。在軌道交通、公共（電）汽車、小汽車、出租車等四種主要出行方式中，當(dāng)前東京圈軌道交通出行比例為61%，東京都區(qū)更是高達(dá)81%，而北京中心城區(qū)僅為28%。

其次，對人口流出地區(qū)，要區(qū)別對待，避免因大規(guī)?；ㄔ斐擅黠@浪費(fèi)。當(dāng)前中國地區(qū)收縮、城市收縮現(xiàn)象已經(jīng)出現(xiàn)，未來將越來越多，并且主要是欠發(fā)達(dá)地區(qū)、中小城市。從地級行政單元看，扣除數(shù)據(jù)缺失地區(qū)外，2001-2010年、2011-2018年人口減少的收縮地區(qū)從87個(gè)降至46個(gè)，占比從25.8%降至13.6%，這主要是因?yàn)闁|部農(nóng)民工回流中西部；人口正增長但低于自然增長的凈流出地區(qū)從87個(gè)升至160個(gè)，占比從25.8%增至47.5%；人口正增長且高于自然增長的凈流入地區(qū)從162個(gè)降至116個(gè)，占比從48.1%降至34.4%。隨著自然增長率逐漸下行乃至轉(zhuǎn)負(fù)，人口減少地區(qū)必將越來越多。從現(xiàn)實(shí)看，不少地區(qū)政府債務(wù)水平已經(jīng)比較高，2018年末西部、東北地區(qū)地方政府債務(wù)余額與GDP比值高達(dá)30.5%、34.5%，而東部、中部分別為15.1%、18.7%（不含未公開債務(wù)數(shù)據(jù)的河北、湖北），其中青海、貴州分別為64.2%、57.6%。因此，對于人口流出地區(qū)，基建要從促公平?；尽⒁粠б宦方ㄔO(shè)、國家軍事安全能源安全等角度考慮，防止無效投資造成明顯浪費(fèi)、加劇政府債務(wù)壓力。

第三，進(jìn)一步放開基建市場準(zhǔn)入，對民間資本一視同仁。

一是建議進(jìn)一步放開基建投資領(lǐng)域的市場準(zhǔn)入，尤其是為民營企業(yè)參與基建投資拓展渠道、消除限制。全面實(shí)施市場準(zhǔn)入負(fù)面清單，對于清單之外的所有行業(yè)、領(lǐng)域，都要給予各市場主體公平參與的機(jī)會(huì)，真正做到非禁即入、平等競爭。要合理確定投資資格，不得設(shè)置超過基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目實(shí)際需要的注冊資本金、資產(chǎn)規(guī)模、銀行存款證明或融資意向函等條件，不得設(shè)置與項(xiàng)目投融資、建設(shè)、運(yùn)營無關(guān)的準(zhǔn)入條件。

在傳統(tǒng)基建領(lǐng)域，當(dāng)前民間投資仍存在不小的準(zhǔn)入門檻。以國家統(tǒng)計(jì)局最后公布分行業(yè)投資絕對額的2017年為例，民間投資在全部固定資產(chǎn)投資中占比60.4%；其中，在制造業(yè)、農(nóng)業(yè)、文體娛樂業(yè)中分別占比87.2%、76.0%、57.3%，但在水電燃?xì)狻⒔贿\(yùn)郵政倉儲業(yè)、水利環(huán)保公用事業(yè)三大基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中僅分別占比38.2%、20.3%、22.6%，合計(jì)占比24.5%。

二是在信息類新基建領(lǐng)域，除5G基站、公共大數(shù)據(jù)中心等項(xiàng)目外，政府應(yīng)充分讓市場發(fā)揮資源配置的決定性作用，主要通過制定行業(yè)規(guī)則、設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局等，推進(jìn)市場有序運(yùn)行。信息領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施與傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施不同，不少項(xiàng)目具有明顯的商業(yè)化價(jià)值，一些企業(yè)已經(jīng)進(jìn)入或正考慮進(jìn)入。對商業(yè)化價(jià)值低但又非常有必要的，或涉及公共信息的，或市場整合難度比較大的信息類新基建，政府應(yīng)積極主導(dǎo)或牽頭。

第四，規(guī)范推動(dòng)PPP引入私人資本，對信息類新基建給予專項(xiàng)配套政策支持，注意科學(xué)規(guī)劃和分步實(shí)施。

一是在資金來源方面，要規(guī)范并推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）融資模式，引進(jìn)私人資本提高效率，拓寬融資來源。同時(shí)實(shí)行積極財(cái)政政策，平衡財(cái)政轉(zhuǎn)向功能財(cái)政，上調(diào)赤字率和專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模。要適當(dāng)擴(kuò)大赤字率，赤字率可以突破3，赤字總額可以達(dá)到3萬億，為減稅降費(fèi)以及擴(kuò)大基建的支出騰挪出空間。增加專項(xiàng)債額度，建議從2019年的2.15萬億上調(diào)至3萬億-3.5萬億。當(dāng)前中國政府杠桿率可控，且背后有龐大的國有資產(chǎn)支撐，政府尤其是中央政府有加杠桿空間，可通過發(fā)行特別國債支持特定階段基建項(xiàng)目。據(jù)BIS數(shù)據(jù)，2019年三季度中國政府總杠桿率為52.5%，較上年度提高4.4個(gè)百分點(diǎn)，遠(yuǎn)低于G20國家的均值82.7%和發(fā)達(dá)國家均值99.0%，與發(fā)展中國家均值49.9%相當(dāng)。

二是對信息類新基建，給予專門的財(cái)政、金融、產(chǎn)業(yè)等配套政策支持。因信息類新基建大多屬于新技術(shù)新產(chǎn)業(yè)，需要不同于舊基建的財(cái)政、金融、產(chǎn)業(yè)等配套政策支撐。財(cái)政政策方面，研發(fā)支出加計(jì)扣除，高新技術(shù)企業(yè)低稅率；貨幣金融政策方面，在低息融資、專項(xiàng)貸款、多層次資本市場、并購、IPO、發(fā)債等方面給予支持；產(chǎn)業(yè)政策方面，納入到國家戰(zhàn)略和各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中。

三是做好統(tǒng)籌規(guī)劃，防止“一擁而上”和重復(fù)建設(shè)，或“新瓶裝舊酒”，造成大量浪費(fèi)。要充分吸收過去基建的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，做好統(tǒng)籌規(guī)劃，明確發(fā)展重點(diǎn)和次序，地方制定投資項(xiàng)目需充分考慮實(shí)際，不能盲目硬上，防止造成無效投資、產(chǎn)能過剩等。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，大搞減稅基建將增加地方債務(wù)負(fù)擔(dān)、財(cái)政收支平衡壓力大。我們認(rèn)為，這種觀點(diǎn)缺少長遠(yuǎn)的大局觀，在經(jīng)濟(jì)下行壓力大的時(shí)候財(cái)政還要保收支平衡將使企業(yè)居民雪上加霜，財(cái)政應(yīng)該搞跨期平衡，從平衡財(cái)政轉(zhuǎn)向功能財(cái)政。只要中國經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展，人民安居樂業(yè)，何愁未來財(cái)政問題。如果百業(yè)蕭條，財(cái)政何談平衡。

還有觀點(diǎn)認(rèn)為，財(cái)政政策對民間投資有擠出效應(yīng)。我們認(rèn)為，不能只講擠出效應(yīng)，財(cái)政政策還有外溢效應(yīng)、帶動(dòng)效應(yīng)、規(guī)模效應(yīng)；并且，在推進(jìn)新基建過程中，要優(yōu)化財(cái)政投資方向和結(jié)構(gòu)，更好發(fā)揮財(cái)政資金撬動(dòng)作用，提高財(cái)政資金使用和配置效率。

中國過去有兩輪大的刺激計(jì)劃，一次是1998年應(yīng)對亞洲金融危機(jī)，另一次是2008年應(yīng)對全球金融危機(jī)，最大的不同在于2008年是短時(shí)間一次性投入，而1998年是陸續(xù)投入，后者效果更好、代價(jià)更小。2008年11月宣布在2010年底前投入投資4萬億，2009年基建投資增速達(dá)42%的歷史峰值，政策用力過猛，雖然總體是以成績?yōu)橹?，但是出手太快太重帶來很多?fù)面效果。而1998年中啟動(dòng)以增發(fā)國債為主要內(nèi)容的積極財(cái)政政策，到2004年連續(xù)七年，實(shí)際赤字率從1997年的0.7%上升到2002年2.6%的階段峰值，隨著后續(xù)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、財(cái)政政策從積極逐漸轉(zhuǎn)為穩(wěn)健，2005年赤字率回落到1.2%；1999年增發(fā)特別國債1000億，1999年1100億，2000-2002年均1500億，2003年1400億，2004年900億。因此，對這一輪新基建，絕不要搞一次性的過度刺激，而應(yīng)做中期投資規(guī)劃，在加大投資力度的同時(shí)有節(jié)奏分批有序推進(jìn)。

第五，推進(jìn)深層次體制機(jī)制改革，提高治理能力，優(yōu)化營商環(huán)境。

新時(shí)代不光需要硬的新基建，還需要新的軟基建。從廣義的角度講，基礎(chǔ)設(shè)施除物質(zhì)性的“硬”基建，還包括涉及深層次體制機(jī)制改革、反映國家治理能力的“軟”基建。

近年經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域“疫”情頻發(fā)，經(jīng)濟(jì)持續(xù)下行，先后遭遇2015年股災(zāi)、2018年中美貿(mào)易摩擦、2019年民營經(jīng)濟(jì)離場論、豬價(jià)大漲、2020年新冠疫情等重大挑戰(zhàn)。暴露出經(jīng)濟(jì)社會(huì)大轉(zhuǎn)型背景下，一些政策一刀切層層加碼、誤傷民企中小企業(yè)、部分領(lǐng)域改革進(jìn)程緩慢、民生投入不足、科技創(chuàng)新短板、輿論監(jiān)督缺位、社會(huì)治理無序等問題，制度短板凸顯，值得深思。深層次體制機(jī)制改革的緊迫性提升，避免到處救火。

我們建議：加強(qiáng)輿論監(jiān)督和信息公開透明、建立《吹哨人保護(hù)法案》、補(bǔ)齊醫(yī)療短板改革醫(yī)療衛(wèi)生體制、加強(qiáng)公共衛(wèi)生應(yīng)急體系建設(shè)、加大汽車金融電信電力等基礎(chǔ)行業(yè)開放、加大知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度、改善營商環(huán)境、大幅減稅降費(fèi)尤其社保繳費(fèi)費(fèi)率和企業(yè)所得稅、落實(shí)競爭中性、建立居住導(dǎo)向的新住房制度和長效機(jī)制、發(fā)展多層次資本市場、建立新激勵(lì)機(jī)制調(diào)動(dòng)地方政府和企業(yè)家積極性等。

比如，在營商環(huán)境方面，近年來中國進(jìn)步明顯，但仍有較大提高空間。根據(jù)世界銀行《2020營商環(huán)境報(bào)告》，2019年中國營商環(huán)境全球排名再度提升15位至第31位，躋身全球前40，連續(xù)兩年入列全球優(yōu)化營商環(huán)境改善幅度最大的十大經(jīng)濟(jì)體。在國際上，新西蘭、新加坡、中國香港名列前三，韓國、美國、英國分別位居第5、6、8名，德國第22名，日本第29名。從分項(xiàng)指標(biāo)看，2018-2019年間中國在開辦企業(yè)（27/190）、獲得電力（12/190）、登記財(cái)產(chǎn)（28/190）、保護(hù)少數(shù)投資者（28/190）和執(zhí)行合同（5/190）方面均好于美國，其他排名如獲得信貸（80/190）、納稅（105/190）、辦理破產(chǎn)（51/190）與美國存在較大差距。比如，中國開辦企業(yè)時(shí)間是美國的2.0倍，2019年中國開辦企業(yè)時(shí)間為8.6天，美國洛杉磯為4.2天。